01228/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acórdão do Tribunal de Contas que aprovou o relatório de uma auditoria a certo município, embora enquadrável nos poderes de mero controlo financeiro do tribunal, não é um acto administrativo sujeito à sindicância do STA.

II- A circunstância desse relatório criticar a conduta de certas pessoas não confere ao dito acórdão natureza sancionatória.

III- Face ao art. 4º do ETAF, a jurisdição administrativa é incompetente em razão da matéria para apreciar a legalidade daquele acórdão.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………, identificado no processo, interpôs o presente recurso do aresto da Secção que manteve na íntegra o despacho em que a relatora declarara a incompetência material da jurisdição administrativa para julgar a acção administrativa especial dos autos – acção que o aqui recorrente instaurara contra o Tribunal de Contas e onde impugna um acórdão desse tribunal.

O recorrente findou a sua minuta de recurso formulando as seguintes conclusões:

1. O decidido pelo Acórdão recorrido assenta na asserção de que está excluída da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de decisões jurisdicionais e não jurisdicionais desde que proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal.

2. O art. 4° do novo ETAF indica exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela se encontram excluídos.

3. A alínea b) do n° 2 do artº 4° do ETAF determina que está, nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal.

4. O acto de aprovação de relatório de auditoria não é um acto jurisdicional.

5. O art° 78º da LOPTC define as competências da 2ª secção, as quais, na sua maioria, são estranhas à função jurisdicional e inserem-se em atividade administrativa,

6. Na Constituição (artº 214°) o Tribunal de Contas é definido como «o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe», o legislador constituinte elegeu o Tribunal de Contas à categoria de tribunal especializado, de natureza financeira, profundamente diferente das demais categorias de tribunais em matéria de competências.

7. Esse art° 214° da Constituição realça que o Tribunal de Contas não tem apenas funções jurisdicionais mas igualmente funções de outra natureza, nomeadamente «dar parecer sobre a Conta Geral do Estado».

8. O Tribunal de Contas é estrutural e funcionalmente, um tribunal mais propriamente, um tribunal financeiro, um órgão de soberania, um órgão constitucional do Estado, independente, não inserido na Administração Pública, em particular, no Estado/Administração, que além das funções administrativas jurisdicionais, tem funções administrativas de controlo financeiro.

9. Tais atribuições originam dois tipos de poderes a exercer pelo Tribunal: o poder administrativo de controlo financeiro, de um lado, e o poder jurisdicional, do outro.

10. O art. 4º nº 2 al. b) do ETAF não designa nesse âmbito da exclusão da jurisdição administrativa, os actos materialmente administrativos praticados por outros tribunais.

11. Conjugando as normas dos nºs 1 e 2 com as normas dos nºs 3 e 4 desse artigo 4º, conclui-se que o ETAF não exclui da jurisdição administrativa os actos materialmente administrativos praticados pelo Tribunal de Contas.

12. Conjugando as normas dos nºs 1 e 2 com as normas dos nºs 3 e 4 desse artigo 4º facilmente se constata que esse artº 4º nº 4 nas suas alíneas d) e e) do ETAF - exclui expressamente da jurisdição administrativa a apreciação de actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente bem como a fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça mas já não exclui a apreciação de tais actos quando praticados pelo Presidente do Tribunal de Contas.

13. O controle financeiro exercido pelo Tribunal de Contas, no que respeita ao que é exercido mediante realização de auditorias, é efectuado através da prática de actos materialmente administrativos, o que é reconhecido por esse Tribunal no Manual de Auditoria e Procedimentos aprovado por deliberação do Plenário da 2ª Secção do Tribunal de Contas de 26.11.98, foi aprovado, na generalidade.

14. Apesar das normas do CPA não serem aplicáveis aos actos emanados do Tribunal de Contas e, apesar de o mesmo não estar integrado nos artºs 267º e segs da CR não retira a natureza de actos materialmente administrativos às decisões de aprovação dos relatórios de auditoria.

15. O próprio ETAF reconhece expressamente - como se demonstrou - que os tribunais (STJ e STA) e seus presidentes praticam actos materialmente administrativos.

16. O Acórdão recorrido também entendeu que os juízos de censura que resultam do relatório de auditoria aqui em causa não constituem qualquer das sanções financeiras tipificadas na LOPTC como infracções financeiras.

17. Não foi requerido o julgamento pelo Ministério Público com base em Relatório de Auditoria aprovado pela 2ª Secção. Pelo contrário, o Ministério Público exarou despacho referindo que nada tinha a requerer e nenhuma acção de responsabilidade iria instaurar.

18. O artº 96º nº 2 da LOPTC expressamente proíbe o recurso de actos de aprovação de relatórios de auditoria só admitindo recurso das decisões que aprovem relatório de auditorias relativamente aos emolumentos aplicados.

19. E tal acontece, precisamente, porque o legislador não pretendeu nem previu que, no âmbito de um acto materialmente administrativo -, como é o caso do acto impugnado na acção - pudesse ser aplicada e decidida sanção atípica como é o caso do juízo de censura.

20. Assim sendo, tal acto foi praticado fora da competência atribuída pelo artº 96º nº 2 da LOPTC, razão pela qual tal acto é sindicável pela jurisdição administrativa.

21. O relatório final da auditoria efectuada ao município de Vila Nova de Gaia, contém a aplicação ao Autor de diversos juízos de censura (e não apenas de um singular, genérico e global juízo de censura sobre cada um de vários actos e contratos auditados e concretas condutas imputadas ao Autor, que foram aplicados gradativamente, porque, em sede de relatório preliminar foi anunciada a aplicação de fortes juízos de censura e, no acto final (acto impugnado) foi feita a aplicação de juízos de censura.

22. Esses juízos de censura constituem uma sanção inominada atípica, que lhe é aplicada pela deliberação recorrida, pois atingem o Autor no seu bom nome e na sua reputação pessoal e profissional.

23. Esses juízos sancionatórios de censura foram, ostensiva e propositadamente publicitados pelo acto recorrido.

24. Assim sendo, é notória e pública a lesividade que este juízo de censura, opinião de carácter sancionatório, causou ao Autor.

25. Esses actos sancionatórios foram praticados no exercício da função jurisdicional mas sim no exercício da função administrativa do Tribunal de Contas.

26. Sendo o relatório de auditoria um acto opinativo e informativo o acto que aprove tal relatório é um acto administrativo, uma vez que formula juízos de censura e de valoração gradativa quanto ao A.

27. Assim, estes “juízos de censura” são actos sancionatórios, e consequentemente, lesivos dos interesses e da pessoa do Autor.

28. O legislador não previu - porque não pretendeu nem quis - que os actos de aprovação de auditoria aplicassem sanções.

29. Por esse motivo é que no artigo 96°, n.° 2, da LOPTC, expressou imperativamente que “não há recurso das deliberações da 2ª secção (Tribunal de Contas) que aprovem relatórios de verificação de contas ou de auditoria, quando os mesmos emitam e apliquem juízos de censura (que revestem natureza sancionatória) aos visados e responsáveis financeiros», (o que é inconstitucional, diga-se).

30. Mas previu expressamente que pudesse haver recurso da aplicação de emolumentos.

31. Os valores que subjazem às garantias de defesa (e de recurso) são incomensuravelmente bem mais relevantes do que a mera questão emolumentar.

32. Por este motivo se pode concluir que tal acto sancionatório de natureza eminente e materialmente administrativa, porque estando vedada legalmente a apreciação de tais actos pela jurisdição do Tribunal de Contas por via de recurso, está submetido à jurisdição administrativa, porque tal é permitido pelo ETAF, nas sobreditas normas analisadas.

33. O douto Acórdão recorrido fez incorrectas interpretação e aplicação dos arts. 1º, 4º nº 2 - b) do ETAF. Do artº 96º nº 2 LOPTC, e do artº 214º da CRP.

Não houve contra-alegação.

O acórdão recorrido não destacou qualquer factualidade – a qual, no fundo, se resume ao acórdão do Tribunal de Contas, impugnado na acção e aludido no documento de fls. 70 e 71; o que bem se compreende, já que o «thema decidendum» era, e é, de direito adjectivo.

Cumpre decidir.

O aqui recorrente impugnou, neste STA, um acórdão da 2.ª Secção do Tribunal de Contas que aprovara o relatório de uma auditoria ao Município de VN Gaia. Secundando um despacho da relatora, o aresto «sub specie» julgou a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» para apreciar a legalidade daquela pronúncia do Tribunal de Contas. Mas o recorrente insiste em qualificar o acto impugnado como genuinamente administrativo – razão por que incumbiria à jurisdição administrativa sindicá-lo e, porventura, suprimi-lo.

