0318/05 - Supremo Tribunal Administrativo

A contribuição especial criada pelo DL n.° 43/98, de 03 de Março, não se aplica aos prédios objecto de pedido de licenciamento de construção ou obra, anterior à sua entrada em vigor.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por A..., LDA, da sentença do TAF do Porto, que julgou improcedente a impugnação judicial pela mesma deduzida contra a liquidação da contribuição especial prevista no DL n.° 43/98, de 03 de Março.

Fundamentou-se a decisão, no que ora importa, em que o respectivo facto gerador «é a emissão do alvará de licença de construção ou de obra e não o respectivo pedido de licenciamento», sendo que aquele foi emitido após a entrada em vigor do referido diploma legal.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1. A Contribuição Especial criada pelo Decreto-Lei n.° 43/98, 03 Março, tal como resulta do preâmbulo e do artigo l, n.°s 1 e 2, do Regulamento da Contribuição Especial, visa tributar a capacidade contributiva que se manifesta com o aumento de valor dos prédios rústicos e terrenos para construção decorrente da sua situação nas áreas de intervenção da CRIL, CREL, CRIP, CREP, respectivos acessos, travessia ferroviária do Tejo, troços ferroviários complementares e extensões do metropolitano de Lisboa.

2. Para efeitos daquela Contribuição Especial constitui valor sujeito a tributação a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 01/01/1994, determinados por avaliação de uma comissão (artigos 2° e 4° do Regulamento da Contribuição Especial).

3. Dado a data do requerimento de licenciamento de construção configurar a segunda referência temporal, determinante da diferença positiva de valor a quantificar na avaliação da comissão, deverá considerar-se que é então que nasce o facto tributário para a ordem jurídica, até porque é neste momento que o sujeito passivo evidencia que pretende beneficiar da valorização do terreno em causa, manifestando a intenção de nele construir.

4. Sendo, portanto, irrelevante o momento da exigibilidade da Contribuição Especial, o qual foi diferido para o momento da emissão de licença de construção ou de obra, tal como estatui o artigo 7° do Regulamento da Contribuição Especial.

5. No caso sub judicio o facto tributário, verificou-se anteriormente ao início da vigência do Decreto-Lei n.° 43/98, 03 Março, na medida em que o requerimento da licença de construção foi apresentado em 31 de Dezembro de 1997.

6. Neste contexto a liquidação impugnada baseou-se numa aplicação retroactiva do Regulamento da Contribuição Especial a facto tributário verificado em 31 de Dezembro de 1997, com violação do princípio constitucional da irretroactividade das normas fiscais tal como está estabelecido no n.° 3 do artigo 103° da Constituição da República Portuguesa.

Pedido

Nestes termos deve o presente recurso ser julgado procedente, considerando-se a liquidação ilegalmente efectuada, revogando a douta sentença do Meritíssimo Juiz “a quo”, substituindo-a por outra em que seja julgada totalmente procedente a presente impugnação judicial, com todas as consequências legais.»

Não houve contra-alegações.

O Exmº. magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, uma vez que o facto tributário, correspondente à diferença de valores (mais-valia) do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e à data de 01/01/1994, verificou-se anteriormente ao início de vigência do mesmo decreto-lei, «na medida em que o requerimento da licença de construção foi apresentado em 31/12/1997», configurando «a segunda referência temporal, determinante da diferença positiva de valores a quantificar na avaliação da comissão, então nascendo o facto tributário para a ordem jurídica», pelo que a liquidação impugnada se baseou numa aplicação retroactiva do RCE, em violação do princípio constitucional da irretroactividade das normas fiscais - art. 103°, n.° 3 da CRP (revisão de 1997).

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

«1- Em 31/12/1997, a impugnante efectuou junto do Município de Matosinhos um pedido de licenciamento de construção relativo a um terreno sito naquele Município - cfr. doc. de fls. 22 dos autos;

2- Em 05/05/1999, o Município de Matosinhos emitiu o alvará de construção n.° 142/99, relativo ao pedido indicado em 1- cfr. doc. de fls. 23 dos autos;

3- Em 16/02/2000, a impugnante foi notificada pelo Serviço de Finanças de Matosinhos 1 para proceder à entrega junto daqueles Serviços da declaração Modelo 1, acompanhada do alvará de licença de construção e fotocópia da planta topográfica - cfr. doc. de fls. 25;

4- Em 01/03/2000, a impugnante entregou a declaração referida em 3 - cfr. doc. de fls. 26;

5- Em 15/05/2001, foi elaborado Termo de Avaliação do terreno em causa, tendo-lhe sido fixado o valor de Esc. 321.331.463$00, reportado à data de 01/01/1994 - cfr. doc. de fls. 27/29;

6- Na sequência de tal avaliação, através de ofício datado de 27/02/2002 a impugnante foi notificada para efectuar o pagamento de € 86.933,66, a título de Contribuição Especial, nos termos do DL 43/98, de 03/03 - cfr. doc. de fls. 21; 7- A impugnante apresentou reclamação graciosa da referida liquidação, a qual por despacho de 02/09/2002 do Chefe de Finanças foi indeferida - cfr. doc. de fls. 30 a 43 dos autos;

8- A presente impugnação deu entrada em juízo em 04/12/2002 – cfr. fls. 2 dos autos.»

