0293/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido é um meio processual complementar, destinado a ser utilizado nos casos em que o administrado não tenha ao seu alcance outro meio que lhe assegure tutela judicial efectiva.

II- Assim, não é o meio próprio a utilizar , no caso em que, praticado um acto administrativo, o recurso contencioso de anulação combinado com o dever de reconstituir a situação actual hipotética, que a sentença anulatória faz impender sobre a Administração, em execução do julgado, garante ao lesado uma tutela judicial sem lacunas.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra, contra a Câmara Municipal de Alcobaça, acção de reconhecimento de direitos.

Por sentença de 3 de Dezembro de 2003, o Tribunal Administrativo do Circulo rejeitou a acção por inidoneidade do meio.

Inconformada, a autora interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O pedido de informação prévia apresentado foi deferido tacitamente, o que importa o surgimento, por determinação legal, do direito subjectivo da Recorrente apresentar o correspondente pedido de licenciamento e de o ver aprovado, tal como expressamente dispõem os arts. 12º, nº 3 e 13º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei nº 29/92, de 5 de Setembro, Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro e Lei nº 22/96, de 26 de Julho;

2. A Recorrente não podia interpor recurso contencioso de anulação do acto apontado pelo Tribunal a quo como sendo um acto expresso de indeferimento, uma vez que, por este não definir materialmente a situação jurídica do particular, i. e., por não ser um acto definitivo e executório ou mesmo um acto que se possa considerar lesivo, é um acto insusceptível de impugnação contenciosa, nos termos do art. 25º da LPTA e do art. 268º, nº 4 da C.R.P.;

3. Na verdade, basta que falte um sentido, de entre os três sentidos da tríplice definitividade do acto administrativo, in casu, definitividade material, para o acto não ser definitivo e, portanto, ser insusceptível de recurso contencioso,

4. Ainda que o tal acto fosse um acto definitivo e executório ou mesmo um acto lesivo, o que não se concede, sempre seria nulo e, como tal, apreciável, a todo o tempo e em qualquer meio processual, designadamente na interposta acção de reconhecimento de direitos,

5. Vício este que não foi apreciado ou sequer aflorado pelo Tribunal a quo,

6. Pelo que o disposto no art. 134º, nº 2 do CPA foi violado e a sentença proferida é nula por falta de pronúncia, nos termos do art. 668º, nº 1, alínea d) do CPC, subsidiariamente aplicável por força do art. 1º da LPTA;

7. O acto é nulo por várias razões, desde logo, por ter sido praticado sem observância da audiência prévia do interessado, violando-se, assim, o conteúdo do direito fundamental de participação e de defesa do interessado na decisão que o afecte (cfr. art. 267º, nº 5 da CRP e art. 100º, nº 1 do CPA), o que determina a nulidade do acto por determinação legal, maxime, pelo art. 133º, nº 2 d) do CPA;

8. Acresce que a fundamentação aduzida padece de obscuridade e insuficiência, o que importa a falta de um elemento essencial de um acto que viola directamente o conteúdo do direito fundamental correspondente à função garantística vertida no art. 268º, nº 3 da CRP e, consequentemente, sua nulidade tanto por natureza (cfr. art. 133º, nº 1 do CPA) como por determinação legal, nos termos do art. 133º, nº 2 d) do CPA;

9. O acto em causa é, ainda, ininteligível, o que, nos termos do art. 133º, nº 2, alínea c) do CPA, determina a sua nulidade;

10. Ainda que o acto não fosse nulo (o que não se concede), a presente acção sempre seria o meio processual idóneo para a apreciação do pedido formulado e, consequentemente, para a atribuição da tutela requerida,

11. Uma vez que se encontra completamente superada a visão que propugna o “âmbito mínimo” da acção para reconhecimento de direito e interesse legítimo, i.e., aquela que restringe o âmbito desta acção aos casos em que, de todo em todo, não tenha sido (ou nunca pudesse ter sido) praticado um acto administrativo recorrível (tese estrutural), concepção desconforme à Constituição (art. 268º, nº 4) e ao princípio da tutela jurisdicional efectiva,

12. Com efeito, este princípio exige ou determina, pelo menos, um “alcance médio” deste meio processual que abrangerá: “os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo ou em que o acto administrativo seja nulo” ou quando se esteja perante uma situação de “dúvida”, de incerteza ou de receio fundado de mau entendimento pela Administração relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo”;

13. Se o Tribunal a quo tivesse, efectivamente, adoptado uma “posição de equilíbrio”, fosse pela nulidade invocada do acto, fosse ela incerteza do alcance ou existência do direito invocado, nunca teria rejeitado a interposta acção com base na sua inidoneidade;

14. Por tudo, é manifesto que, ao contrário do que foi entendido pelo Tribunal a quo, a acção de reconhecimento de direitos é o meio jurisdicional idóneo e adequado à efectiva tutela do direito da Recorrente.

A Câmara Municipal de Alcobaça, em contra-alegações, concluiu deste modo:

I- A A. intentou acção de reconhecimento de direitos para assegurar a sua pretensão.

II- Tal meio processual revela-se inadequado.

III- O acto de indeferimento por parte da R. ao pedido de informação prévia apresentado pela A. era definitivo e executório.

IV- O acto é recorrível, pelo que o meio processual adequado é o recurso contencioso de anulação.

V- O prazo para recorrer do acto de indeferimento há muito foi ultrapassado.

V I – A A. deixou, assim, consolidar o acto de indeferimento do pedido de informação prévia do licenciamento.

VII- A decisão proferida na sentença, no caso concreto, aponta neste sentido, tendo propugnado pela rejeição da presente acção, absolvendo, desse modo, o R. da instância.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“A sentença sob recurso, com fundamento na inidoneidade do meio utilizado, rejeitou a acção que a ora recorrente intentara para reconhecimento do direito ao deferimento de um pedido de informação prévia que formulara, bem como de ver aprovado o respectivo pedido de licenciamento.

Para tanto, fazendo apelo à previsão constante do artigo 69º, nº 2 da LPTA, ponderou-se na sentença que a R. Câmara Municipal de Alcobaça, por deliberação de 12 de Novembro de 2001, expressamente indeferira um pedido de informação prévia relativo à mesma pretensão e que a impugnação contenciosa desse acto administrativo constituiria o meio adequado para a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente.

Inconformada com essa decisão, a recorrente vem defender na sua alegação de recurso que a deliberação em causa não teria definido materialmente a situação jurídica e, como tal, não seria susceptível de recurso contencioso, arguindo ainda a sentença de nulidade por omissão de pronúncia, uma vez que não conhecera do vício de nulidade que assacara à sobredita deliberação.

Não se crê que alguma razão assista à recorrente, porquanto a decisão proferida traduz correcta interpretação e aplicação do direito.

Na verdade, acompanhando o entendimento perfilhado na sentença sob recurso, afigura-se-me que a deliberação camarária que aprovou a informação prestada pelo Director do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico, comunicada à recorrente através do ofício junto a fls. 17 dos autos, consubstancia um expresso indeferimento do pedido de informação prévia que esta tempos antes havia formulado.

Mediante a comunicação que lhe foi feita, à recorrente nenhuma margem de dúvida restou quanto à decisão tomada pela CM e Alcobaça a respeito do pedido de informação que formulara.

Ora, apresentando-se como evidente que a impugnação contenciosa dessa decisão constituía um meio eficaz para alcançar a tutela jurisdicional do direito a que se arrogava, bem se andou na sentença ao rejeitar a acção para reconhecimento de direito atenta a impropriedade desse meio face à previsão constante do artigo 69º, nº 2 da LPTA.

No concernente à arguição de nulidade da sentença por omissão de pronúncia, importará salientar que ela só ocorre no caso de questão colocada pela parte não ter sido objecto de conhecimento e não quanto a meras razões ou argumentos esgrimidos a respeito da mesma.

Acontece que, no caso em apreciação, a nulidade da deliberação camarária acima aludida foi invocada pela recorrente como mero argumento relativamente à questão da idoneidade do meio processual suscitada pela R., questão esta que foi decidida na sentença e que prejudicou o conhecimento das restantes.

De todo o modo, sempre se acrescentará que, a meu ver, nenhum dos vícios que a recorrente aponta à deliberação reveste virtualidade bastante para a fulminar de nulidade.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento, mantendo-se, em consequência, a sentença recorrida.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. Em 8 de Agosto de 2000, a Autora deu entrada na Câmara Municipal de Alcobaça de um pedido de informação prévia relativamente ao projecto de construção de quatro unidades habitacionais a implantar em três imóveis propriedade de terceiro, por si prometidos comprar mediante contrato que junta, localizados na freguesia de Santo António, S. Martinho do Porto, do concelho de Alcobaça;

