02630/23.3BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito à nacionalidade portuguesa, previsto no artigo 26.º, n.º 1 da CRP, está englobado no regime dos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 17.º da CRP, segundo o qual esse regime se aplica aos direitos enunciados no Título II (como o direito à nacionalidade, previsto no artigo 26.º), e aos direitos fundamentais de natureza análoga.

II- Considerando a natureza do direito, liberdade e garantia cuja tutela jurisdicional é requerida - o direito à cidadania ou à nacionalidade portuguesa -, o mesmo não se compadece com a emissão de uma pronúncia jurisdicional meramente provisória, como é característico e próprio do processo cautelar, não sendo essa pronúncia satisfatória, nem suficiente à realização do direito invocado.

III- O procedimento de aquisição da nacionalidade portuguesa é um procedimento especial, regulado por uma lei própria, que estipula os respetivos prazos para a tramitação do procedimento, o que não isenta a aplicação do Código do Procedimento Administrativo (CPA) em tudo quanto não for particularmente regulado, como prevê o disposto no artigo 2.º do CPA.

IV- Importa considerar o disposto no artigo 13.º do CPA, incluído no conjunto dos princípios gerais da atividade administrativa, que se aplicam a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada (artigo 2.º, n.º 3 do CPA), que tem como epígrafe “Princípio da decisão”, mas que encerra dois deveres, desse modo qualificados pelo legislador: o dever de pronúncia, contido no seu n.º 1 e o dever de decisão, regulado no seu n.º 2.

V- O dever de decisão assume uma especial relevância, constituindo uma garantia dos cidadãos face à Administração, consubstanciada na apreciação da pretensão que lhe tenha sido submetida, estando associado a uma exigência de conclusão do procedimento administrativo, com a consequente prática de um ato administrativo.

VI- O presente caso configura uma situação de inércia ou omissão administrativa, pois a entidade pública não apreciou, nem decidiu a pretensão que lhe foi submetida pelo particular e para a qual detém competência administrativa.

VII- A existência de problemas sérios, em virtude da falta de meios, da entidade pública, não a isenta ou dispensa do cumprimento da lei, designadamente, do princípio de decisão, previsto no artigo 13.º do CPA, assim como, do respeito dos prazos prescritos nos n.ºs 1 a 4, do artigo 41.º do RNP para o procedimento em causa, pelo que, o não acatamento do dever de decisão e dos respetivos prazos previstos consubstancia o incumprimento do dever legal de decisão, nos termos do artigo 129.º do CPA.

Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, I.P. (IRN), devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 23/05/2024, pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a decisão recorrida.

2. O Autor, AA veio requerer a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias do MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (MJ) e do INSTITUTO DOS REGISTOS E NOTARIADO (IRN), peticionando a intimação a deferir a decisão final, com máxima brevidade possível, com o intuito de tratar da regularização da nacionalidade portuguesa, em conformidade com o direito previsto na legislação aplicável, relativamente ao requerimento por si apresentado, na Conservatória dos Registos Centrais, em 11/05/2023, com vista à atribuição de nacionalidade portuguesa, ao abrigo do artigo 1.º, n.º 1, alínea d), da Lei de Nacionalidade.

3. Por sentença, de 17/10/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva da Entidade Requerida MJ, absolvendo-a da instância, e julgou a intimação procedente e, consequentemente, intimou o IRN a iniciar a tramitação do processo do Requerente, diligenciando pela sua decisão, nos termos do artigo 41.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), com prioridade sobre os demais processos.

4. Inconformado, o IRN recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), o qual, por acórdão de 23/05/2024, negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a decisão recorrida.

5. É deste acórdão do TCAS que vem interposto o presente recurso de revista, cujas alegações o Recorrente conclui da seguinte forma:

“I. A INTIMAÇÃO PARA A DEFESA DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, regulada nos artigos 109º a 111º do CPTA, é um meio principal e urgente de tutela jurisdicional efetiva, assumindo um caráter restrito quanto ao seu objeto e uma natureza subsidiária em relação aos outros meios processuais existentes;

II. O seu objetivo principal é concretizar o disposto no artigo 20º nº 5 da Constituição da República Portuguesa (CRP) que estabelece que “para a defesa dos direitos liberdades e garantias pessoas a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.”, aplicando-se o regime dos direitos, liberdades e garantias aos direitos fundamentais de natureza análoga, de acordo com o disposto no artigo 17º daquela Lei Fundamental;

III. Não obstante, a subsidiariedade referida em relação aos outros meios processuais de reação jurisdicional, configura-se no sentido de que a INTIMAÇÃO PARA A DEFESA DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS, não será, por princípio, a via normal a utilizar em situações de eventual frustração de meras expetativas jurídicas de requerentes da nacionalidade portuguesa em ver o seu pedido decidido com prioridade sobre os demais, como é nosso entendimento quanto ao que se passa nos presentes autos;

IV. Cabe ao interessado demonstrar, nos termos do disposto nos artigos 342º do CC e 5º nº 1 do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, que a sua pretensão configura(m) um (vários) “direito”(s), cuja tutela jurisdicional efetiva tem de ser garantida de forma especialmente urgente, provando, ainda que sumariamente, a ameaça de lesão ou o início de lesão desse ou desses “direitos”, concretizando-os, bem como a indispensabilidade da adoção pela Administração de determinada conduta para assegurar, em tempo útil, o regular exercício do(s) mesmo(s);

