0108/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A Câmara Municipal de Coimbra e o Clube de Caça e Pesca de Antanhol, identificados nos autos, recorrem da sentença de 2-05-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, que, julgando procedente o vício de violação de lei por ofensa ao disposto na al. a), do artigo 97 , do Decreto Regulamentar n.º 34/95 , de 16-12, concedeu provimento ao recurso contencioso que A…, …, … e …, todos identificados nos autos, haviam interposto da deliberação de 23-07-2001, da Câmara Municipal de Coimbra, que aprovou o projecto de construção das instalações do Campo de Tiro do Clube de Caça e Pesca de Antanhol . O recorrente particular formula as conclusões seguintes: No processo apenas se deu como provada a existência de uma habitação a 600 m. da origem do tiro, não se tendo equacionado se essa habitação integrava ou não algum aglomerado urbano, ou seja se se integrava ou não em lugares habitados. Na verdade, não é de todo em todo indiferente do ponto de vista do interesse público em causa (sobre este mesmo já nos pronunciaremos) que a 600 m. exista um só espaço construído habitado, ou vários, pode perfeitamente conceber-se que o legislador não pretenda sujeitar um conjunto relativamente indeterminado de pessoas aos efeitos acústicos dos disparos, mas tenda a desvalorizar, na ponderação do sacrifício e benefício de interesses, que lhe cabe regular, os efeitos acústicos sentidos por quem habita uma habitação isolada. Razão pela qual a decisão recorrida deve, por sofrer de erro, ser anulada, porquanto um espaço habitado não integra o conceito de “lugares habitados”. O tribunal recorrido não só tomou a sua decisão com fundamento no interesse público cuja salvaguarda o normativo clara e inequivocamente refere (minimizar os efeitos acústicos das detonações) como também ponderou erroneamente, como fundamento da norma, a salvaguarda de um qualquer “perigo” que, porém, não chegou sequer a concretizar. Não se entenda, em jeito de acolhimento de um qualquer aproveitamento, que a decisão recorrida teria tido o mesmo sentido, na medida em que essa é matéria sobre a qual se não pode verificar certeza, bem como neste sentido sempre caberia alegar que entender-se desse modo significaria uma inadmissível supressão de um grau de jurisdição. Aliás, atente-se bem, do processo administrativo consta um facto de suprema relevância que se concretiza, precisamente, conforme se alegou, na circunstância de a 600 m. o ruído ser zero, de acordo com medição do ruído junta pelos ora recorrentes. Nestes termos, a decisão recorrida padece de erro de interpretação do supra citado normativo, violando-o e devendo, por isso, ser anulada. A decisão recorrida parece ter sido fruto da verificação de uma ausência de alternativa à anulação do acto em função do teor métrico da norma e do facto de existir uma casa a menos de 800 m. da origem dos tiros, tendo sido ignorado o facto, intrinsecamente perturbativo desta linha de raciocínio, das barreiras à propagação do som terem comprovadamente, mediante medição de ruído levada a efeito de acordo com esta lei, feito com que o mesmo se não sentisse no local que segundo a sentença recorrida relevaria. Ou seja, a decisão recorrida não faz o que devia fazer, precisamente justiça que é (deve ser) sempre material e, nesta sede sem limitação possível, ligada à situação concreta. Foi assim ignorado que uma boa interpretação não é aquela que, numa perspectiva hermenêutico-exegética determina correctamente o sentido textual da norma; é antes aquela que numa perspectiva prático-normativa utiliza bem a norma, como critério de justa decisão do problema concreto — cfr. Castanheira Neves, In Metodologia Jurídica - Problemas Fundamentais - Coimbra, 1993, p. 84. Ou seja, a unidade entre a interpretação e a aplicação da norma ao caso concreto e a consequente natureza constitutiva da decisão, onde a construção dos factos e a interpretação das normas estão entre si numa relação de mútua correlatividade, pois só na solução concreta há Direito, este entendido como manifestação da vontade humana do juiz que apreende a realidade e decide criativamente em termos finais, implicando a decisão, sempre, algo de novo, de acordo com o grau de discricionariedade deixada ao intérprete-aplicador — cfr. Menezes Cordeiro, Ciência do Direito e Metodologia Jurídica, publicado na Revista da Ordem dos Advogados, ano 48 (1988), p. 794. Com efeito, o sistema contribui para a plena composição do conteúdo teleológico de uma norma ou de um instituto jurídico, o que conduz a interpretá-la como parte do conjunto da ordem jurídica e sobre o pano de fundo das conexões relevantes, servindo para garantia e realização da adequação valorativa de unidade interior do Direito — cfr. Canaris in Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito — 2ª ed. Gulbenkian, 1996, p. 279. Ora, aplicando a doutrina que vimos dar nota ao caso concreto, temos que atenta a finalidade confessa da norma, minimizar os efeitos acústicos das detonações, impõe-se proceder a uma interpretação correctiva do normativo em causa, por forma a que a lei do ruído, e a medição que conforme ela foi realizada, entre na fixação do sentido da disposição legal de que tratamos e lhe retire aplicação às situações em que, concretamente, se verifique que inexistem ruídos provenientes do campo de tiro a menos do que o limite legal. Só assim, na verdade, a interpretação passa no teste da razoabilidade (teste tão louvado pela doutrina anglo-saxónica), não se correndo, deste modo, o risco de julgar ilegal um campo de tiro feito de um lado de uma montanha, quando do outro lado (no entanto a 600 m.) existe um qualquer tranquilo templo de culto, legitimamente habitado por adoradores do silêncio absoluto — podendo multiplicar-se ad infinitum e ad absurdum os exemplos em que aplicar a norma nos conduziria ao perfeito non sense. Razões pelas quais a sentença deve ser evidentemente revogada e substituída por outra dos nossos dias e à medida da cultura hermenêutica nossos tribunais, tribunal recorrido, naturalmente, incluído. O princípio da proporcionalidade, que encontra recepção expressa no texto constitucional, entre outros, nos arts. 5º e 18º, n. 2 da Constituição da República, pertence à ordem jurídica positiva e constitui fundamento para a interpretação, integração, conhecimento e aplicação do direito positivo - cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, 6.ª ed. 1996, p. 171. Conforme alegámos supra, o juízo de proporcionalidade vertido na norma em questão, ao estabelecer a distância mínima de 800 metros, revela-se inadequado, desnecessário e excessivo perante os fins que informam a sua aplicabilidade ao caso concreto. Com efeito, expressamente se invoca a inconstitucionalidade da dimensão interpretativa da sentença que aplica a distância mínima dos 800 metros prevista no art. 97, al. a), do Dec. Regulamentar n.º 34/95 ao caso concreto, por violação do princípio da proporcionalidade como vector material do princípio do Estado de Direito previsto no art. 2.º da C.R.P. Sob outro enfoque, mas ainda dentro do parâmetro constitucional em que nos movemos, temos que existe uma manifesta desproporcionalidade da restrição do núcleo essencial do direito fundamental limitado pelo conteúdo do art. 97, al. a) do Dec. Regulamentar n.º 34/95. Por um lado temos o direito fundamental de desenvolvimento da personalidade — que se projecta na dimensão do direito que os sócios da recorrida particular tem em prosseguir uma actividade desportiva — que é restringida pela previsão de um limite mínimo de implantação da unidade desportiva a 800 metros de lugares habitados; por outro lado temos o direito fundamental ao ambiente e qualidade de vida sadia que determina a previsão da supra mencionada distancia mínima — cfr. arts. 26. e 66.º da C.R.P. Ora, segundo o art. 18., n.º 2 da C.R.P. as restrições legais aos direitos fundamentais devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Mediante as três dimensões do princípio da proporcionalidade, chegamos à conclusão de que a imposição de uma distância mínima de 800 metros, restringe incomensuravelmente o direito fundamental ao desenvolvimento da personalidade dos sócios cio clube desportivo, sem que alcance o fim visado pela norma, ou seja, a protecção da qualidade de vida das populações mais próximas. 23- Razão pela qual, se invoca a inconstitucionalidade do art. 97, al. a) do Dec. Regulamentar n. 34/95, por violação ao princípio da proporcionalidade como padrão de controlo à restrição de direitos fundamentais, vertido no art. 18, n.º 2 da C.R.P. Por sua vez, a recorrente Câmara Municipal de Coimbra formula as seguintes conclusões : 1 — Ao não elaborar especificação e questionário por forma a averiguar a matéria de facto alegada pelo recorrente particular no art°. 42° da sua douta contestação, o Mm°. Juiz, a quo cometeu uma nulidade processual ao omitir uma formalidade processual; 2 — Pois que averiguar da veracidade do facto alegado é matéria de interesse relevante para uma das possíveis soluções de direito; 3 — Tal nulidade processual — que expressamente se argue — poderia ser considerada suprida pela junção que agora se faz do documento referido no art°. 