IIO DIREITO.
Decorre do exposto que o Sindicato Nacional dos Trabalhadores do Serviço Público de Emprego e Formação Profissional instaurou no TAC de Lisboa, contra o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), acção administrativa especial pedindo que a entidade demandada fosse condenada a:
- “a)fixar, por referência a cada carreira e a cada um dos anos de 2004, de 2005, de 2006 e de 2008, as percentagens de promoções a efectuar, nos termos do artigo 13.° do RCC;
- b)determinar a abertura, por referência a cada um daqueles anos, dos concursos de promoção em mora, nos termos do artigo 14.° do RCC e para os efeitos nele previstos, com retroacção às datas em que os referidos concursos deveriam ter sido abertos.”
Acção que aquele Tribunal julgou parcialmente procedente por sentença proferida com invocação dos poderes conferidos pelo art.º 27.º/1/i) do CPTA.
Inconformado, o IEFP interpôs recurso para o TCA Sul o qual não foi admitido por ter sido entendido que a sentença tinha sido proferida em acção administrativa especial de valor superior à alçada do Tribunal de 1ª instância pelo juiz relator ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art.º 27.º do CPTA e que dessa decisão cabia reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do mesmo preceito e não recurso para o Tribunal superior. Por essa razão o TCA ordenou a baixa dos autos ao TAC para que este apreciasse a possibilidade de convolação do recurso em reclamação tendo consignado que “só haverá um efectivo prosseguimento na forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os seus pressupostos, o que implica que os autos baixem ao tribunal recorrido que decidirá se estão preenchidos os pressupostos para a apreciação do requerimento enquanto reclamação e, no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito”.
É deste Acórdão que vem a presente revista.
Que foi admitida por a Formação ter entendido que não inexistia jurisprudência consolidada neste STA no tocante à questão de saber se era possível a “convolação do recurso em reclamação, nos casos em que o recurso tenha sido interposto depois do prazo legalmente previsto para a reclamação, relativamente aos casos, como o presente em que o recurso é interposto antes da data da publicação do acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012.” Questão jurídica fundamental, por ser essencial “saber a quem cabe a competência para ordenar a convolação e, podendo a mesma ser ordenada no tribunal “ad quem”, quais os respectivos pressupostos da sua admissibilidade e se, em determinadas situações como as que se verifiquem nos presentes autos - mas que ocorreram em muitos outros - deve, ou não, admitir-se a possibilidade da convolação do recurso em reclamação, mesmo que o recurso tenha sido interposto depois do prazo em que a reclamação poderia ter sido deduzida.”
1. Encontrando-se jurisprudencialmente resolvida a questão de saber se da decisão do juiz proferida sobre o mérito da causa nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal de 1ª instância, proferida a coberto dos poderes conferidos pelo art.º 27.º/1/i) do CPTA, cabe recurso ou reclamação para Conferência – o acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º 3/2012, publicado na 1ª Série do DR n.º 182, em 19-9-2012 decidiu que “Das decisões do Juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos pelo art.º 27.º/1/i) do CPTA cabe reclamação para a Conferência, nos termos do seu n.º 2, e não recurso” – resta apreciar a questão suscitada na presente revista, qual seja a de saber se o Acórdão recorrido fez correcto julgamento quando decidiu que, não cabendo recurso mas reclamação da decisão do TAC, ordenou a baixa do processo ao Tribunal de 1.ª instância para que este apreciasse se estavam preenchidos os requisitos que permitissem a convolação do recurso jurisdicional para o TCA em reclamação para a Conferência.
Esta questão foi apreciada pelo Acórdão deste STA de 29/01/2014 (rec. 1233/13), numa situação perfeitamente idêntica à que se nos apresenta (as partes são, aliás, as mesmas), pelo que merecendo a decisão aí proferida a nossa adesão limitar-nos-emos a subscrever o que nele se decidiu. Escreveu-se nesse Aresto:
“1.1.1. Constitui jurisprudência reiterada deste STA que a convolação está dependente da verificação de dois pressupostos, a saber: i) Que a petição tenha sido tempestivamente apresentada para efeitos da nova forma processual; ii) Que o pedido formulado seja compaginável com a forma de processo adequado.