Há três afirmações do recorrente que estão inequivocamente certas: «primo», a que divide, «grosso modo», os poderes do Tribunal de Contas em propriamente jurisdicionais e de mero controlo financeiro – pois essa divisão consta logo do art. 4º da LOPTC (diploma a que se referirão todos os artigos seguidamente citados sem indicação de proveniência); «secundo», a que exclui o acórdão do Tribunal de Contas, atacado na acção, dessa actividade jurisdicional «sensu proprio»; «tertio», a que assinala o facto do ETAF afastar da jurisdição administrativa as «decisões jurisdicionais» proferidas por tribunais de outra índole («vide» o art. 4º, n.º 2, al. b), na redacção vigente aquando da prática do acto impugnado e que hoje corresponde ao art. 4º, n.º 3, al. b) do diploma).

Todavia, nada disso foi negado pela Secção. E, ao invés do que o recorrente crê, de tais afirmações não flui que o acórdão do Tribunal de Contas, impugnado no actual processo, seja um acto administrativo, sujeito ao controle contencioso deste STA.

A sobredita norma do ETAF exclui «expressis verbis» da jurisdição administrativa uma fiscalização das decisões jurisdicionais proferidas por tribunais diversos. Mas isso não implica que outras decisões – não jurisdicionais – que eles emitam sejam controladas pela jurisdição administrativa; pois um tal controle supõe que se esteja perante decisões dotadas de natureza jurídico-administrativa (cfr. o art. 212º, n.º 3, da CRP).

Portanto, o art. 4º do ETAF – tal como o art. 24º do mesmo diploma – não é resolutivo do presente assunto. O qual se solucionará consoante a índole a atribuir ao acto impugnado.

Já vimos que esse acto se inscreveu nos poderes de controle financeiro do Tribunal de Contas, em vez de se compreender nos poderes de jurisdição do mesmo tribunal. Na óptica do recorrente, a actuação dos juízes do Tribunal de Contas corresponde sempre, ou ao exercício de poderes jurisdicionais, ou ao exercício de poderes administrativos, culminado na prática de actos administrativos – e «tertium non datur». Mas não é assim, nem poderia sê-lo.

Esses poderes de controle financeiro não são jurisdicionais; mas também não terminam na emissão de actos administrativos, antes correspondendo a um «tertium genus». Trata-se de poderes integrados no «munus» do Tribunal de Contas, descrito na sua competência material (art. 5º, al. g). Ao exercer a sua competência material, o Tribunal de Contas é independente (arts. 7º e 8º). Ora, essa independência tanto surge e se afirma no desempenho de poderes de jurisdição, como no exercício das actividades de controle financeiro – visto que ambos os géneros compõem o essencial da competência material do Tribunal de Contas. Sendo assim, carece de sustentáculo – legal ou, até, racional – a ideia de que os actos de controle financeiro, praticados com independência pelo Tribunal de Contas, dependeriam do juízo de legalidade que, sobre eles, emitisse o STA. Senão, teríamos uma actuação independente que estava, em simultâneo, na dependência de terceiros – o que envolveria «contradictio in adjecto».

Aliás, o art. 96º, n.º 2, diz expressamente que «não são recorríveis» as deliberações que apreciem relatórios de auditoria – salvo no que respeite à fixação de emolumentos e demais encargos. O acto impugnado enquadra-se nesse tipo de actos. Ora, seria absurdo que eles, tidos por irrecorríveis na ordem interna do Tribunal de Contas – manifestamente devido à sua falta de lesividade – fossem impugnáveis na jurisdição administrativa, que assim estranhamente se alçaria a instância de controle de um tribunal diverso e independente.

Até porque o acórdão contenciosamente impugnado não tem o cariz sancionatório que o recorrente lhe imputa. Ele diz-se desagradado com as apreciações e censuras de que foi alvo no relatório de auditoria. Mas os juízos desse género, enquanto antecedentes necessários das sanções que porventura se lhes sigam, não são com elas confundíveis. E esta distinção, já de si óbvia, encontra-se externada no art. 13º, n.º 3.

Em suma: o acto impugnado – em que os Senhores Juízes Conselheiros do Tribunal de Contas, no exercício da sua competência material e com a independência que lhes é conferida «ex lege», aprovaram um relatório de auditoria – não constitui um acto administrativo, e muito menos um acto sancionatório, susceptível de impugnação junto dos tribunais administrativos. E tal solução é completamente alheia ao teor do art. 214º da CRP, citado no recurso.

Assim, as conclusões do recurso sob análise mostram-se improcedentes ou irrelevantes. E impõe-se manter o acórdão recorrido, cujo conteúdo decisório é absolutamente exacto.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 14 de Dezembro de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.