2. Pelo ofício nº 12062 de 8 de Setembro de 2000, da Câmara Ré, foi remetido à Autora o parecer que junta em anexo ao documento nº 4 da sua P.I., homologado pelo Vereador do Pelouro de Gestão Urbanística, o qual veicula a informação de que segundo a carta de ordenamento do território e o PDM de Alcobaça, os prédios em questão se encontram incluídos nas áreas de Reserva Agrícola Nacional e Urbana de S. Martinho do Porto;

3. Resulta ainda do parecer referido no ponto supra que a zona onde se situam os imóveis da recorrente se encontra afecta a R.E.N. no Plano de Ordenamento da Orla Costeira, naquela data, em fase de “inquérito público”, razão porque “ao abrigo do disposto no nº 1 do art. 117º do Dec-Lei nº 380/99 de 22/09, nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território, ou sua revisão, qualquer procedimento ficará suspenso a partir da data fixada para o início do período de discussão pública a até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento”.

4. Em 4 de Julho de 2001, a Autora endereçou à Ré um requerimento, no qual depois de considerar que “… o mencionado pedido de informação prévia foi tacitamente aprovado…” pediu a indicação dos “elementos que devem instruir o pedido de licenciamento das construções, por forma a que seja aproveitado o direito à aprovação do mesmo no prazo e um ano” (fls. 3 e 4 do P.A.).

5. Ao requerimento referido no ponto anterior, respondeu a Ré mediante o ofício que constitui o documento nº 1 anexo à P.I., que transcreve nos seguintes termos, a informação prestada pelo Director do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico, aprovada por unanimidade em reunião de Câmara de 12 de Novembro de 2001:

“É de informar que a coberto da Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001 de 22/03/01, D.R. I Série B, foram publicadas medidas preventivas que de acordo com o texto das mesmas não permitem o deferimento da pretensão, não se verificando sequer o deferimento tácito que a requerente diz que se verificou”.

2. 2. O DIREITO

2.2.1. A sentença recorrida “rejeitou” a acção em razão da inidoneidade do meio utilizado. Nada mais apreciou, ficando prejudicado o conhecimento de todas as demais questões, mormente as de índole substantiva alegadas como razões que haveriam de conduzir à procedência da acção de reconhecimento de direitos. È certo que, não emitiu pronúncia sobre a invocada nulidade do acto que interpretou como acto de indeferimento expresso da pretensão da autora. Todavia, na sua lógica, não se impunha fazê-lo, uma vez que entendeu, precisamente, que o meio próprio para avaliar a validade daquele é o recurso contencioso de anulação.

Diz a recorrente que, agindo assim, a sentença omitiu o conhecimento de uma questão que lhe cumpria conhecer e que está ferida da nulidade prevista no art. 668º, nº 1, al. d) CPC.

Ora, uma vez que o juiz a quo se absteve de conhecer do mérito, a nulidade do acto expresso, só pode relevar, em sede processual, como fundamento/argumento justificativo da idoneidade do meio. Assim, não sendo uma questão autónoma, a sua não apreciação pode, porventura, consubstanciar erro de julgamento, mas não é causa da nulidade que a recorrente assaca à sentença.

2.2.2. Passando ao mérito, a única questão que está posta a este tribunal é a de saber se, no caso em apreço, a acção de reconhecimento de direito é, ou não, o meio idóneo.

Apreciando, importa, em primeira linha, determinar o alcance deste meio processual.

Lembremos a lei – art. 69º da LPTA – cujo texto é o seguinte:

1. As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer.

2. As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.

Na interpretação desta última norma, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, depois de alguma oscilação inicial, rejeitou as posições mais radicais, quer a do alcance mínimo (de acordo com a qual a acção teria carácter residual e seria utilizável apenas quando não existisse, em abstracto, no ordenamento processual outro meio à disposição do particular), quer a do alcance máximo (que rejeitando a possibilidade de qualquer constrangimento de índole processual, a configurava como meio alternativo ao recurso contencioso e admitia a sua utilização mesmo nos casos em que estivesse já esgotado o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo), e consolidou-se no sentido de um alcance médio, isto é, que a norma, tendo a tutela judicial efectiva (art. 268º, nº 4 da CRP) como princípio rector, instituiu um meio processual complementar dos outros meios processuais, maxime do recurso contencioso de anulação, sendo o meio próprio para os casos em que não exista um acto administrativo ou em que, não obstante haver acto, o recurso contencioso de anulação se mostre manifestamente inapto a assegurar a tutela efectiva dos direitos dos particulares (vide, neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 2ª ed., pp. 131 -138 e acórdão STA de 2004.01.14 – recº nº 1125/03 e demais jurisprudência nele citada).