Por outro lado, justificando-se a convolação por razões de economia processual, a mesma não deve ser admitida quando se verifique a falta de tempestividade do meio processual objecto de convolação. Neste sentido, ficou consignado no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 28/2/2007, proc n° 787/06, «não deve operar-se, sob pena da prática de actos inúteis, proibida por lei (artigo 137° CPC), a convolação da oposição em impugnação judicial se a petição é intempestiva para o efeito, pois logo haveria lugar a indeferimento liminar por extemporaneidade» (No mesmo sentido, cfr., entre outros, os Acórdãos do STA (secção do contencioso tributário) de 8/3/2006, proc n.º 124/9/05; e 11/4/2007, proc n.º 172/07; e, da Secção do Contencioso Administrativo, cfr. o Acórdão de 27/11/2013, proc n.º 1421/12.).
Aplicando a jurisprudência mencionada ao caso dos autos, assiste razão à recorrente quando alega que tendo o recorrido interposto recurso jurisdicional para o TAC Norte já depois de passado o prazo de 10 dias estabelecido no art. 29.°, n.º 1, do CPTA para reclamação para conferência, não pode haver lugar à convolação, por falta de tempestividade. A questão dos autos está precisamente em saber se este prazo deve ceder no caso em apreço por força do princípio pro actione ou in dubio pro habilitate instantiae consagrado no art. 7° do CPTA.
O mencionado preceito, sob a epígrafe “Promoção do acesso à justiça” dispõe que para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”. Para J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE «trata-se de um corolário normativo ou de uma concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo» (cfr. Justiça Administrativa, 11.ª ed., Almedina, Coimbra, 2011, p. 436). Também para MARIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA «(...) o princípio pro actione, que decorre do disposto no art. 7° (...) impõe que, em situações duvidosas, a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover a emissão de uma decisão de mérito» (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, p. 393 e, em especial sobre o referido princípio, pp. 63/64). Na verdade, um dos princípios nucleares da reforma de 2002/2004 foi a consagração do princípio da tutela judicial efectiva, que tem expressão em várias soluções com vista a evitar «até ao limite do suportável, decisões formais injustificadas», pondo desta forma cobro a deficiências normativas já diagnosticadas. A título de exemplo o Autor aponta as normas que admitem a impugnação fora do prazo normal (art. 58°, n.º 4, do CPTA) e a admissibilidade de recurso jurisdicional contra decisões formais, independentemente do valor da causa, consagrado no art. 142°, n.º 3, alínea d), do CPTA e a baixa oficiosa do processo ao TCA respectivo em caso de interposição indevida do recurso per saltum para o STA (art. 151°, n.° 3). Reportando-nos ao caso especial do n.º 4 do art. 58° do CPTA, verifica-se que o legislador, ainda que dentro do prazo limite de um ano, prevê que a impugnação possa ser admitida para além do prazo de três meses, «caso se demonstre que a apresentação tempestiva da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente», dentro das seguintes circunstâncias: i) “interessado ter sido induzido em erro pela conduta da Administração”; ii) “o atraso dever ser considerado desculpável atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma”; iii) “Se ter verificado uma situação de justo impedimento”.
No fundo, o preceito permite o exercício do direito de impugnação para além do prazo regra de três meses, «sempre que a posição processual do interessado surja especialmente agravada em consequência da imperfeição do sistema legal ou das incidências do procedimento administrativo em que foi praticado o acto impugnável» (cfr. MARIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS CADILHA, ob. cit., p. 392).
Na jurisprudência e sobre aplicação do princípio do favor actione ficou consignado no sumário Acórdão do STA, de 9/11/2000, proc n.º 045390, o seguinte:
« (...) V - Não é de aceitar que um erro imputável à administração se voltasse contra o interessado impossibilitando-o de aceder atempadamente à via administrativa ou contenciosa e, muito menos, a que a própria Administração, por exemplo, se servisse desse erro, para com base nele rejeitar um recurso hierárquico interposto pelo interessado apenas depois de vir a saber qual tinha sido o verdadeiro autor do acto, anteriormente erradamente identificado no ofício de notificação.