42° da mesma contestação; 4 — Junção essa possível, nos termos dos art°s. 524° e 726° do Cód. Proc. Civil; 5 — De qualquer forma, sempre a douta sentença terá interpretado e aplicado mal a lei aplicável, quer quanto ao conceito de «lugares habitados», quer quanto à distância de salvaguarda de direitos legítimos de terceiros; 6 — Consequentemente, a douta sentença recorrida violou os art°s. 845° do Código Administrativo, e 201° do Cód. Proc. Civil e 97°, alínea a), do Decreto Regulamentar 34/95 . O Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso . II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1. Dá-se por reproduzido o teor do Edital, emitido em 31-08-2000, pela Direcção de Serviços de Florestas, cuja cópia constitui f quer quanto ao conceito de «lugares habitados», quer quanto à distância de salvaguarda de direitos legítimos de terceiros; 2. Por deliberação da Câmara Municipal de Coimbra proferida em 23 de Julho de 2001, foi aprovado o projecto de construção (registo n° 4858 de 01-02-2001) das instalações do Campo de Tiro do Clube de Caça e Pesca de Antanhol — cfr. teor da acta n° 158/2001, que aqui se dá por integralmente reproduzido; 3. Com data de 12-08-1999, a Comissão de Coordenação da Região Centro, emitiu o parecer que constitui fls. 32 nos autos, relativo ao pedido de autorização prévia de localização do Campo de Tiro com armas de Fogo, no lugar e freguesia de Antanhol, parecer este, favorável nos termos ali constantes e que aqui se dão por reproduzidos: 4. Com data de 22-08-2001, o Director Regional, da Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral, dirigiu ao Presidente do Clube de Caça e Pesca de Antanhol, o oficio que constitui fls. 29 e 30 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; 5. Mediante oficio n° 1721, o Presidente da Direcção do Clube de Caça e Pesca de Antanhol, foi notificado do teor do parecer emitido pela Direcção de Serviços de Infra- estruturas Desportivas do Instituto Nacional do Desporto, que constitui fls. 33 e v.º dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido; 6. Dá-se por reproduzido o teor do Parecer Técnico em Termos de Segurança Balística, elaborado em 22 de Março de 2000 pelo Presidente da Comissão Técnica das Carreiras de Tiro, que constitui fls. 35 dos autos; 7. Em 27-05-99, alguns moradores na área e num raio de 800m do Campo de Tiro do Clube de Caça e Pesca de Antanhol, dirigiram ao Presidente da Junta de Freguesia de Assafarge, o “abaixo-assinado”, cuja cópia constitui fls. 42 a 49 dos autos; 8. Em 28-11-2001, o Eng. …, da CM de Coimbra, elaborou a informação que constitui fls. 73 e 74 dos autos, que quanto à questão da distância de origem dos disparos a lugares habitados, escolas e hospitais a que se refere a alínea a) do art° 97° do Dec. Reg. n° 34/95 remeteu para as informações técnicas n° 110 de 07-01-2000 e 26-06-2001 — cfr. teor de fls. 73 e 74, que aqui se dá por integralmente reproduzido; 9. A informação técnica n° 110, proferida em 07-01-2000, constitui fls. 75 a 78. que aqui se dá por reproduzida, tendo sido elaborada pelo mesmo Engenheiro, que propôs indeferir a pretensão da requerente ao abrigo das alíneas a) e b) do n° 1, do art° 63° do RLOP, ou seja, “ Não se consideram cumpridas as condições referidas na alínea a) — as origens de tiro devem distar no mínimo, 800m de lugares habitados, escolas e hospitais, para minimizar os efeitos acústicos das detonações.... “, quando comparado com a planta elaborada pela DS, inf. 516/99: a abrangência do círculo traçado inclui zonas habitadas “. 10. Sobre esta informação foi emitido despacho de concordância, proferido em 20-01-2000; 11. Dá-se por reproduzido o teor da acta n° 6-99, de onde consta que, no dia 10 de Agosto de 1999, se realizou uma Assembleia Extraordinária, da Junta de Freguesia de Antanhol, sendo a ordem de trabalhos a legalização do contrato a atribuir ao Clube de Caça e Pesca de Antanhol (Campo de Tiro) ; 12. No RCA n° 390/2000, intentado por Clube de Caça e Pesca de Antanhol, contra a Câmara Municipal de Coimbra, em que são recorridos particulares, A…, …, … e …, foi impugnada a deliberação da Câmara Municipal de Coimbra, proferida em 20 de Março de 2000, que indeferiu o pedido de licenciamento de Campo de Treino de Tiro Desportivo e, que terminou com desistência do RCA, desistência esta homologada por despacho de fls. 131 dos referidos autos, já transitado em julgado. 13. Existe, pelo menos, uma habitação a menos de 800 das origens de tiro — facto admitido pelas partes nos respectivos articulados. III. Com as contra-alegações veio a recorrente Câmara Municipal de Coimbra requerer a junção de dois relatórios de medição de ruído para prova do facto alegado no artigo 34, da contestação da recorrida particular, alegando que por lapso não foi o mesmo oportunamente junto. Não admissível a junção por manifesta intempestividade já que não se trata de documentos supervenientes uma vez que podiam e deviam ter sido juntos logo na data em que o facto que se destinavam a provar foi alegado, uma vez que as verificações efectuadas tiveram lugar em 3-07-99, e a contestação de fls.131 foi apresentada em 9-01-2003 – artigos 706 , n.