Uma vez fixado o alcance do meio processual, haveremos, então, de indagar se, neste caso, existe, ou não, acto administrativo contenciosamente impugnável.

A sentença recorrida, convergindo com o parecer do Ministério Público, quer na 1ª instância, quer neste Tribunal, concluiu que sim. A recorrente entende que não.

Vejamos.

Com data de 4 de Julho de 2001, a recorrente dirigiu-se ao Presidente da Câmara Municipal de Alcobaça, através de ofício que se transcreve, na parte que interessa:

“Em 8 de Agosto de 2001, foi apresentado na Câmara Municipal de Alcobaça um pedido de informação prévia relativa à construção de um conjunto habitacional de 4 (quatro) moradias na estrada do Facho, em S. Martinho do Porto e que deu origem ao processo nº 136/2000.

Sobre o referido processo foi proferida informação/despacho de que todos os pedidos relativos a operações urbanísticas tinham a sua apreciação suspensa, em virtude de estar a decorrer inquérito público atinente ao Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça –Mafra.

Porém, tendo o período de interrupção da apreciação dos projectos cessado em 29 de Janeiro de 2001, afigura-se-nos que o mencionado pedido de informação prévia foi, tacitamente, aprovado no início do passado mês de Março.

Face ao exposto, venho por este meio solicitar a V.Exa se digne indicar os elementos que devem instruir o pedido de licenciamento das construções, por forma a que seja plenamente aproveitado o direito à aprovação do mesmo no prazo de um ano.”

Na sua reunião de 12 de Novembro de 2001, a Câmara Municipal de Alcobaça, tendo-lhe sido presente o pedido de informação prévia nº 136/00, deliberou “aprovar” a informação prestada pelo Director do Departamento de Gestão e Planeamento, que era do seguinte teor:

“É de informar que a coberto da Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001 de 22/03/01, D.R. I Série – B, foram publicadas medidas preventivas que de acordo com o texto das mesmas não permitem o deferimento da pretensão, não se verificando sequer o deferimento tácito que a requerente diz que se verificou”

O texto desta deliberação tem o sentido, seguro, de indeferimento. Nas circunstâncias em que foi praticado, isto é, reportando-se a um pedido de informação prévia, cujo procedimento havia estado suspenso, portanto, ainda sem decisão final expressa e surgindo na sequência de um requerimento da interessada que, referindo o deferimento tácito do pedido, solicitava a indicação dos elementos que deviam instruir o pedido de licenciamento para aproveitar do direito à aprovação no prazo de um ano, as palavras do acto não podem, razoavelmente, interpretar-se senão como indeferimento do próprio pedido de informação. Neste contexto, “informar” que não se formou o deferimento tácito e que o texto das medidas preventivas não permite o deferimento da pretensão, revela seguramente, a vontade funcional da Administração e a correspectiva decisão de negar satisfação à pretensão da requerente, assim conformando a relação jurídica substantiva. Portanto, sem aprofundar a interpretação noutras dimensões que não importam à solução do caso, é inequívoco que a Câmara Municipal de Alcobaça, ao abrigo de normas de direito público, explícita ou implicitamente, em primeira mão ou revogando o suposto deferimento tácito, legal ou ilegalmente, decidiu, pela negativa o pedido de informação prévia, definindo jurídica, material e definitivamente aquela situação individual e concreta, isto é, praticou um acto administrativo (art. 120º CPA) lesivo e contenciosamente impugnável.

Posto isto, resta perguntar se, no caso concreto, o recurso contencioso de anulação e a respectiva execução de julgado, asseguram à recorrente a tutela judicial efectiva do seu direito.

E a resposta é positiva.

Na verdade, a proceder o recurso, independentemente do vício de que padeça e do tipo de invalidade que a afecte (nulidade ou mera anulabilidade) a remoção da ordem jurídica da deliberação de 12 de Novembro de 2001, combinada com o dever de reconstituir a situação actual hipotética que a sentença anulatória (ou de declaração de nulidade) faz impender sobre a Administração, implicando, se for devido, a prática de acto expresso de sinal contrário, ou, porventura, a repristinação do acto de deferimento tácito, garante à lesada uma tutela judicial sem lacunas.

Neste quadro, deve manter-se o julgado da 1ª instância.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros)

Procuradoria: 100 € (cem euros)

Lisboa, 15 de Junho de 2004.

Políbio Henriques – Relator – João Belchior – António Madureira