VI - E o que decorre, desde logo dos princípios da boa fé e da tutela efectiva que impedem que o interessado sofra as consequências de erro imputável à Administração, em especial, quando não era legalmente exigível que o interessado adoptasse conduta processual diferente da prosseguida.
VII - O princípio do “favor actione” postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, tudo isto, visando privilegiar sempre que tal seja processualmente possível o conhecimento da questão de fundo assim se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados, possibilitando o exame do mérito das pretensões deduzidas em sede de recurso hierárquico”.
Atentemos na situação dos autos.
1.1.2. O recorrido interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, de 25 de Janeiro de 2012, que julgou procedente a acção administrativa especial intentada pela ora recorrente.
Tratando-se de acção administrativa especial de valor superior à alçada, o tribunal deveria ter funcionado em colectivo de três juízes como dispõe o art. 40°, n.º 3, do ETAF, a menos que, como vimos, se verificasse o circunstancialismo previsto na alínea i), do nº 1, do art. 27° do CPTA, preceito que comete ao relator poder para decidir quando entenda que a questão a decidir é simples. Ora, precisamente, no caso dos autos, como já ficou dito, o Juiz relator invocou os poderes que lhe são conferidos por aquele preceito e, ainda, a faculdade prevista no art. 92° do CPTA, cujo n.º 1 dispõe que «concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular, tem lugar a vista simultânea aos juízes-adjuntos, que, no caso de evidente simplicidade da causa, pode ser dispensada pelo relator».
Neste sentido, pode ler-se na sentença da 1.ª instância o seguinte: «Atendendo à simplicidade envolvida na apreciação e julgamento do mérito dos presentes autos, dispensa-se os vistos do M.mos Juízes-adjuntos, em consonância com o estipulado no artigo 92°, n.º 1, e 27°, n.º 1, alínea i) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos».
Assim sendo, tendo sido expressamente invocado pelo M.mo Juiz «a quo», os poderes que lhe são conferidos pelo art. 27°, nº 1, alínea i), do CPTA, incluindo a faculdade de dispensa de vistos, nos termos do disposto no art. 92°, n.º 1, do CPTA, o ora recorrido não podia ignorar que, o n.º 2 do art.27° do CPTA impõe que dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência e não recurso para o TCA. É verdade que o M.mo Juiz «a quo» se refere a «sentença» e, além do mais, admitiu o recurso por despacho de fls. 263. Quanto ao primeiro argumento, sendo invocados os poderes do art. 27°, n°1, alínea d), do CPTA, em rigor, esta sentença vale como «decisão», nos termos e para os efeitos do estatuído naquele preceito em conjugação com o disposto no nº 2 do art. 27° do CPTA. No que se refere ao segundo argumento, além da falta de vinculatividade do referido despacho, a verdade é que o recurso foi interposto numa data em que há muito tinha sido ultrapassado o prazo para a reclamação.
Neste contexto, atentas as circunstâncias do caso, não se pode dizer que tenha havido qualquer circunstancialismo, quer relativo às normas jurídicas aplicáveis, quer ao desenrolar do processo, incluindo a actuação do M.mo Juiz, que seja susceptível de gerar dúvida relevante, ou afectar de tal modo a posição processual do interessado, em termos de justificar que a apresentação da petição de reclamação para a conferência em vez de recurso jurisdicional para o TAC não era exigível a um cidadão normalmente diligente.
Se nas palavras J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE («Os poderes de cognição e de decisão do juiz no quadro do actual processo administrativo de plena jurisdição», Cadernos de Justiça Administrativa, nº 101, Setembro/Outubro, 2013, p. 42) nos «tempos pós-modernos ou tardo-modernos», os tribunais são cada vez «mais forçados a decidir com base em princípios», a verdade é que tal acontece sobretudo em «situações de facto complexas», que «não encontram resguardo certo nos preceitos legais» e cuja «indefinição e mútua conflitualidade» exige adequada «ponderação concreta de valores e interesses». No caso dos autos, perante o quadro legal mencionado e tendo em conta como o mesmo foi aplicado pelo M.mo Juiz relator, não se vislumbram razões que, num juízo de ponderação dos interesses em presença, justifique qualquer interpretação das regras sobre a convolação, em especial, as relativas à tempestividade, em conformidade com o princípio da tutela judicial efectiva e do princípio pro actione.”
