047246 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., B... E C..., todos devidamente identificados nos autos, propuseram no TAC de Lisboa (que se julgou territorialmente incompetente, tendo a acção transitado para o TAC de Coimbra), uma acção contra o Estado Português, em que pediam a sua condenação pelos prejuízos por eles sofridos em consequência da anulação, por despacho do Ministro da Saúde de 12/4/94, do concurso aberto em 20/1/93, para Consultor da Carreira Médica de Clínica Geral. Por sentença de 23/10/2000, a acção foi julgada improcedente e o Estado absolvido do pedido. Com ele se não conformando, interpuseram o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formularam as seguintes conclusões: 1.ª)- O acto que admitiu os recorrentes ao concurso de habilitação ao grau de Consultor, da Carreira Médica da Clínica Geral, aberto por aviso publicado em 20 de Janeiro de 1993, é constitutivo de direitos. 2.ª)- Por via de tal acto, e por referência ao citado procedimento concursal, os recorrentes adquiriram o direito de neles participar e de vê-lo prosseguir até ao seu termo normal, com a inerente prestação de provas, da sua avaliação e classificação, emissão da correspondente lista de classificação final e consequente homologação. 3.ª)- O acto do senhor Ministro da Saúde de 12 de Abril de 1994, procedendo à anulação do dito concurso, suprimiu os referenciados direitos, legalmente protegidos, já integrados no património jurídico dos recorrentes. 4.ª)- O que os impediu de concluir a prestação concursal e assim obterem o citado grau de consultor. 5.ª)- A simples anulação do concurso lesou, assim, o núcleo dos direitos dos recorrentes, gerados pelas suas admissões ao concursos. 6.ª)- Para o efeito, é irrelevante a questão, inteiramente hipotética, de se saber se os recorrentes seriam ou não aprovados no procedimento concursal, se este não tivesse siso anulado. 7.ª)- A citada lesão gerou prejuízos aos recorrentes, que reclamam indemnização. 8.ª)- A qual foi estimada em quantia não inferior a 1 500 000$00, nos termos do segundo pedido subsidiário peticionado. 9.ª)- O qual, por conseguinte, deveria ter procedido, em montante a fixar equitativamente, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 566.º do CC . 10.ª)- A sentença recorrida, ao decidir em contrário, enferma de erros sobre os pressupostos, tendo violado os artigos 22.º da CRP e 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48 851. O Exm.º Magistrado do Ministério Público interpôs recurso subordinado, do qual veio a desistir (cfr. fls 124 e 142). Contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: 1.ª)- Por despacho do Ministro da Saúde foi anulado um concurso em que os recorrentes tinham sido admitidos. 2.ª)- Tal despacho foi anulado pelo STA, na sequência de recurso contencioso. 3.ª)- Pretendem os recorrentes que a anulação lhes frustou os direitos adquiridos à participação no mesmo e que a simples frustação desses direitos constitui prejuízo. 4.ª)- Tais direitos adquiridos limitavam-se, porém, ao prosseguimento do concurso. 5.ª)- Os recorrentes não invocam matéria integrante de qualquer dano patrimonial ou não patrimonial. 6.ª)- De resto, a simples anulação do concurso não tem idoneidade para causar danos da gravidade pressuposta no artigo 496.º do CC , para merecerem a tutela do direito. 7.ª)- Em todo o caso, sempre faltariam os demais pressupostos da responsabilidade civil, designadamente o da ilicitude, cuja apreciação subsidiária se requer, por ampliação do âmbito do recurso, nos termos do artigo 648.º-A do CPC (684.º-A, consideramos nós, tendo havido manifesto lapso de escrita). 8.ª)- A douta sentença recorrida, ao julgar como julgou, julgou, no essencial, bem, e não deve ser anulada, sendo notório que os recorrentes não têm razão. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS: A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: Por despacho do Secretário de Estado da Saúde de 19/11/92, foi autorizada a abertura de concurso de habilitação ao grau de Consultor da Carreira Médica de Clínica Geral. Nessa sequência, o concurso foi aberto por aviso publicado no DR.II Série, de 201/93. Candidatara-se a esse concurso 2500 médicos, entre os quais os ora AA. Que foram nele admitidos. O referido concurso foi anulado por despacho do Ministro da Saúde de 12/4/94, que determinou a anulação do concurso. Foi aberto novo concurso, em 2/7/94, a que os AA se candidataram, tendo ao mesmo sido admitidos. Todos os AA foram aprovados no âmbito desse concurso e todos ficaram habilitados com o grau de consultor, a partir de 6 de Julho de 1995, no âmbito do referido concurso aberto em 2 de Julho de 1994. Entretanto, os AA interpuseram recurso contencioso do despacho ministerial de 12 de Abril, no qual obtiveram provimento, anulando o referido despacho de 12/4/94, destacando-se do acórdão, com interesse para esta causa: “O Despacho Ministerial datado de 12/4/94, que anulou o concurso aberto por aviso publicado em 20/1/93 foi anulado com fundamento de que “a omissão da forma de publicidade em órgão de comunicação social de expansão nacional não feria de invalidade o procedimento do concurso. A revogação anulatória operada contraria, pois, o disposto nos artigos 140.