V. O Recorrido não logrou demonstrar e provar o preenchimento daqueles requisitos, na medida em que não residindo em Portugal, (ainda) não é titular de um direito pleno à nacionalidade/cidadania portuguesas, mas salvo melhor opinião, apenas titular de uma expetativa jurídica em vir a ser português;

VI. Sendo linear que a urgência não pode resultar e não resulta da mera invocação da natureza fundamental do(s) direito(s) alegadamente ofendido(s), ou em vias do o ser. A urgência tem que resultar, inequivocamente, dos factos alegados e provados pelo interessado quando este é, efetivamente, titular de um ou vários direitos fundamentais, o que não será o caso dos autos.

VII. A alegação vaga, genérica e/ou abstrata de uma violação do(s) “direito”(s) do Recorrido à nacionalidade e cidadania portuguesas, não cumpre os requisitos previstos no artigo 109º do CPTA e traduz-se numa utilização indevida do presente meio processual de tutela jurisdicional efetiva;

VIII. Mais ainda, quando se trata de indivíduo que não é apátrida, não reside em Portugal, nem pretende vir a residir e está a ser devidamente acompanhado no seu país natal à doença grave de que padece;

IX. Destarte, verifica-se existir nos presentes autos uma EXCEÇÃO DILATÓRIA INOMINADA, por impropriedade ou inadequação do meio processual utilizado pelo Recorrido, nos termos do artigo 89º, nºs 1, 2 e 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e dos artigos 576º, nºs 1 e 2 e 577º e 578º do Código do Processo Civil (CPC), estes aplicáveis ex vi artigos 1º e 35º do CPTA, que não foi devidamente atendida pelas decisões em crise, as quais, por isso mesmo, deveriam ter-se abstido de conhecer do mérito nos presentes autos;

X. Aquelas decisões ignoraram todo o exposto nos pontos anteriores e, ao não absolver o Recorrente da instância por impropriedade ou inadequação do meio processual utilizado, violaram os normativos referidos no ponto precedente IX;

XI. A concessão de prioridade na tramitação e decisão dos processos de nacionalidade não tem base legal, nomeadamente na legislação especial atinente à matéria;

XII. Por outro lado, as decisões tomadas pela Administração nessa matéria, desde que proporcionais, justas e razoáveis, (artigos 7º e 8º do CPA) enquadrar-se-ão no domínio de reserva da função administrativa e relevam, por isso, ao nível do mérito ou da oportunidade e não ao nível da legalidade administrativa, pelo que a margem de livre decisão, enquanto tal, não será suscetível de controlo de legalidade e, consequentemente, insuscetível de controlo judicial. É o que decorre do disposto nos artigos 111.º da Constituição e n.º 1 do artigo 3.º do CPTA;

XIII. Ao decidir como decidiram, é nosso entendimento que, quer a douta sentença de 1º instância, quer o douto acórdão de que agora se recorre interferem naquela área de reserva da função administrativa, na medida em que caberá apenas aos serviços públicos administrativos que analisam e decidem os pedidos de nacionalidade, estabelecer os critérios para a melhor, mais regular e eficiente tramitação daqueles, com vista à melhor organização do serviço e melhor capacidade de resposta deste;

XIV. Inserindo-se a conduta pretendida por parte da Administração num procedimento administrativo legalmente previsto e regulado, como é o caso patenteado os presentes autos e verificando-se que a CRCentrais ainda não iniciou a análise do processo do Recorrido, por força do imenso atraso que se verifica naquele serviço de registo pelas razões já devidamente explicadas supra, impor-se-á, também, considerar que a situação dos autos não configura nenhum incumprimento do dever de decisão, para efeitos do disposto nos artigos 128º e 129º do CPA;

XV. Concorrerá para a conclusão atrás referida – que a situação dos autos não configura nenhum incumprimento do dever de decisão, para efeitos do disposto nos artigos 128º e 129º do CPA –, a natureza meramente “indicativa” ou “ordenadora” dos prazos consignados na legislação especial atinente à matéria da nacionalidade;

XVI. O não cumprimento dos prazos previstos no RNP é impossível, pois que aqueles foram pensados para situações de normalidade na receção de pedidos, o que não acontece no momento presente e, sendo meramente “ordenadores” ou “indicadores”, estarão fora da sindicância do CPA, como dispõe o artigo 41º, nº 9 daquele regulamento, em consonância com o artigo 2º, nº 5 do CPA, “a contrario sensu”;

XVII. A sentença de que se recorre, ao não absolver o Recorrente da instância, violou, primeiramente, o disposto nos artigos 89º, nºs 1, 2 e 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 576º, nºs 1 e 2 e 577º e 578º do Código do Processo Civil (CPC), estes aplicáveis ex vi artigos 1º e 35º do CPTA;

XVIII. Ao decidir sobre o mérito do pedido e não absolvendo o Recorrente do mesmo, violou os princípios da equiparação, da igualdade e da imparcialidade, consagrados nos artigos 12º, 13º e 15º da CRP e 6º, 8º e 9º do CPA, bem como o princípio da separação de poderes consagrado nos artigos 111.º da Constituição e n.º 1 do artigo 3.º do CPTA.”.

Pede a admissão da revista e a procedência do recurso, com todas as legais consequências.

6. O Autor, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:

“A. Entende o Recorrido que não é admissível o presente Recurso de Revista, nos termos do artigo 150º CPTA.

B. Tendo por base a jurisprudência assente relativa à interpretação do artigo 150.º do CPTA, quanto às condições para a admissibilidade do recurso de revista, designadamente os acórdãos proferidos nos processos n.º 0406/08.7BESNT, de 22.05.2019, n.º 0297/12.3BELRS, de 22.05.2019, e n.º 062515/15, de 13.07.2015, defende-se que não se verifica no caso concreto a relevância jurídica fundamental, nem a relevância social fundamental, tendo por base o alegado pelo Recorrente.

C. Com referência à matéria de factos, considerada provada, e ao direito aplicável, constata-se que inexiste a elevada complexidade jurídica superior ao comum, que revista dificuldade específica quanto a operações exegéticas a efectuar e a um enquadramento normativo especialmente intricado.

D. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa entendeu julgar procedente a presente ação a 17.10.2023.

E. O Tribunal Central Administrativo entendeu manter a decisão de 1ª Instância.

F. Andou bem o Tribunal Central Administrativo ao manter a decisão de 1ª instância entendendo-se que o Recorrido utilizou devidamente o meio processual configurado pela intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias.

G. A pretensão do Recorrido assenta na urgência na obtenção de uma decisão de mérito definitiva no seu estado de saúde frágil, causado por doença oncológica.

H. Não está excluída a possibilidade de o Recorrido lançar mão da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.

I. A inércia da Administração está a ferir o direito fundamental do Recorrido e há possibilidade de lesão irreversível do direito à atribuição da nacionalidade portuguesa.

J. Andou bem o Tribunal Central Administrativo ao entender que o Recorrido invocou razões concretas de urgência e logrou demonstrá-las.

K. A demonstração da exigida urgência e indispensabilidade do uso desta ação resulta do alegado e provado receio do Recorrido, sendo que não há dúvidas que foi provada a situação jurídica que se alega.

L. O Recorrido devido à situação em que se encontra não pode aguardar uma decisão dos serviços em tempo normal, até porque pode não conseguir que a mesma lhe seja atribuída atempadamente, enquanto for vivo e assim efetivar os seus direitos.

M. Andou bem o Tribunal Central Administrativo ao decidir julgar improcedente a exceção de impropriedade do meio processual.

N. A Falta de decisão do IRN, Recorrente, tendo sido ultrapassados todos os prazos, representa claramente um obstáculo ao direito à cidadania.

O. Andou bem o Tribunal Central Administrativo ao referir que “ Tal não significa que cada particular interessado tenha que se conformar com as implicações que a aplicação desses critérios possa ter no andamento e decisão do procedimento administrativo que directamente lhe respeita, mormente no que concerne à demora na sua decisão”

P. “Com efeito, decorridos os prazos legais previstos, no caso, no artigo 41º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei nº 237-A/2006, de 14 de Dezembro, pode o interessado assumir que a Administração incumpriu o seu dever de decisão, e optar por accionar os meios de tutela administrativa e jurisdicional existentes e adequados – v artigo 129º do CPA – ou limitar-se a esperar a decisão final que venha a ser proferida no seu processo”

Q. O Recorrente, conforme se pode constatar pelo alegado, não põe em causa que no caso do Recorrido se encontram ultrapassados os prazos legais previstos para tramitar e decidir o seu pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa, nem que este, no exercício do seu direito à tutela jurisdicional efectiva, possa reagir contenciosamente contra a demora ocorrida, apenas refere motivos de ordem interna para justificar porque ainda não proferiu o acto que o Recorrido considera devido.

R. Pelo que andou bem o Tribunal Central Administrativo ao proferir a decisão nos termos em que proferiu.

S. “As razões que invoca de justiça, igualdade e de imparcialidade na análise e decisão dos pedidos de nacionalidade que tem pendentes, têm de ceder perante a legalidade da actuação do Recorrido, no procedimento administrativo e na presente acção, e do tribunal a quo que actuou no âmbito dos seus poderes jurisdicionais, dentro dos limites que lhe são impostos, designadamente pelos princípios da separação de poderes e da livre margem de actuação da Administração.”

T. Os direitos que o Recorrido invoca carecem e são merecedores de tutela.

U. A utilização de qualquer outro meio processual normal, não seria possível ou suficiente para assegurar o exercício em tempo útil de direitos, liberdades e garantias, devendo entrar em cena o processo de carácter subsidiário do Art. 109.º, do CPTA.

V. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo não padece de qualquer vício devendo a decisão manter-se na ordem jurídica.

W. Andou bem o Tribunal de 1ª Instância e o Tribunal Central Administrativo ao julgar a presente intimação procedente e, consequentemente, intimar a Entidade Requerida a iniciar a tramitação do processo do Requerente, diligenciando pela sua decisão, nos termos do Art.º 41.º, do RNP, com prioridade sobre os demais processos.”

Pede que a revista não seja admitida e que, caso assim se não entenda, que seja negado provimento à mesma.

7. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação da apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 11/07/2024, referindo que “Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150° do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Feita uma tal apreciação, impõe-se-nos concluir pela admissão do presente recurso de revista. Efectivamente, desde logo, o enquadramento deste caso concreto na hipótese normativa do artigo 109.º do CPTA, apesar de ter sido realizado pelos dois tribunais de instância, gera sérias dúvidas, atendendo a que estamos perante um meio processual cuja aplicação assume carácter restrito e subsidiário relativamente aos outros meios, e a que o circunstancialismo a ponderar se mostra nebuloso no tocante à concretização do direito, liberdade ou garantia cujo exercício se pretende assegurar. Também são de ponderar as razões adiantadas pelo ora recorrente contra o julgamento de procedência da questão de mérito, pois que contendem com a natureza dos prazos incumpridos, e com a integração, ou não, da gestão do grande volume dos procedimentos pendentes na esfera da reserva do poder administrativo.

Ademais, sobretudo a «questão da idoneidade do processo em causa» para acelerar as tramitações de procedimentos administrativos atrasados devido ao acervo exacerbado dos mesmos, tem um potencial altamente multiplicativo, sendo de toda a conveniência haver precedentes jurisprudenciais deste Supremo Tribunal para que a sua abordagem futura, em casos semelhantes, seja mais sólida e juridicamente convincente.”.

8. O Ministério Público (MP) junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso e da manutenção do decidido pelas instâncias, quer no que concerne à arguida impropriedade do meio processual utilizado, quer no que respeita aos imputados erros de julgamento do acórdão recorrido violadores dos princípios da equiparação, da igualdade e da imparcialidade, e da separação de poderes.

9. O processo vai à Conferência para julgamento, sem os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, por ser um processo urgente.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

10. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o acórdão do TCAS, ao negar provimento ao recurso e, em consequência, ao manter na ordem jurídica a sentença recorrida, incorreu em erro de julgamento de direito:

(i) ao não absolver da instância a Entidade Requerida, com fundamento na inidoneidade do meio processual utilizado pelo Autor, violando os artigos 89.º n.ºs 1, 2 e 4 do CPTA e 576º, n.ºs 1 e 2, 577.º e 578.º do CPC, estes aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 35.º do CPTA;

(ii) ao julgar que a Entidade Requerida não cumpriu o dever de decisão que, nos termos dos artigos 128.º e 129.º do CPA sobre ela impendia, assim violando os princípios da equiparação, da igualdade e da imparcialidade, consagrados nos artigos 12.º, 13.º e 15.º da CRP e 6.º, 8.º e 9.º do CPA, bem como o princípio da separação de poderes consagrado nos artigos 111.º da CRP e n.º 1 do artigo 3.º do CPTA.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

11. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos, acolhendo a factualidade assente pela 1.ª instância:

“«1. O Requerente nasceu em ../../1962, tem nacionalidade brasileira e reside atualmente em ..., Brasil – cfr. fls. 18 e 22 do SITAF;

2. Em 11/05/2023, o Requerente preencheu o formulário da Conservatória dos Registos Centrais intitulado “Declaração para atribuição da nacionalidade portuguesa – netos de avó portuguesa ou de avô português nascidos no estrangeiro que declarem que querem ser portugueses” – cfr. fls. 22 e 73 do SITAF;

3. Em 18/08/2023, o pedido mencionado no ponto antecedente encontrava-se na primeira fase – cfr. acordo (a data de 18/08/2023, corresponde à data da resposta da Entidade Requerida – fls. 55 do SITAF).

Factos não provados

Inexistem, com interesse para a decisão.

Motivação: A factualidade provada resultou da análise dos documentos, não impugnados, juntos aos autos, e que se encontra identificada em cada um dos respetivos pontos do probatório, nos termos do disposto no art.º 94.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA, e do art.º 607.º, n.ºs 4 e 5, do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA.»”.

DE DIREITO

12. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.

A. Do erro de julgamento de direito, por inidoneidade do meio processual utilizado pelo Autor, em violação dos artigos 89.º n.ºs 1, 2 e 4 do CPTA e 576º, n.ºs 1 e 2, 577.º e 578.º do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 35.º do CPTA

13. Vem a Entidade Demandada recorrer do acórdão recorrido, na parte em que julgou improcedente a questão suscitada sobre a impropriedade ou desadequação do meio processual, defendendo que a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o mesmo próprio.

14. Sustenta o Recorrente que o meio processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto no artigo 109.º e seguintes do CPTA é um meio principal e urgente de tutela jurisdicional, com caráter restrito e natureza subsidiária em relação aos outros meios processuais.

15. Defende que este não é o meio normal a utilizar em situações de eventual frustração de meras expectativas jurídicas de requerentes da nacionalidade portuguesa em ver o seu pedido decidido com prioridade sobre os demais, cabendo-lhe demonstrar que carece de uma tutela especialmente urgente, provando a ameaça da lesão ou o início da lesão do seu direito e, ainda, a indispensabilidade da adoção de uma certa conduta pela Administração.

16. No entender do Recorrente o Recorrido não logrou demonstrar o preenchimento de tais citados requisitos, pois não residindo em Portugal, não é titular de um direito pleno à nacionalidade portuguesa, mas apenas de um expectativa jurídica em vir a ser português.

17. O Recorrido não é apátrida, não reside em Portugal e nem pretende vir a residir, estando a ser acompanhado no seu país de origem

18. Divergentemente deste entendimento invoca o Recorrido nas suas contra-alegações, assim como, o Ministério Público no parecer emitido, com base no argumento de que a pretensão deduzida assenta na urgência na obtenção de uma decisão de mérito definitiva, atento o estado de saúde frágil do Recorrido, causado por doença oncológica, estando a inércia do Recorrente a ferir o direito fundamental à atribuição da nacionalidade portuguesa.

19. A questão que ora vem colocada tem natureza de exceção dilatória e respeita à propriedade ou adequação do meio processual utilizado pelo Autor para fazer valer a pretensão que deduz em juízo, respeitante à intimação da Entidade Demandada, nos termos do regime legal previsto no artigo 109.º e seguintes do CPTA, a decidir favoravelmente o pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa, com fundamento na urgência decorrente do estado de saúde débil, em consequência de ser doente oncológico.

20. Nos termos de tal preceito, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

21. Por isso, identificam-se como requisitos do meio processual que constitui a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:

i) a urgência;

ii) a indispensabilidade do meio;

iii) a existência de um direito, liberdade ou garantia;

iv) a necessidade de uma pronúncia jurisdicional sobre o mérito da causa, que defina definitivamente a situação jurídica.

22. Nos termos do Acórdão deste STA, de 04/04/2024, Proc. n.º 015/24.3BALSB, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um processo principal e não um processo cautelar, a que só é legítimo recorrer, de acordo com o princípio da tipicidade dos meios processuais, previsto no n.º 2, do artigo 2.º do CPC, segundo os pressupostos materiais previstos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA, quando esteja em causa a lesão ou a ameaça de lesão, de um direito, liberdade ou garantia ou de um direito fundamental análogo, cuja proteção seja urgente e que não é possível obter através da instauração de outro meio processual.

23. Se no caso concreto a tutela da situação jurídica ficar suficientemente assegurada pela propositura de uma ação principal normal e de um processo cautelar, a ação subsidiária urgente, prevista no artigo 109.º CPTA, será inadequada.

24. Como salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “o Código assume que, ao contrário do que se poderia pensar, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a propositura de uma ação não urgente, associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação”, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª ed., Coimbra, 2017, pp. 886-887.

25. No mesmo sentido, “Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito, na falta da qual deverá haver lugar a uma ação administrativa normal – sublinhe-se, no entanto, o carácter relativo ou gradativo da urgência, que depende das circunstâncias do caso concreto, avaliadas de acordo com um critério composto, que, nas espécies radicais de “especial urgência”, associa apreciações temporais de iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade.”, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 19.ª ed., Almedina, Coimbra, 2022, pág. 265.

26. Assim como, “A Intimação pressupõe ainda a urgência e indispensabilidade. Uma vez que se associa à célere emissão de uma decisão que permita assegurar o exercício de um direito em tempo útil, a Intimação está associada a uma situação de urgência. Trata-se de uma urgência concreta, que cabe ao requerente da Intimação alegar e demonstrar. Caso esta urgência principal (não cautelar […]) não se verifique, o recurso à Intimação não é admissível.”, Anabela Leão, “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”, Comentários à Legislação Processual Administrativa, (Carla Amado Gomes et alii Coord.), vol. II, 6.ª ed., AAFDL, Lisboa, 2024, pág. 709 e segs., págs. 729-730.

27. Revertendo os requisitos legais do meio processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias para a situação configurada nos autos, é de entender, tal como decidido pelas instâncias, que a situação em presença perscruta a existência de fundamentos factuais e legais que justificam a indispensabilidade do recurso ao processo de intimação.

28. No caso, está em causa o direito à nacionalidade portuguesa, previsto no artigo 26.º, n.º 1 da Constituição, englobado no regime dos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 17.º da Constituição, segundo o qual esse regime aplica-se aos direitos enunciados no Título II, como é o caso do direito à nacionalidade, previsto no artigo 26.º, e aos direitos fundamentais de natureza análoga.

29. No presente caso, é, por isso, indiscutível ser invocado um direito, liberdade e garantia, o qual merece a proteção conferida pela Constituição.

30. Por outro lado, considerando a natureza do direito, liberdade e garantia cuja tutela jurisdicional é requerida, o direito à cidadania ou à nacionalidade portuguesa, o mesmo não se compadece com a emissão de uma pronúncia jurisdicional meramente provisória, como é característico e próprio do processo cautelar, não sendo essa pronúncia satisfatória, nem suficiente à realização do direito invocado.

31. Apenas uma decisão de mérito, que decida sobre o fundo da pretensão requerida é apta a tutelar o direito ameaçado.

32. Além disso, mostra-se suficientemente caracterizada a situação de urgência e da necessidade da respetiva pronúncia jurisdicional, considerando, por um lado, (i) a situação de doença grave em que o Autor se encontra, por ser doente oncológico e, por outro, (ii) a factualidade invocada pela própria Entidade Demandada, quanto a enfrentar uma situação de grande pressão, “por força do imenso atraso que se verifica naquele serviço de registo”, em consequência da “gravíssima carência de meios humanos e materiais, em face de um aumento avassalador de pedidos de aquisição e de atribuição de nacionalidade portuguesa, situação que obsta ao cumprimento dos prazos legalmente consignados e implica um atraso cada vez maior na análise e decisão dos processos” (cfr. ponto 16 da alegação e conclusão XIV, do recurso).

33. A circunstância factual da gravíssima carência de meios da Entidade Demandada para decidir os pedidos apresentados e que tal implicará um atraso cada vez maior na apreciação e decisão dos pedidos, não só não dispensa a Entidade pública demandada do cumprimento da lei, como reforça a caracterização da situação de urgência configurada nos autos.

34. Além de que, a falta de residência em território nacional do Autor é algo que não releva para a aferição da exceção de idoneidade do meio processual em relação ao direito invocado à aquisição da nacionalidade portuguesa, mas, quando muito, para apreciar e decidir do mérito da pretensão requerida.

35. Com efeito, como decidido no Acórdão deste STA, de 11/07/2024, Proc. n.º 03760/23.7BELSB, “por regra, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o meio normal adequado para reagir contra a inércia da Administração ou a demora procedimental. III – Contudo, se tal inércia ou demora, segundo é possível inferir do alegado pelo requerente de acordo com as regras da experiência, deixa o mesmo requerente numa situação concreta em que um ou mais dos seus direitos, liberdades ou garantias estão a ser lesado ou na iminência de o serem e, por conseguinte, seja indispensável e urgente, para evitar ou eliminar tal lesão, tutelá-los a título principal (e não meramente cautelar), nesse caso justifica-se recorrer à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.”.

36. Assim, em face da alegação de ambas as partes e da factualidade provada, sobre a qual as partes não divergem, tem de se entender não assistir razão à Entidade Demandada na dedução da exceção de inidoneidade da presente intimação.

37. Embora de utilização restrita e limitada, quando em comparação com os demais meios processuais. o Autor logra demonstrar a verificação dos pressupostos de utilização do presente meio processual.

38. Neste sentido, será de julgar não provado o fundamento do recurso quanto à questão de inidoneidade da presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, não se mostrando violadas as normas legais invocadas pelo Recorrente.

B. Do erro de julgamento de direito, ao julgar que a Entidade Requerida não cumpriu o dever de decisão que, nos termos dos artigos 128.º e 129.º do CPA, violando os princípios da equiparação, da igualdade e da imparcialidade, consagrados nos artigos 12.º, 13.º e 15.º da CRP e 6.º, 8.º e 9.º do CPA, bem como, o princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 111.º da CRP e n.º 1 do artigo 3.º do CPTA

39. Segundo o Recorrente o acórdão recorrido incorre ainda no erro de julgamento quanto à questão de fundo, pois a decisão tomada pela Administração nesta matéria enquadra-se no domínio a reserva da função administrativa e releva ao nível do mérito ou da oportunidade e não ao nível da legalidade administrativa, cabendo apenas aos serviços administrativos que analisam e decidem os pedidos de nacionalidade, estabelecer os critérios para a melhor, regular e eficiente tramitação daqueles, com vista à melhor organização do serviço e melhor capacidade de resposta.

40. Além de, nos termos invocados pelo Recorrente, a situação em causa não configura nenhum incumprimento do dever de decisão para efeito dos artigos 128.º e 129.º do CPA, considerando a natureza meramente ordenadora dos prazos em questão.

41. Considera que não existe qualquer incumprimento dos prazos, por terem sido pensados para situações de normalidade na receção de pedidos, o que não acontece no momento presente e, como são prazos meramente ordenadores, estão fora de sindicância, no termos do artigo 41.º, n.º 9 do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP) e do artigo 2.º, n.º 5 do CPA, a contrario sensu.

42. Mais sustenta que o acórdão recorrido violou os princípios da equiparação, igualdade e imparcialidade, além da separação de poderes.

43. Antes de mais, deve ter-se em conta o decidido pelas instâncias, que se traduz na intimação do ora Recorrente “a iniciar a tramitação do processo do Requerente diligenciando pela sua decisão, nos termos do art.º 41.º do RNP, com prioridade sobre os demais processos”, pelo que, não foi decidido judicialmente intimar a Entidade Demandada a deferir ou decidir favoravelmente o pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa, mas a decidir, no sentido de apreciar e a finalizar o procedimento administrativo com a prática de um ato administrativo.

44. Por outro lado, tem aplicação ao caso configurado nos autos o disposto no artigo 41.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), aprovado pelo D.L. n.º 237-A/2006, de 14/12, segundo o qual:

“1- A Conservatória dos Registos Centrais, no prazo de 30 dias contados a partir da data da receção das declarações para fins de atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade:

a) Analisa sumariamente o processo e, caso o auto de declarações contenha deficiências ou não se mostre devidamente instruído com os documentos necessários, notifica o interessado para suprir as deficiências existentes no prazo de 30 dias, promovendo ainda as diligências que considere necessárias para proferir a decisão;

b) Analisa sumariamente as declarações que tenham sido apresentadas nos termos previstos no n.º 2 do artigo 32.º e, não sendo caso de indeferimento liminar, procede de acordo com o previsto na alínea anterior.

2- Concluída a instrução, o conservador de registos profere decisão, no prazo de 60 dias, autorizando a feitura do registo, sendo caso disso.

3- Se, pela análise do processo, o conservador de registos concluir que vai ser indeferida a feitura do registo, o interessado é notificado dos fundamentos que conduzem ao indeferimento do pedido para dizer o que se lhe oferecer no prazo de 30 dias, devendo dessa notificação constar o modo como o processo pode ser consultado.

4- Decorrido o prazo previsto no número anterior, e após ter sido analisada a eventual resposta do interessado, o conservador de registos profere decisão fundamentada, autorizando ou indeferindo a feitura do registo.

(…)

9- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores e do que especificamente se preveja no presente regulamento em matéria de tramitação eletrónica, aos processos de atribuição da nacionalidade, neles se incluindo a inscrição de nascimento no registo civil português, bem como de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade e de perda da nacionalidade, é aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto no Código do Registo Civil, exceto no que se refere à contagem dos prazos e sua dilação e ao recurso hierárquico da decisão de indeferimento do registo, casos em que se aplica subsidiariamente o Código do Procedimento Administrativo.”.

45. Em face do previsto no citado preceito, não pode haver dúvidas de que o procedimento de aquisição da nacionalidade portuguesa é um procedimento especial, regulado por uma lei própria, que estipula os respetivos prazos para a tramitação do procedimento.

46. A circunstância de estar em causa um procedimento administrativo especial, regulado por um regime específico, não isenta a aplicação do Código do Procedimento Administrativo (CPA) em tudo quanto não for particularmente regulado, como prevê o disposto no artigo 2.º do CPA.

47. Com relevo importa considerar o disposto no artigo 13.º do CPA, incluído no conjunto dos princípios gerais da atividade administrativa, que se aplicam a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada (artigo 2.º, n.º 3 do CPA), que tem como epígrafe “Princípio da decisão”, mas que encerra dois deveres, desse modo qualificados pelo legislador: o dever de pronúncia, contido no seu n.º 1 e o dever de decisão, regulado no seu n.º 2.

48. Decorre do artigo 13.º do CPA que os órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos que sejam da sua competência que lhe sejam apresentados pelos particulares em defesa de interesses pessoais ou de interesses metaindividuais, de modo que “não assiste à Administração qualquer «discricionariedade de silêncio»”, J. M. Sérvulo Correia, “O incumprimento do dever de decidir”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 54, novembro/dezembro, CEJUR, Braga, 2005, pág. 8.

49. O dever de pronúncia obriga a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, correspondendo a tal dever o direito fundamental de petição, em matérias que lhes digam respeito ou à Constituição e às leis dos cidadãos, nos termos dos artigos 52.º da Constituição, recusando-se que a Administração tenha a opção de responder ou não, por ter de o fazer.

50. Por isso, o dever de pronúncia ou de resposta corresponde a um dever de natureza constitucional, com previsão no artigo 52.º da Constituição.

51. Já o dever de decisão que ora verdadeiramente se coloca, é procedimental e existe quando o pedido é formulado tendo em vista a defesa de interesses próprios, tendo por objeto o exercício de uma competência jurídico-administrativa concreta, de aplicação da lei à situação jurídica do requerente.

52. Se não fosse garantida uma decisão da Administração e não estivesse positivado o dever de decidir, outros deveres consagrados na lei poderiam não assumir qualquer relevância.

53. O dever de decisão assume, por isso, uma especial relevância, constituindo uma garantia dos cidadãos face à Administração, consubstanciada na apreciação da pretensão que lhe tenha sido submetida, estando associado a uma exigência de conclusão do procedimento administrativo, com a consequente prática de um ato administrativo, nos termos exigidos pelo Autor em juízo.

54. O presente caso configura uma situação de inércia ou omissão administrativa, pois a entidade pública não apreciou, nem decidiu a pretensão que lhe foi submetida pelo particular e para a qual detém competência administrativa.

55. A existência de problemas sérios, em virtude da falta de meios, da entidade pública, nos termos por si invocados, não a isenta ou dispensa do cumprimento da lei, designadamente, do princípio de decisão, previsto no artigo 13.º do CPA, assim como, do respeito dos prazos prescritos nos n.ºs 1 a 4, do artigo 41.º do RNP para o procedimento em causa, pelo que, o não acatamento do dever de decisão e dos respetivos prazos previstos consubstancia o incumprimento do dever legal de decisão, nos termos do artigo 129.º do CPA.

56. Não só a lei impõe o dever de decidir, segundo os termos particulares previstos nos n.ºs 1 a 4, do artigo 41.º do RNP e os termos gerais estabelecidos no artigo 13.º do CPA, que impõem aos órgãos da Administração Pública o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados, como no caso se mostram desrespeitados os prazos legais prescritos para a apreciação e decisão do pedido apresentado pelo Autor.

57. Daí que seja manifesta a falta de razão do Recorrente ao invocar que a matéria do procedimento de aquisição da nacionalidade portuguesa, na dimensão do dever legal de decidir e do respeito dos prazos prescritos, respeita a matéria do foro do exercício de poderes de mérito e da oportunidade da Administração Púbica, por nestas dimensões estar em causa aspetos estritamente vinculados do agir administrativo.

58. Do mesmo modo que é evidente a sua falta de razão ao invocar a violação do princípio da separação de poderes, previsto no artigo 111.º, n.º 1 da Constituição, por in casu o Tribunal se limitar a exercer o controlo de legalidade que precisamente lhe compete, à luz do disposto nos artigos 202.º e 209.º, n.º 1, al. b), ambos da Constituição e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA.

59. A natureza do prazo, ser ou não meramente indicativo ou ordenador, em nada conflitua com a dimensão vinculada do seu dever de respeito, por os prazos previstos vincularem os órgãos competentes a decidir no período de tempo fixado por lei, estando a Administração obrigada ao cumprimento dos prazos que a lei estipular, apenas significando que, mesmo decorrido o prazo legal previsto para apreciar e decidir, a Administração continua a poder exercer as suas legais competências, por não existir a preclusão da sua competência, nem qualquer presunção de tomada de decisão, seja de deferimento, seja de indeferimento, só nesta aceção os prazos poderem ser apelidados de ordenadores ou indicativos.

60. Nem o dever de respeito da lei, em qualquer das suas dimensões, mesmo no tocante ao cumprimento dos prazos previstos, se mostra afetado pela gravosa falta de meios invocados pela Recorrente.

61. Não assiste o poder ao Estado-Administração de derrogar o que haja sido aprovado pelo Estado-Legislador, pelo que, não está a entidade pública dispensada do dever legal de decidir, nem de acatar o cumprimento dos prazos legalmente previstos.

62. Além de que a circunstância de a entidade pública, segundo critérios seus de organização e funcionamento, ter decidido que analisa os pedidos segundo o critério de ordem de entrada, não a dispensa de conferir prioridade aos casos que configurem situações de urgência, como o presente.

63. Nem tão pouco pode determinar que os particulares ou interessados se tenham de conformar com o resultado ou as implicações da adoção de tal critério, designadamente, no que se refere ao tempo da decisão administrativa, considerando as prescrições legais, previstas desde a aprovação do novo CPA/2015, que acentuam a tutela da celeridade do procedimento administrativo (artigo 5.º, n.º 1 do CPA) e com a consagração expressa do dever de celeridade, nos termos do artigo 59.º do CPA.

64. Donde não assistir qualquer razão ao Recorrente quanto ao alegado a respeito do dever legal de decidir e quanto ao acatamento dos respetivos prazos legais.

65. No respeitante à violação dos princípios gerais invocados, além de o Recorrente não os substanciar, limitando-se à sua mera invocação, também não lhe assiste razão.

66. O princípio da igualdade postula tratar com igualdade as situações iguais, mas também tratar diferentemente o que é desigual, não podendo a Administração tratar todas as situações de igual forma, quando lhe subjazem diferenças relevantes.

67. Além de que, a partir do momento em que uma decisão judicial, transitada em julgado, decidir intimar a Administração a apreciar e a decidir certo requerimento, existe uma vinculação legal prescritiva de obediência, nos termos previstos nos artigos 205.º, n.º 2 da Constituição e 158.º do CPTA, sob pena das consequências legais previstas no artigo 159.º do mesmo Código.

68. Devendo a entidade pública intimada dar disso conhecimento a todas as demais entidades intervenientes no procedimento administrativo, ao abrigo dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da boa administração, da igualdade, na sua dimensão de diferenciação do que é desigual, e da decisão, segundo o disposto nos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º e 13.º do CPA, enquanto parâmetros de juridicidade do agir de toda a Administração Pública e que todos os órgãos administrativos se encontram vinculados a respeitar.

69. Nestes termos, nenhuma razão assiste ao Recorrente ao invocar o erro de julgamento do acórdão recorrido e a violação das normas e princípio jurídicos invocados.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 26 de setembro de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro - Ana Gouveia e Freitas Martins.

Segue acórdão de 6 de novembro de 2024:

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, I.P. (IRN), Entidade Demandada e Recorrente, notificado do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), datado de 26/09/2024, veio, ao abrigo dos artigos 616.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPC, requerer a reforma quanto a custas, pedindo que seja corrigido o “mero lapso” na sua condenação em custas, considerando a isenção objetiva da intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias, prevista nos artigos 104.º e seguintes do CPTA e na al. a), do n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento de Custas Processuais (RCP).

2. O Autor, Recorrido, notificado, nada disse em juízo.

Importa decidir.

3. No que respeita ao pedido de reforma quanto a custas, segundo o disposto no n.º 1, do artigo 616.º do CPC, “A parte pode requerer, no tribunal que proferiu a sentença, a sua reforma quanto a custas (…)”.

4. No presente caso é evidente a razão que assiste à Entidade Demandada, tratando-se a sua condenação em custas um manifesto lapso, considerando que o meio processual da intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias, prevista nos artigos 104.º e seguintes do CPTA, está isenta do pagamento de custas, nos termos da al. a), do n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em deferir o pedido de reforma quanto a custas, substituindo o segmento do dispositivo do Acórdão da Secção do STA, proferido em 26/09/2023, quanto à condenação em custas, pelo seguinte:

“Sem custas – al. a), do n.º 2 do artigo 4.º do RCP.”.

Lisboa, 6 de novembro de 2024. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Ana Gouveia e Freitas Martins.