Mais recentemente o Acórdão de 26/06/2014 (rec. 1831/13), tirado em formação alargada, reafirmou o entendimento do Aresto acabado de transcrever tendo-o enriquecido com novos argumentos:
“Não é, desde logo, exacto dizer-se que existia uma prática nos Tribunais Administrativos admitindo o recurso em vez da reclamação em casos idênticos, responsável pelos erros dos mandatários das partes, na escolha do meio impugnatória adequado. Havia, sem dúvida, alguma prática nesse sentido, mas não era uniforme, como decorre da existência de um acórdão uniformizador de jurisprudência e do acórdão proferido pelo TCA que aí se apreciou e manteve.
Note-se que o STA, muito antes do acórdão uniformizador, tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do juiz singular, em casos semelhantes, era a reclamação e não o recurso (acórdão de 19-10-2010, proferido no processo n.º 0542/10, publicado desde essa data na base de dados da DGSI com o seguinte sumário: “da decisão do juiz relator sobre o mérito da causa, proferida sob a invocação dos poderes conferidos pelo art. 27°, n.º 1, al. i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, não recurso)”.
Nem se tratava de algumas inusitadas posições da jurisprudência, pois desde 2006, que MARIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (no CPTA anotado, Coimbra, 2006, vol I, pág. 94) se referiam a esse regime específico. Regime jurídico que, em termos técnico - jurídicos, era o regime certo, como reconheceu ARMINDO RIBEIRO MENDES, CAJ, 97, pág. 26 e seguintes, e como também sublinhou este STA, no acórdão, proferido em formação alargada, em 5-12-2013 (processo 01360). Note-se, ainda, que o Tribunal Constitucional decidiu: “não julgar inconstitucional a norma constante do art. 27°, n.º 1, al. i) e n.º 2, do CPTA, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito das acções administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal singular ao abrigo da referida al. i) do n.º 1, do art. 27°, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência.” - cfr., Acórdão do TC n.º 846/2013, proferido em 10-12-2013, no processo n.º 576/13.
O entendimento acolhido no acórdão uniformizador de jurisprudência foi, como se demonstrou, (i) o entendimento correcto, (ii) veio ao encontro da jurisprudência do STA, (iii) de alguma jurisprudência do TCA e (iv) de entendimento doutrinal relevante, não podendo dizer-se que existiam razões para se falar em erro induzido por uma “praxe” processual e, com fundamento nesse alegado “erro”, modificar regras legais sobre o prazo da reclamação.
Finalmente, não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA (cfr. entre outros o acórdão de 28-3-2012, proferido no processo 0618/11 e o acórdão de 22-2-2011, proferido no processo 0449/10: “não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação”) e nem sequer cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes. Vigorando, no processo, o princípio da igualdade das partes (art. 6° do CPTA) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal. Admitir a reclamação da decisão de mérito, para além do respectivo prazo, equivale a afastar o trânsito em julgado de uma decisão favorável à contra - parte. Vistas as coisas na perspectiva de ambas as partes, não existe qualquer razão material para dar mais dar mais protecção ao interesse do reclamante do que ao interesse da outra parte.”
Entendimento que não viola os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídicas constitucionalmente consagrados uma vez que o que se dispõe no art.º 27/1/i) e 2 do CPTA é suficientemente claro no que toca ao processamento da impugnação das decisões do Juiz singular nele previsto para que se possa sustentar que o disposto naquele normativo põe em causa a confiança ou a segurança que o cidadão comum deposita no regime de recursos ou reclamações.
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento do recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Lisboa, 17 de Dezembro de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.