Vejamos, pois:

A contribuição especial em causa - a qualificar como imposto - foi criada pelo citado DL n.° 43/98, de 03 de Março, em cujo preâmbulo se diz da sua relação com os investimentos efectuados ou a efectuar para a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, respectivos acessos e da travessia ferroviária do Tejo e troços ferroviários complementares bem como as extensões do metropolitano de Lisboa e a concretização de sistemas ferroviários ligeiros, os quais valorizariam substancialmente os prédios rústicos e os terrenos para construção envolventes, justificando tal valorização a criação da dita contribuição.

O art. 3° do Regulamento da Contribuição Especial (doravante RCE) define a respectiva incidência pessoal: «a contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitido o alvará de licença de construção ou de obra.»

E o art. 1° a incidência real: ela incide «sobre o aumento de valor dos prédios rústicos, resultante da possibilidade da sua utilização como terrenos para construção urbana» - n.° 1 - e ainda «sobre o aumento de valor dos terrenos para construção e das áreas resultantes da demolição de prédios urbanos já existentes situados nas áreas referidas no n.° 1».

Por sua vez, determina o art. 2°:

«1- Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 01 de Janeiro de 1994 corrigido por aplicação dos coeficientes de desvalorização da moeda constantes da portaria a que se refere o art. 43° do CIRS, correspondendo, para o efeito, à data de aquisição a data de 01 de Janeiro de 1994 e à de realização a data da emissão do alvará de licença de construção ou de obra».

Esta última norma, ainda que relativa à determinação da matéria colectável, é uma verdadeira norma de incidência uma vez que define o valor sobre que recai o imposto: de que valor se trata, que verbas entram na sua composição, não se limitando apenas a estabelecer o processo daquela determinação.

Estamos, assim, perante uma norma de incidência real, ou seja, um dos elementos essenciais do imposto.

Cfr. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, pág. 242.

Trata-se, em suma, de um facto tributário complexo, assim formado «por uma pluralidade de elementos materiais, juridicamente unificados numa unidade objectiva».

«Quanto aos factos tributários duradouros, a lei sente a necessidade de os fraccionar juridicamente no tempo, de modo a extrair de um facto naturalisticamente unitário e prolongado, uma pluralidade de efeitos jurídicos distintos. O período de imposto é precisamente o critério temporal pelo qual a lei fragmenta no tempo um facto duradouro ... O período de imposto surge assim como elemento essencial do facto tributário ... ».

Cfr. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, vol. 1, págs. 25 1/52.

E de um facto tributário balizado por dois elementos essenciais: o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento da construção ou obra e o seu valor em 01 de Janeiro de 1994.

Certo que o n.° 1, in fine, do art. 2° define como «data de realização» a «da emissão do alvará de licença de construção ou de obra», certamente por influência do CIRS que tributa - categoria G - as mais-valias - arts. 9° e 10º -, na base da diferença entre os valores de realização e de aquisição.

Tal inciso normativo é, todavia, inócuo para o efeito.

Na verdade, já vimos que o imposto incide «sobre o aumento de valor» e o «valor sujeito» ao tributo concretiza-se na diferença referida de que um dos elementos é o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento da construção ou da obra.

Trata-se, pois, de um elemento material integrante do próprio facto tributário.

Mas, assim sendo, também ele, como todos, tem de situar-se no domínio de vigência da lei nova para que esta se lhe possa aplicar.

Pelo que, datando o pedido de licenciamento da construção, de 31/12/1997 - n.° 1 do probatório -, não se aplica, ao caso, o RCE, entrado em vigor em 08/03/1998.

É este, aliás, o regime consagrado em matéria de IRS, no respeitante às mais-valias conforme dispõe o art. 5°, n.° 1 do DL n.° 442-A/88, de 30 de Novembro: os ganhos não sujeitos ao imposto de mais-valias no CIMV só o passaram a ser no CIRS desde que «a aquisição dos bens ou direitos a que respeitam tiver sido efectuada depois da entrada em vigor deste Código».

Na verdade, para que uma lei seja aplicável a um facto tributário complexo é necessário que, nos preditos termos, todos os seus elementos se concretizem no domínio da vigência da mesma, sob pena de retroactividade, ora postergada tanto pela LGT - art. 12° - como pela Constituição - art. 103°, n.° 3.

Cfr., aliás, no sentido exposto, o recente Ac. do STA de 07/12/2004, rec. 922/04.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se procedente a impugnação judicial com a consequente anulação da liquidação impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 18 Maio de 2005. – Brandão de Pinho (relator) - Vítor Meira - Baeta de Queiroz.