º e 141.º do Código do Procedimento Administrativo e o n.º 2 do Regulamento aprovado pela Portaria 888/91 , de 27/8, então vigente e enferma, por isso, de violação de lei” (doc. de fls 52 e segts). Os AA quando se candidataram ao concurso que veio a ser anulado, detinham o grau de Assistente e encontravam-se submetidos ao regime de dedicação exclusiva, com o horário de 42 horas semanais. Auferiam, à época, a remuneração base mensal de 447 500$00, correspondente ao escalão 2, índíce 120 daquela categoria, naquele regime de trabalho. 2.O DIREITO: Os Autores visam, na acção subjacente ao presente recurso, efectivar a responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, por actos ilícitos de gestão pública, que fazem decorrer dos prejuízos que alegam ter-lhes causado a anulação do concurso aberto em 20/1/93, pelo despacho ministerial de 12/4/94. Formulam um pedido principal e dois subsidiários. O pedido principal consiste na indemnização no montante de 750 000$00, respeitante ao ressarcimento dos danos em matéria de progressão na carreira e na aposentação, acrescido dos relativos a diferenças de remuneração (a apurar em liquidação de sentença), referentes ao período compreendido entre Janeiro de 1994 e Julho de 1995. O primeiro pedido subsidiário consiste em igual montante, relativo aos mesmos danos, acrescido do montante (também a apurar em execução de sentença) referente a diferenças de remuneração respeitantes ao período entre Julho de 1994 e Julho de 1995. E o segundo pedido subsidiário consiste na indemnização de 1 500 000$00, respeitante ao ressarcimento devido pela simples anulação do concurso em Janeiro de 1993, de que lhes resultou a frustação de direitos, interesses e expectativas, legítimas e juridicamente tuteladas. A sentença recorrida julgou improcedentes todos esses pedidos, defendendo os recorrentes, nas suas alegações de recurso, apenas a procedência do segundo pedido subsidiário, ou seja, a indemnização de 1 500 000$00, decorrente da simples anulação do concurso, de que lhes resultou a frustação de direitos, interesses e expectativas, legítimas e juridicamente tuteladas, única parte em que a impugnam. Estando, como se sabe, o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões das suas alegações, apenas desta questão há que conhecer. E conhecendo. A sentença recorrida julgou a acção improcedente por, em síntese, os recorrentes não terem demonstrado que seriam graduados no grau de consultores, no concurso anulado, nem a existência de um direito a essa graduação e da alegada “frustação de direitos, interesses e expectativas” se reportar a danos morais, decorrentes da violação do direito à graduação, que não atingem o grau de gravidade indispensável à tutela do direito, nos termos do disposto no artigo 496.º , n.º 1 do CPC . Os recorrentes contrapõem que: o acto de admissão ao concurso anulado pelo acto que consideram gerador do dever de indemnizar por parte do Estado é um acto constitutivo de direitos, pelo qual adquiriram o direito de nele participar e de vê-lo prosseguir até ao acto final de classificação e respectiva homologação (conclusões 1.ª e 2.ª); que o referenciado acto anulatório lhes suprimiu esses direitos, lesando-os (conclusões 3.ª e 4.ª); que essa simples lesão é geradora de prejuízos, independentemente de se saber se seriam ou não aprovados no concurso anulado, de cuja realidade hipotética prescindiram (conclusões 5.ª e 6.ª e n.º 10 do corpo das alegações); prejuízos esses que deviam ter sido fixados por recurso à equidade, tendo sido violados, ao assim não ter decidido, os artigos 22.º da CRP e o artigo 2.º , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48 051 (conclusões 7.ª, 8.º e 9.ª). Vejamos se lhes assiste razão. Está em causa, como já foi referido, a efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos ilícitos de gestão pública, consagrada no artigo 22.º da CRP e regulada no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 21/11/67. Para que esta responsabilidade se verifique, é necessária a ocorrência cumulativa dos seguintes requisitos: acto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o acto (ilícito e culposo) e o dano – artigo 2.º, n.º 1 do referido Decreto-Lei n.º 48 051. Actos ilícitos são, de acordo com o estabelecido no artigo 6.º do mesmo diploma “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”. O acto que os AA consideram ilícito e gerador da responsabilidade é o despacho do Ministro da Saúde de 12/4/94, que anulou o concurso aberto em 20/1/93. Foi considerado ilegal pelo acórdão e nos termos referenciados no n.º 8 da matéria de facto, dessa ilegalidade extraindo os recorrentes a sua ilicitude (cfr. artigos 30.º e 33.º da petição inicial). Porém, contrariamente ao que defendem, nem todo o acto ilícito (ilegal) é gerador de responsabilidade, sendo ainda necessário, além do mais, que deles resultem violados direitos dos administrados ou disposições legais destinadas a proteger os seus interesses e que essa violação lhes cause danos (artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48 051). Ou seja, a ilicitude relevante para fins indemnizatórios decorre de um acto ilícito, como tal considerado nos termos amplos definidos no referido artigo 6.º, que, para além de satisfazer esses requisitos, ainda ofenda direitos subjectivos ou disposições legais destinadas a proteger os interesses dos cidadãos, isto é, posições jurídico- materiais dos mesmos, no dizer de JAENICKE, citado por Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, Coimbra 1994, pág.77 (vd, neste sentido, na doutrina, Gomes Canotilho, obra citada, pág. 73-78 e 193-194 e Rui Medeiros, in “Ensaios sobre a responsabilidade do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pág. 168-169 e na jurisprudência, por todos, o acórdão deste STA de 4/11/98, proferido no recurso n.º 40 165). Esse acto anulou o concurso quando apenas estava cumprida a fase de admissão (cfr. artigos 5.º e 6.º da petição), não tendo ainda os AA sequer prestado provas, tendo a sentença recorrida decidido, conforme foi referido, que os AA não tinham o direito a ser graduados no grau de consultor, donde decorre que não eram detentores de qualquer direito quanto à classificação final, mas apenas de meras expectativas jurídicas (cfr. artigos 31.º a 38.º da Portaria n.º 881/91 , de 27/8). Estes aceitam, nas suas alegações, não serem detentores do direito à graduação em consultores, de cujo reconhecimento até prescindiram – n.º 10 do corpo das suas alegações de recurso e conclusão 6.ª – não questionando a sentença recorrida, nessa parte, que, por isso, transitou em julgado, determinando o abandono do pedido principal e do primeiro pedido subsidiário, que estavam relacionados com o retardamento do normal desenvolvimento da sua carreira. Tal situação não pode deixar de levar também à improcedência do segundo pedido subsidiário, única questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional. Com efeito, assente a inexistência de lesão do direito dos AA a obterem o grau de consultor no âmbito do concurso anulado, objectivo a que se destinava esse concurso e cujas normas reguladores visavam proteger, o impedimento de o concluir carece de qualquer significado, não se vislumbrando qual a relevância do seu prosseguimento, se lhes é indiferente o resultado final, ou seja, a relevância do prosseguimento do concurso desligado de um mais rápido desenvolvimento da carreira. É que só perante um provável resultado final favorável os recorrentes se podiam considerar prejudicados, sendo certo que essa probabilidade se não presume, antes cumprindo a sua demonstração aos AA, que até prescindiram de a levar em consideração. Donde se terá de concluir não ter gerado o acto anulatório que os AA eregeram como causa de pedir, fora do âmbito das questões em relação às quais se formou já caso julgado, ou seja pela simples anulação do concurso, sem mais, qualquer ilicitude para efeitos indemnizatórios. Ademais, os AA limitaram-se, na petição, relativamente a este pedido, à alegação genérica da frustação de direitos, interesses e expectativas juridicamente tuteladas – artigo 91.º – que reiteraram nas suas alegações, o que apenas se reporta ao facto lesivo, não tendo alegado nem provado, como lhes competia, quaisquer danos concretos e precisos que daí lhes adviessem, pelo que a acção sempre teria de improceder pela inverificação do requisito “dano”. Sendo certo que essa frustação de direitos, interesses e expectativas juridicamente tuteladas, alegadamente operada pela anulação do concurso, direccionada no prosseguimento do concurso, mas desligada do seu resultado final – configuração dada pelos AA, quer na petição inicial (artigos 91.º e 92.º e alínea C) do pedido), quer nas alegações de recurso –, mesmo que pudesse ser considerada como um dano concreto, o que se não considera, sempre haveria de ser incluída no âmbito dos danos morais (o que resulta da configuração feita na petição e é reforçada pelo abandono dos pedidos relativos aos danos materiais, nas alegações), não apresentando uma gravidade tal que a faça merecer a tutela do direito, pelo que, em face do disposto no artigo 496.º , n.º 1 do CPC , sempre estaria irremediavelmente prejudicada a peticionada indemnização. A pretensão dos recorrentes não pode, assim, proceder. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 12 de Novembro de 2002. António Madureira – Relator – São Pedro – Rosendo José.