º1, e 524, do Código de Processo Civil . Assim, indefere-se o requerido, não se admitindo a junção dos doc. de fls. A ordenando-se a sua devolução à requerente – artigo. 706 , n.º 3 e 543, n.º1, do Código de Processo Civil . Argui, ainda, a mesma recorrente a nulidade processual prevista no artigo 201 , do Código de Processo Civil , por o Tribunal a quo não ter organizado “a competente especificação e questionário“. A tratar-se de nulidade, tal arguição é extemporânea pois, nos termos do artigos 205, n.º 1, e 153, n.º 1, Código de Processo Civil, deveria ter sido arguida no prazo de 10 dias seguintes à data da primeira intervenção da recorrente no processo, ou da sua notificação para qualquer termo do mesmo, o que aconteceu em Maio de 2003 – notificação da sentença (fls.170 ) – pelo que aquando da apresentação do requerimento de fls.201 – 2-07-2003 – já havia decorrido tal prazo . A sentença recorrida, face ao facto provado de que no raio de 800 metros contados do local de origem do tiro se incluem “ zonas habitadas “ (cfr. informação técnica n.º 110, de 7-01-2000) e que a cerca de 600 metros do mesmo local existe uma habitação ( cfr. artigo 42, da contestação de fls. 90 e seg.s ), julgou procedente o recurso contencioso interposto, anulando o acto recorrido por violar o disposto na al. a), do n.º 1, do artigo 97 , do Decreto Regulamentar n.º 34/95 , de 16-12, que, sob a epígrafe “ Condições especiais para campos de tiro ao chumbo “, dispõe : “ Os campos de tiro devem oferecer as seguintes condições: a) As origens de tiro devem distar, no mínimo, 800 m de lugares habitados, escolas e hospitais, para minimizar os efeitos acústicos das detonações, devendo, sempre que possível, ser sobreelevadas em relação aos terrenos vizinhos;”. Os recorrentes alegam que a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação do normativo que considerou violado, pois tal pressupõe que as origem do tiro distem menos de 800 metros de “ lugares habitados” e no caso em apreço, apurando-se embora a existência de uma casa a cerca de 600 metros de tal local, não se apurou se a mesma se integrava ou não em aglomerado urbano, pois, em seu entender, “ um espaço habitado não integra o conceito de «lugares habitados»” Os recorrentes limitam-se a, conclusivamente, fazer tal afirmação pois não explicitam as razões que a tal conduzem. Por outro lado, ao contrário do por eles alegado, no o tribunal “ a quo “ deu como provado, para além da existência de uma habitação a 600 metros da origem do tiro, que no raio de 800 metros marcado a partir do local de tiro se incluem zonas habitadas – cfr. ponto 9, da matéria de facto . Assim, para além de uma casa de habitação, por definição, integrar o conceito um lugar habitado, constituindo o uso do plural mera técnica legislativa, o certo é que existiam zonas habitadas que se não encontravam afastadas mais de 800 metros do local de tiro, o que, como se decidiu, violava o disposto no artigo 97 , n.º 1, al. a), do Decreto Regulamentar n.º 34/95 , de 16-12. O interesse protegido pela norma foi ponderado pelo legislador que definiu a distância de 800 metros do ponto de tiro como a distância mínima a que podiam ser implantados campos de tiro. Não se deixou quanto a esse requisito qualquer margem de escolha à Administração pelo que não há que entrar em linha de conta com princípios como a proporcionalidade consagrado no artigo 266, n.º 2, vinculativo para a actuação administrativa e apenas no âmbito do exercício de poderes discricionários, isto é quando a Administração pode optar por uma das soluções ou medidas que a lei lhe confere para o caso concreto. Cai assim pela base toda a argumentação com base no princípio da proporcionalidade, designadamente na perspectiva que os recorrentes lhe dão no que respeita à opção legislativa contida na al. a), do n.º 1, do artigo 97 , do Decreto Regulamentar n.º 34/95 , a qual se não apresenta ostensivamente desrazoável ou excessiva. Por outro lado, a norma aplicada não estabelece nenhuma restrição ao direito de desenvolvimento da personalidade limitando-se a estabelecer condicionamentos relativamente ao local onde a prática desportiva do tiro pode ser exercida, pelo que não tem lugar a aplicação da previsão do artigo 18 , n.º 2, da CRP, não constituindo a aplicação do artigo 97 , n.º 1, al. a), do Decreto Regulamentar n.º 34/95 , de 16-12, qualquer violação de normas constitucionais. Improcedem, assim todas as conclusões da alegação dos recorrentes. IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Custas pela recorrente particular que se fixam em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros (procuradoria). Lisboa, 19 de Maio de 2005. - Freitas de Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos .