01300/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto administrativo que, violando uma norma procedimental, impeça a propulsão de um processo de licenciamento da iniciativa de um particular é ilícito para efeitos de responsabilidade civil do respectivo ente público.

II- A conduta ilícita e culposa que recusou a realização de uma vistoria indispensável ao licenciamento de uma unidade industrial não se apresenta necessariamente como uma «condictio sine qua non» dos prejuízos inerentes à não laboração do estabelecimento, já que esse efeito danoso podia também advir do facto de a vistoria não aprovar as instalações.

III- Por isso, e não se sabendo se a vistoria provavelmente culminaria na aprovação das instalações, não há o devido nexo de causalidade adequada entre o acto ilegal que negou a realização da vistoria e os prejuízos referidos em II.

IV- A falta de condições do estabelecimento para obter aprovação na vistoria não é um facto impeditivo cuja prova competisse ao demandado na acção de indemnização, nem uma causa virtual que acrescesse à realmente havida.

V- O facto de a vistoria não se ter realizado – e de, por isso, ser impossível asseverar--se que nela se aprovariam as instalações – não conduz à inversão do «onus probandi» nos termos do artº 344º, n.º 2, do Código Civil, pois o autor, assim como raciocinou num plano hipotético quanto à alegação e à prova dos danos, podia ter alegado e demonstrado que a vistoria, a ter-se realizado, provavelmente terminaria pela aprovação do estabelecimento industrial.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do 1.º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa que, julgando totalmente improcedente a acção que ele intentara contra o Estado, absolveu o réu do pedido de que fosse condenado a pagar ao autor uma indemnização fundada em responsabilidade extracontratual.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões (a que damos uma numeração diferente da por ele apresentada):

1- A sentença recorrida julgou verificados no caso dos autos os pressupostos da ilicitude e da culpa, não tendo, no entanto, concluído pela existência de nexo de causalidade entre a conduta ilícita do recorrido e os danos sofridos pelo recorrente.

2- Consequentemente, por falta daquele pressuposto da responsabilidade civil do Estado por prática de facto ilícito, julgou improcedente a acção proposta pelo ora recorrente.

3- Inconformado com aquela decisão, o recorrente recorreu da mesma para esse Venerando Supremo Tribunal Administrativo, tendo, no entanto, limitado o objecto do seu recurso à parte da sentença recorrida que limitou a ilicitude da conduta do recorrido à violação do interesse legalmente protegido do recorrente do direito à legalidade das decisões sobre interesse próprio e à que julgou não verificado o nexo de causalidade.

4- Ou seja, têm de considerar-se como definitivamente assentes nos presentes autos a verificação dos pressupostos da ilicitude da conduta do recorrido, por violação de interesse legalmente protegido – direito à legalidade das decisões que versam sobre interesse próprio do recorrente – da culpa do recorrido e dos danos sofridos pelo recorrente.

5- O recorrido, na sua actuação no processo de autorização da laboração da oficina de britagem do recorrente, estava obrigado ao princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos deste último, sob pena de a sua conduta ser considerada ilícita.

6- Ora, o recorrente, quando adquiriu, em 27.06.1988, os prédios rústicos referidos na al. d) da Especificação, fê-lo para neles instalar e explorar uma oficina de britagem.

7- De acordo com o RILEI, uma oficina de britagem situada fora dos aglomerados urbanos era qualificada como um estabelecimento industrial de 2.ª classe, o que queria dizer que apenas o início da sua laboração estava condicionado à realização de uma vistoria, para verificar as condições de salubridade, higiene, segurança, comodidade e técnico-funcionais, próprias daquele tipo de estabelecimento industrial.

8- Por outras palavras, o recorrente tinha o direito de instalar nos terrenos rústicos que adquirira uma oficina de britagem, para aí exercer a actividade de produção e comercialização de britas calcárias, mesmo antes de a DGGM autorizar, com base em vistoria, o início da laboração.

9- Por isso, no art. 17° do DL n.º 46. 923, de 28 de Março de 1966, se qualificou o acto permissivo da laboração de um estabelecimento industrial de 2ª classe como uma autorização e não como uma licença.

10- Consequentemente, a actuação do recorrido de recusar, até que fosse proferida decisão definitiva por esse Venerando Supremo Tribunal Administrativo no recurso contencioso interposto pelo ora recorrente do despacho de 2 de Maio de 1991, a realização da vistoria prevista no artº 12° do RILEI,

11- Para além de ter violado o interesse protegido do recorrente referido na sentença recorrida, também violou o seu direito subjectivo de exercer a actividade de produção e comercialização de brita, que era preexistente à recusa da realização da vistoria.

12- Assim, deverá a sentença recorrida ser corrigida na parte em que limitou a ilicitude da conduta do recorrido à violação do direito do recorrente à legalidade das decisões tomadas no procedimento administrativo conducente à autorização para laboração e em que julgou que não foi violado qualquer direito subjectivo do recorrente ao licenciamento ou à laboração da sua oficina de britagem.

13- Entendeu a sentença recorrida que não haveria nexo de causalidade entre a recusa ilícita do recorrido em realizar a vistoria e os danos sofridos pelo ora recorrente, porque não teria ficado demonstrado nos autos que a oficina de britagem do recorrente fosse licenciada se a vistoria se tivesse realizado.

14- Ainda segundo a sentença recorrida, a decisão de não realizar a vistoria não se traduziria numa recusa ilegal de emissão da licença de funcionamento, mas sim num impedimento ilícito do prosseguimento do processo de licenciamento.

15- Antes de mais, importa referir que a sentença recorrida aceita que os danos sofridos pelo recorrente foram provados pelo facto de aquele não ter podido iniciar a laboração da sua oficina de britagem a tempo de abastecer as obras públicas da construção da Via do Infante e da ETA de Tavira (cfr. pág. 21 da sentença recorrida).

16- A segunda observação é a de que, como já acima se concluiu, não se estava perante um acto permissivo do tipo licença, que só a partir da sua emissão faria surgir na esfera jurídica do recorrente o direito a instalar e explorar nos prédios rústicos por ele adquiridos uma oficina de britagem,

17- Mas sim perante um acto permissivo do tipo autorização, que era uma mera condição para o exercício do direito preexistente do recorrente de instalar e explorar nos mesmos prédios uma oficina de britagem.

18- Consequentemente, não lhe cabia produzir qualquer prova sobre se o seu estabelecimento preenchia ou não as condições mínimas de salubridade, higiene e segurança, pertencendo, antes, esse ónus ao recorrido, por ser um dever legal seu aquela verificação e ter sido ele a, propositadamente, colocar-se em situação de não a fazer.

19- Por outro lado, não pode aceitar-se o argumento da sentença recorrida de que a não realização da vistoria não teria consubstanciado uma recusa ilegal da emissão de uma autorização, não de uma licença como é erradamente referido, mas sim um impedimento ilícito do prosseguimento do processo de licenciamento.

20- Com efeito, é evidente que o objectivo do processo de licenciamento em causa nos vertentes autos era obter a autorização para iniciar a laboração, pelo que qualquer impedimento ilícito ao prosseguimento daquele processo tem forçosamente de ser assimilado a uma recusa ilegal de conceder a autorização.

21- Deste modo, cai logo por terra toda a argumentação da sentença recorrida para tentar demonstrar contra a evidência dos factos a falta de nexo de causalidade entre o ilícito praticado pelo recorrido e os danos sofridos pelo recorrente.

22- De acordo com doutrina e jurisprudência pacíficas, o nexo de causalidade deve ser procurado de acordo com a doutrina da causalidade adequada na sua formulação negativa proposta por Enneccerus-Lehman, isto é, a condição só será inadequada quando, segundo a sua natureza geral, for indiferente para a produção do dano.

22- Ficou provado nos autos que a recusa do recorrido de efectuar a vistoria no período que foi de 1991 até final de Dezembro de 1993 foi ilícita e na medida em que inviabilizou o início da laboração da oficina de britagem dentro daquele período, provocou ao recorrente os danos que foram dados como provados pela não laboração.

23- Isto porque, por um lado, o recorrente se havia proposto a fazer o investimento por causa das obras de construção da Via do Infante e da ETA de Tavira,

24- Obras que já estavam concluídas no final de Dezembro de 1993, altura do trânsito em julgado do acórdão desse Venerando Supremo Tribunal Administrativo no acima referido recurso contencioso

25- E, por outro lado, também ficou provado que o recorrente não tinha outra pedreira para instalar a britadeira e os outros equipamentos, para além de ter ficado completamente descapitalizado, com um investimento de centenas de milhares de contos irreprodutivo e sem crédito junto da Banca,

26- Danos que sofreu por causa do ilícito cometido pelo recorrido, quando, contra a lei, se recusou a realizar a vistoria que permitiria o início da laboração da oficina de britagem.

27- Acresce que, da aplicação da doutrina da causalidade adequada à matéria dos autos dada como provada, tem de concluir-se, contrariamente ao entendido pela sentença recorrida, que houve um efectivo nexo de causalidade entre o ilícito e os danos sofridos pelo recorrente.

28- A recusa da realização da vistoria prevista no art. 12º do RILEI foi naturalisticamente a condição que determinou a não laboração da oficina de britagem, uma vez que sem a vistoria era impossível haver autorização.

29- Isto é, a autorização não foi dada porque a oficina de britagem do recorrente não cumpriria com as condições de salubridade, higiene e segurança daquele tipo de estabelecimentos, mas sim porque o recorrido se recusou ilicitamente a realizar a vistoria a que estava legalmente obrigado.

30- Releva-se que a actuação do recorrente no procedimento administrativo de autorização para laboração se esgotava com a conclusão da instalação da oficina de britagem e com a apresentação junto da DGGM do requerimento a pedir a realização da vistoria, o que foi feito.

31- A partir de então, o recorrido tinha o dever de realizar a vistoria para verificar as condições de salubridade, higiene e segurança da oficina de britagem e de dar a autorização de laboração, o que

32- Só não aconteceria se viesse a verificar-se na vistoria que as condições acima referidas não estavam asseguradas e que o suprimento das deficiências eventualmente detectadas não era compatível com uma autorização condicional.

33- Deste modo, o nexo de causalidade entre a recusa repetida da realização da vistoria e os danos sofridos pelo recorrente não podia ser afastado com o argumento de que este não teria demonstrado nos autos que, se o procedimento tivesse prosseguido, a autorização teria sido dada.

34- Antes de tudo porque, contrariamente ao sustentado pela sentença recorrida, não se estava perante uma licença, mas sim perante uma simples autorização, o que quer dizer que o direito à laboração da oficina de britagem era preexistente e não nascia com o acto permissivo.

35- Assim, se alguém tinha de fazer prova sobre a não existência das condições mínimas de salubridade, higiene e segurança, facto que seria impeditivo da laboração, seria o recorrido e não o recorrente, nos termos do n.º 2 do art. 342° do Código Civil.

36- Essa prova teria ainda de ser feita, se fosse exigível, pelo recorrido, nos termos do n.º 2 do art. 344°, uma vez que, ao recusar ilegal e culposamente a realização da vistoria, tornou impossível ao recorrente provar a verificação daquelas condições.

37- Com efeito, só através da vistoria o recorrente poderia demonstrar estarem aquelas condições verificadas e esta o recorrido não a quis fazer.

38- Por outro lado, a Senhora Juíza “a quo”, face à prova produzida, ao facto de o recorrido não ter provado a não verificação, na oficina de britagem do recorrente, de qualquer das condições de salubridade, higiene e segurança exigíveis, ao facto de o recorrente ter requerido a vistoria insistentemente, mesmo sabendo que os serviços dependentes da Secretaria de Estado do Ambiente e da Defesa do Consumidor tudo fariam para lhe criar obstáculos à laboração,

39- Deveria ter presumido, nos termos dos arts. 349º e 351º do Código Civil, que a oficina de britagem do recorrente cumpria com todas aquelas condições e que, por isso, estava em condições de poder iniciar imediatamente a laboração, no que foi impedida pela actuação ilícita do recorrido.

40- Por último, e apenas a título de nota, importa referir que o próprio tribunal “a quo”, em contradição com a decisão tomada na sentença recorrida, reconheceu em dois momentos distintos a existência do nexo de causalidade que aquela última considerou não existir.

41- Com efeito, aquando da decisão sobre a matéria de facto, particularmente na resposta que deu ao quesito 90º, deixou transparecer a sua convicção de que estava verificado o nexo de causalidade que, aliás, também decorria de toda a outra factualidade provada.

42- E na fundamentação de direito, quando tratou do facto ilícito, a sentença recorrida também não teve dúvidas em afirmar que da conduta ilícita do recorrido havia decorrido a britadeira não ter reunido jamais as condições legais de funcionamento, o que se havia traduzido na ruína do recorrente, que assim tinha visto o seu investimento resultar completamente improdutivo.

43- Por quanto acima alegado e dos factos dados como provados, a sentença recorrida deveria ter considerado como verificado o nexo de causalidade entre a conduta ilícita do recorrido e os danos sofridos pelo recorrente.

44- Não o tendo considerado, deve a mesma ser revogada, julgando-se verificado o referido nexo de causalidade e devendo, por isso, condenar-se o recorrido no pagamento ao recorrente dos danos por ele sofridos.

O Estado contra-alegou, oferecendo as conclusões seguintes:

I- Previamente à formulação das conclusões, sublinha-se, em conformidade com o disposto no art. 684º-A do CPC, que o recorrido requer a ampliação do objecto do recurso à matéria a que se reportam as conclusões 9ª a 14ª.

II- 1 – Contrariamente ao sustentado pelo recorrente, o acto invocado como causa de pedir da acção [o despacho do Sr. Secretário de Estado da Energia, de 2.5.91, que recusou a realização da vistoria (enquanto não estivesse aprovada a localização), para verificação das condições de higiene, salubridade, segurança, comodidade e técnico-funcionais, à oficina de quebra, britagem e classificação de pedra do recorrente] não violou qualquer direito subjectivo do recorrente, não sendo, por esse facto, susceptível de ser qualificado de acto ilícito. Na verdade,

2- A norma (do RILEI) violada pelo despacho em causa, que veio a ser anulado por acórdão do STA de 2.12.93, não visava directamente tutelar direitos subjectivos do A., destinando-se antes, como acertadamente se ponderou na sentença recorrida, à tutela do interesse público consubstanciado na necessidade de observância dos requisitos legais pelos estabelecimentos daquele tipo, por forma a ser assegurada a protecção do ambiente e recursos naturais e a segurança na respectiva laboração;

3- Sendo que, nos termos da legislação vigente, a realização da vistoria não era sinónimo automático de licenciamento e laboração. Como se assinala no acórdão mencionado “só depois de lavrado o auto de vistoria e verificadas aquelas condições, se deviam seguir os trâmites do processo com vista à aprovação da laboração e licenciamento da instalação”;

4- Aliás, ao recorrente não assistia, nem a norma violada lho confere ou visa tutelar, qualquer direito subjectivo ao licenciamento de uma unidade industrial, licenciamento que consiste exactamente na remoção de um limite ou obstáculo jurídico à actividade dos particulares, pelo que o A. nada mais teria do que uma expectativa — não um direito — ao licenciamento (se, e quando, reunidas as condições legais), cuja frustração não preenche o requisito da ilicitude;

5- Por outro lado, não é exacto, como sustenta o recorrente, que se estivesse perante uma autorização (logo um direito preexistente) e não um licenciamento, relevando-se que quem sempre qualificou o procedimento em que a vistoria à oficina de britagem se inscreve de licenciamento foi o recorrente que na petição inicial se refere ao licenciamento (ou, com o mesmo sentido, a licença) da central de britagem pelo menos dezassete vezes. Com efeito,

6- A actividade em causa encontrava-se prevista no regulamento aprovado pelo Decreto n.º 46.924 (o RILEI) – posteriormente alterado pela Portaria n.º 24.223, de 4.8.69 –, anexo ao DL 46.923, de 28.3, cujo preâmbulo é bem claro ao mencionar no n.º 1 que o diploma visa sistematizar a legislação em matéria de licenciamento de estabelecimentos industriais, e ao referir no n.º 2 que na tabela anexa não se incluem as actividades cujo licenciamento está dependente das câmaras municipais, o que é revelador de que em relação às actividades contempladas, como é o caso da do recorrente, é de licenciamento que se trata, sendo, também, esclarecedoras, no mesmo sentido, as Observações finais constantes das alterações ao RILEI introduzidas pela Portaria n.º 24 223;

7- Não assistindo, portanto, ao A. qualquer direito subjectivo que o acto invocado como causa de pedir [um acto de trâmite, previsto em normas instrumentais e não substantivas, passível de renovação (o que não acontece com os direitos subjectivos) e que, uma vez anulado o acto, a Administração se propôs realizar, apenas não o tendo feito porque o recorrente a tal se opôs], tivesse violado, pelo que não se poderia dar, como não deu, como verificado, relativamente ao mesmo, o requisito da ilicitude;

8- A sentença recorrida não merece, pois, qualquer censura quando afasta a qualificação do acto como ilícito considerando que as normas violadas não se destinavam, de forma directa, a tutelar qualquer direito subjectivo do recorrente. Porém,

9- E ao invés, a sentença erra quando qualifica o acto como ilícito por entender que viola o direito do recorrente à legalidade das decisões proferidas em processo administrativo, pelo que ao abrigo do disposto no 684º-A, n.º 1 do CPC, se requer a ampliação do objecto do recurso a este fundamento da decisão. Com efeito,

10- O que igualmente se requer quando se entenda — o que não é o caso do recorrido que a tem por uma mera afirmação em que se exprime uma opinião sem dela se extrair quaisquer consequências ao nível decisório e da qualificação jurídica do acto que estava em causa — que constitui fundamento da decisão a afirmação de que não se pretende afirmar que a Administração (na pendência do recurso contencioso interposto pelo A. contra o despacho do Sr. Secretário de Estado da Energia que, enquanto não fosse aprovada a localização, recusou a realização da vistoria) podia e devia ter alterado a sua posição, por a tal ter sido instada pelo A. É que,

11- Aquela conduta ou actuação não foi invocada como causa de pedir da acção, pelo que é desnecessária e supérflua acerca dela qualquer consideração que a sentença bem se podia ter abstido de produzir, tanto mais que, salvo o devido respeito, a mesma é absolutamente falha de razoabilidade, porquanto, tendo sido proferido pela entidade competente, o Sr. Secretário de Estado da Energia, despacho a recusar a realização da vistoria (enquanto não estivesse aprovada a localização), e estando pendente recurso contencioso contra tal despacho, a Administração não tinha qualquer obrigação de atender os pedidos do A. para que (contra o despacho do Secretário de Estado ) realizasse a vistoria, nem cometeu qualquer acto ilegal ou censurável ao não o fazer;

12- Quanto à afirmação e conclusão de que o acto é ilícito por violação do direito do A. à legalidade das decisões que versem sobre um direito próprio, a mesma redunda, na formulação da sentença, em reconduzir a ilicitude à ilegalidade do acto, que o mesmo é dizer que sempre que num procedimento fosse proferido um acto ilegal, esse acto seria, «ipso facto» e automaticamente (ainda que de ilegalidade formal ou procedimental se tratasse) ilícito, o que, como se sabe, não é correcto, assente há muito que está a distinção entre ilegalidade e ilicitude para efeitos de responsabilidade civil e do correspondente dever de indemnizar. Na verdade,

13- Como se ponderou no Ac. do STA de 24.3.2004, rec. 1690/02, entre muitos outros, e constitui, aliás, jurisprudência pacífica, não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração como resulta da conjugação do art. 6° com os arts. 2° e 3° do DL 48.051, de 21.11.67, sendo que só a violação de normas substantivas, que conformam o conteúdo dos actos administrativos, é, em princípio, geradora de ilicitude, não já, como é o caso, a violação de normas adjectivas ou procedimentais;

14- Assim, ao qualificar o acto de ilícito pelos fundamentos supra apontados (a violação do direito à legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio), a sentença fez errada interpretação e violou aquelas disposições legais;

15- Ao invés, contrariamente ao sustentado pelo recorrente nas suas alegações, e como já se referiu, não merece censura quando, analisando sob a perspectiva da violação de um direito subjectivo, conclui pelo não preenchimento do requisito da ilicitude. Efectivamente,

16- O acto identificado pelo A. como gerador dos danos invocados, não constitui facto ilícito para efeitos de responsabilidade civil, nem é, tão pouco, susceptível, em si, de causar os danos invocados, não havendo entre estes e aquele acto o necessário e indispensável nexo de causalidade. Na verdade,

17- Contrariamente ao sustentado pelo recorrente a vistoria não era uma mera formalidade, a realizar por realizar, sem sentido ou objecto, e não era sinónimo automático e obrigatório de licenciamento (facto que, aliás, já havia sido claramente referido ao A. no despacho do Director de Serviços do Serviço Regional de Lisboa da DGMM, de 28.8.90, onde se refere que a laboração só seria permitida, se fosse caso disso, se se mostrasse respeitada toda a legislação em vigor, o que, além do mais, é uma evidência);

18- É, por conseguinte, errado sustentar-se, como faz o recorrente nas suas doutas alegações, que o que impediu a laboração foi a recusa do recorrido em efectuar a vistoria;

19- Mais, o que resulta da factualidade apurada é que mesmo que a vistoria à oficina de britagem tivesse sido realizada – o que, repete-se, não significava o deferimento necessário, automático e obrigatório do licenciamento da britadeira – o recorrente, não estaria, só por esse facto, porque se desinteressou do preenchimento das condições impostas, com indiscutida legalidade, para o licenciamento definitivo da pedreira e o início da respectiva exploração, em condições de laborar, nem de obter o licenciamento ou autorização – tanto mais que uma das dúvidas surgidas respeitava, como evidencia o despacho do Sr. Secretário de Estado da Energia, de 2.5.91, ao licenciamento da construção da oficina de britagem que, como se apurou em julgamento, foi levada a cabo sem licenciamento;

20- O que só ao recorrente e não ao R. é imputável, pelo que sempre inexistiria nexo de causalidade entre os danos, em relação aos quais se mantém tudo quanto se disse nas alegações de direito produzidas nos autos e que terão resultado de factos e factores a que o R. é alheio, e o facto ilícito invocado;

21- Além disso, uma vez anulado o acto, a vistoria, que a Administração se propôs realizar marcando data para o efeito e dirigindo-se ao A. para esse fim, não se realizou apenas porque o A. não o quis, por entender que o investimento tinha perdido oportunidade;

22- Assim, ao concluir pela inexistência de nexo de causalidade entre os danos e o facto ilícito invocado, e ao absolver em consequência o R. Estado do pedido, a sentença recorrida, tendo feito correcta interpretação da factualidade apurada e correcta aplicação do direito à mesma, não merece censura e deve ser confirmada, negando-se provimento ao recurso interposto pelo A.;

23- Quando assim se não entenda, deverá, então, manter-se também a sentença quando, por não estar em causa direito subjectivo, considera não estar preenchido o requisito da ilicitude do acto, negando-se provimento ao recurso do A., e revogar-se a mesma quando conclui pela ilicitude do acto por violação do direito à legalidade das decisões que versem sobre direito próprio, dando-se, nesta parte, provimento ao recurso ampliado pelo R;

24- Mantendo-se, e confirmando-se, em qualquer dos casos, a decisão de absolver o R. do pedido, como é de Justiça.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

O autor é um industrial algarvio que, na segunda metade da década de 1980, decidiu investir na área das britas calcáreas (alínea a) da Especificação).

Aquela decisão foi determinada pelas projectadas obras públicas da Via do Infante e da Estação de Tratamento de Águas de Tavira (alínea b) da Especificação);

Obras que consabidamente necessitariam de grandes quantidades de brita calcária, principalmente a primeira (alínea c) da Especificação);

Para tanto, o Autor adquiriu, por escritura pública de 27 de Junho de 1988, lavrada a fls. 74 do livro do Cartório Notarial de Tavira, diversos prédios rústicos pelo preço de 6.000.000$00, sitos no Barranco da Nora, Tavira (alínea d) da Especificação);

A razão da aquisição daqueles prédios fundou-se na sua proximidade relativamente às obras públicas referidas e nos factos de ali estar licenciada uma pedreira de brita calcária e instalada uma britadeira (alínea e) da Especificação);

A pedreira fora licenciada em 1974 pela Direcção Geral de Geologia e Minas e depois pela Câmara Municipal de Tavira ao abrigo do art. 28° do DL n.° 227/82 de 14 de Junho (alínea f) da Especificação);

À data da aquisição pelo Autor quer a pedreira quer a central de britagem estavam em exploração e laboração há cerca de 16 anos (alínea g) da Especificação);

O Autor requereu à Câmara Municipal de Tavira autorização para que a licença de exploração da pedreira sita nos prédios rústicos por si adquiridos fosse para ele transmitida (alínea h) da Especificação);

Apesar dos obstáculos levantados pela SEARN a pedreira acabou por ser licenciada em 27 de Março de 1990 pelo então Director de Serviços do Serviço Regional de Lisboa da Direcção Geral de Geologia e Minas nos termos do ofício a fls. 42 e 43 dos autos que se dá por integralmente reproduzido (alíneas i) e aa) da Especificação);

Nos termos do n.° 5 do ofício que comunicou o licenciamento da acima referido, condicionou-se a licença ao calendário definitivo da ETA de Tavira e respectiva adução, de modo a que toda a recuperação paisagística estivesse feita antes do início de funcionamento da referida obra pública (alínea j) da Especificação);

Foi comunicado ao autor, no mesmo ofício, que este não poderia iniciar a exploração da pedreira sem que se realizasse uma vistoria prévia na qual estariam presentes a DGGM e a SNPRCN (alínea 1) da Especificação);

Acresce que a Delegação Regional de Faro do Ministério da Industria e Energia também contactou, aquando do licenciamento da pedreira, residentes da zona (alínea m) da Especificação);

Que foram unânimes em confirmar que não viam inconvenientes na respectiva laboração, considerando, inclusive, “que ela representa um factor de desenvolvimento local” (alínea n) da Especificação);

E obteve, da Câmara Municipal de Tavira, certidão na qual se dizia nada haver a opor à instalação do equipamento dentro do perímetro da pedreira (alínea o) da Especificação);

Concluída a instalação da britadeira, o Autor requereu em 28.01.1991 a realização da vistoria ao abrigo do art. 12° do RILEI (alínea p) da Especificação);

A DGGM pelo seu ofício de 15.12.1991, notificou o Autor de que a vistoria requerida teria lugar no dia 01.03.1991 pelas 10.30h (alínea q) da Especificação);

Nos termos do Auto de vistoria a fls. 69 a 72 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a vistoria acima referida foi adiada até esclarecimento, pela Câmara Municipal de Tavira, da discrepância entre os documentos constantes no processo e os que foram apresentados no decorrer da vistoria, designadamente, sobre o sentido e validade da certidão junta pelo Autor ao processo de licenciamento e da fotocópia de outra certidão que não estava junta ao processo (alíneas r) e s) da Especificação);

Apesar de a Provedoria de Justiça ter dado razão ao Autor quanto à ilegalidade do comportamento dos serviços do Estado no processo de licenciamento da britadeira e à ilegalidade do despacho de 02.05.1991 do Secretário de Estado da Energia, continuou a aguardar-se decisão do Supremo Tribunal Administrativo (alínea t) da Especificação);

O Autor foi notificado a 9 de Dezembro de 1993 do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Dezembro de 1993 que, concedendo provimento ao recurso interposto pelo Autor, anulou o despacho do Secretário de Estado da Energia de 02.05.1991 (alínea u) da Especificação);

Naquele acórdão, do qual não foi interposto recurso e, portanto, transitou em julgado, exarou-se que o Recorrido havia actuado ilegalmente quando se recusou a realizar a vistoria para verificação das condições de higiene, salubridade, segurança, comodidade e técnico-funcionais próprias de um equipamento daquele tipo (alínea v) da Especificação);

Contudo, essa douta decisão não foi proferida em tempo útil, não permitindo ao Autor realizar o fim para o qual havia feito o investimento, o abastecimento de britas calcárias, areia e enrocamento às obras públicas da Via do Infante e da ETA de Tavira (alínea x) da Especificação);

Com efeito, ambas as obras já se encontravam concluídas (alínea z) da Especificação);

A Câmara Municipal de Tavira, em vez de se limitar a autorizar a transmissão da licença enviou o processo à Secretaria de Estado do Ambiente e Recursos Naturais, na altura em que era Secretário de Estado o Eng.° ... , cujos pais residiam em zona próxima do Barranco da Nora (resposta ao quesito 1°);

Na sequência de uma visita efectuada à pedreira em 04.02.1989 por técnicos da Direcção de Serviços da Região de Lisboa da Direcção Geral de Geologia e Minas ao Autor foi oficiado, por ofício de 14.02.1989 da Câmara Municipal de Tavira, recebido no dia seguinte, que teria de requerer novo licenciamento à DGGM por o desmonte ter mais de 10 metros de altura (resposta ao quesito 2°);

Com data de 01.03.1989 foi lavrado, pelo Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais, Eng.° ... , o seguinte despacho: “1) Face ao exposto parece ser da competência da Direcção Geral de Geologia e Minas o licenciamento requerido, contando nos termos da lei com a colaboração do serviço da SEARN; 2) À consideração de Sua Ex.ª o Secretário de Estado da Energia face ao referido; 3) Conhecimento ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Tavira”, que teve por base o parecer de 28 de Fevereiro de 1989 e a informação de 13.02.1989 (resposta aos quesito 3° e 5°);

A informação do SNPRCN foi elaborada pela mulher do Eng.º ... (resposta ao quesito 4°);

A localização da ETA de Tavira foi alterada, tendo implicado a construção de adutores numa distância superior a 1 km relativamente à localização inicialmente prevista (resposta aos quesitos 10°, 11° e 12°);

Foi pedido ao Autor, pela DGGM, que obtivesse da CCR Algarve parecer favorável à localização da pedreira (resposta ao quesito 18°);

As duas vistorias marcadas pela DGGM foram adiadas (resposta ao quesito 23°); No documento de fls. 44 e 45 dos presentes autos, a ultima assinatura é do pai do Eng.º ... , tendo também a mãe aposto a sua assinatura nesse documento (resposta aos quesitos 24°, 25°, 26° e 39º);

A DGGM lavrou a informação n.º 303401/90 de 08 de Agosto, com o conteúdo que consta de fls. 48 a 51 dos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (resposta ao quesito 29°);

Na sequência dessa informação o Senhor Director dos Serviços da Direcção Regional de Serviços de Lisboa da DGGM deferiu o prosseguimento do processo, tendo reconhecido que, tratando-se de um estabelecimento de 2ª classe, o Autor não estava obrigado a requerer qualquer autorização quanto à localização da britadeira, sendo livre de o fazer onde o julgasse mais conveniente e que apenas estava obrigado, depois de instalar o equipamento, a requerer, com vista ao início da laboração, a vistoria do art. 12° do RILEI (resposta aos quesitos 30°, 31º e 32°);

O deferimento acima referido foi comunicado ao Autor pelo ofício 1046/401 de 04.09.1990 da DGGM e permitiu ao Autor avançar com o investimento projectado, adquirindo e instalando a britadeira, tendo obtido a necessária aprovação do projecto de electricidade (resposta aos quesitos 33° e 34°);

O Eng.º ... , então Secretário de Estado do Ambiente e Defesa do Consumidor, fez entrar na DGGM duas cartas, ambas datadas de 17.07.1990, em que a primeira era apenas assinada por ele e a segunda também pelo seu pai e pela sua mãe (resposta aos quesitos 35°, 37° e 38°);

O Eng.º ... , então Secretário de Estado do Ambiente e Defesa do Consumidor, mandou o seu Chefe de Gabinete enviar, em 28.09.1990, ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Energia, ofício em que se transcrevia despacho seu, da mesma data, no qual dizia como se deveria actuar assim que o Autor solicitasse a vistoria (resposta aos quesitos 40° e 41°);

Após a recepção do pedido de vistoria deu entrada na DGGM em 11.02.1991, com data de 06.08.1990, carta do Secretário de Estado do Ambiente e Defesa do Consumidor dirigida ao Secretário de Estado da Energia em que se apelava à concertação jurídica e técnica dos serviços envolvidos no licenciamento da britadeira, a DGGM, SNPRCN e CCR Algarve (resposta aos quesitos 42°, 43º e 44°);

Nas vésperas da vistoria, a SEADC enviou à Secretaria de Estado da Energia, fax com a alegada posição do SNPRCN e da CCR Algarve sobre os ofícios da DGGM, em sequência à notificação da realização da vistoria (resposta aos quesitos 46° e 47º);

No rosto do dito fax aparece manuscrita pelo Secretário de Estado do Ambiente e Defesa do Consumidor a mensagem “depois conversamos, com um abraço. ... ” (resposta ao quesito 48°);

O Secretário de Estado da Energia, por sua vez, no mesmo dia e sobre o mesmo documento, despachou nos seguintes termos: “Ao Dr. ... para informar os serviços sobre este assunto e concerto de posições entre os diferentes organismos, com vista à vistoria que se encontra previsto realizar na próxima quarta-feira” (resposta ao quesito 49°);

Quanto à alegada posição do CNPRCN e CCR Algarve, não é hábito os serviços públicos produzirem informações em papel branco sob a denominação de “posição”, que para mais não está assinada (resposta ao quesito 50°);

Dá-se por reproduzido o conteúdo do documento de fls. 65 a 67 dos autos no qual se pode ler, em 25 de Fevereiro de 1991, a propósito da central de britagem:

“Posição do SNPRCN e da CCR – Algarve

(…)

A vistoria requerida será realizada ao abrigo do RILEI. (...) o Regulamento de 1996 foi revogado, aguardando-se publicação (...) neste momento na imprensa nacional.

(...)

O SNPRCN e a CCR/Algarve (...) face ao exposto não aprovam a laboração.

Nos termos do novo RILEI, aprovado pelo Conselho de Ministros de 26 de Outubro de 1990, a posição do ambiente é vinculativa.

NOTA: No pressuposto de existência de certidão de localização precisa e inequívoca, o Secretário de Estado do Ambiente e Defesa do Consumidor, admitiu em tempo, em apreciação com o Secretário de Estado da Energia, Presidente do SNPRCN e Sub-DGGM, a efectuação de vistoria, inclusive com medições acústicas, e escreveu-o em despacho. Tomando-se posteriormente conhecimento de que não se verifica o pressuposto não é válida, assim, a hipótese admitida.” (resposta aos quesitos 51°, 52° e 53°);

No dia 27.02.1991 teve lugar na DSRL da DGGM reunião entre esta e o SNPRCN, na qual intervieram, respectivamente, o Eng.º ... e a Dra. ... (resposta ao quesito 54°);

Foi concertado adiar a vistoria com base numa alegada contradição entre duas certidões da Câmara Municipal de Tavira (resposta aos quesitos 55° e 56°);

A decisão de adiar a vistoria foi tomada apesar de a representante da Administração Regional de Saúde de Faro ter chamado a atenção de que se tratava de um estabelecimento de 2.ª classe que, por isso não carecia de parecer prévio (resposta aos quesitos 57° e 58°);

O Autor, logo na terça-feira seguinte, dia 5 de Março de 1991, através do seu Advogado, chamou a atenção da DGGM para a ilegalidade da mesma actuação e insistiu na realização da vistoria, tendo repetido essa insistência nos dias seguintes, verbalmente e por escrito (resposta aos quesitos 59° e 60°);

A DGGM elaborou, em 18.04.1991, a informação n.º 107/401/91, na qual se sugeria a marcação de nova vistoria (resposta aos quesitos 61° e 62°);

A DGGM assim fez, tendo convocado o Autor e todas as outras entidades para nova vistoria a realizar no dia 30 de Abril de 1991 (resposta ao quesito 63º);

Na notificação da vistoria feita à CCR Algarve, a DGGM solicitou àquela indicação sobre a sua posição final, a fim de a mesma ser considerada aquando da vistoria (resposta aos quesitos 64°);

Aquela posição poderia ser dada até ao dia 30 de Abril de 1991, admitindo-se, inclusive, que tal ocorresse no próprio acto de vistoria (resposta aos quesitos 65°);

Em resposta àquele ofício, enviado por fax, respondeu, também pelo mesmo meio, logo no dia seguinte, a CCR Algarve, chamando a atenção da entidade licenciadora, exclusivamente, para medições de ruído que haviam sido feitas à britadeira do autor ainda durante a fase experimental (resposta ao quesito 66º);

O Autor deu conhecimento à CCR Algarve para efectuar medições acústicas no dia da vistoria, de modo a infirmar o comunicado à DSRL da DGGM (resposta ao quesito 67º);

O Autor viria a receber, no final da tarde do dia 29 de Abril de 1991, fax da DRSL da DGGM a cancelar a vistoria com o argumento de que a CCR Algarve não teria expresso a sua posição considerada fundamental (resposta ao quesito 69º);

O Autor enviou à DSRL da DGGM o fax que se encontra a fls. 91 cujo teor se dá por reproduzido (resposta ao quesito 72°);

O Autor foi notificado do Despacho do Secretário de Estado da Energia, de 2 de Maio de 1991, através do ofício datado de 5 de Julho de 1991 que se encontra a fls. 92 e no qual se pode ler:

“A DGGM deverá dirigir-se ao administrado sublinhando, em definitivo, que não pode ser feita vistoria ou emitida qualquer licença, neste contexto de não cumprimento de todos os preceitos legais, devendo o dossier relativo ao processo ser devolvido ao exponente.

Enquanto não estiver aprovada a localização, de forma precisa, clara e inequívoca pela CM Tavira e pela CCR Algarve – a CM Tavira afirmou que não existe licença de edificação, de forma precisa, para a central de britagem e a GNR e CCR Algarve afirmaram que a laboração viola o RG Ruído – a DGGM não pode tomar qualquer iniciativa” (resposta aos quesitos 73° a 76°);

Consultado o processo instrutor constatou-se que a DGGM não tinha notificado a primeira parte desse despacho na qual se lê: “surpreende-me o facto de ter sido marcada pelos serviços nova vistoria quando nenhum dado novo veio alterar a atitude que a DGGM ficou de assumir, face ao facto de o processo não se encontrar conforme. Mais, não será o melhor procedimento enviar ao administrado a informação trocada entre os organismos públicos” (resposta ao quesito 77°);

O Autor pediu certidões com o fim de preparar recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Energia (resposta ao quesito 78°);

A DGGM recusou-se a passar certidões da quase totalidade daqueles documentos, designadamente do despacho completo do Secretário de Estado da Energia de 02.05.1991 (resposta ao quesito 79°);

O que obrigou o Autor a recorrer a este Tribunal para as obter (resposta ao quesito 80°);

Em 14 de Agosto de 1991, após a notificação da DGGM nos referidos autos, que correram termos sob o n.º 266/91 – 2.ª Secção, o Autor obteve essa documentação (resposta ao quesito 81°);

Sem prejuízo do recurso contencioso, o Autor procurou insistentemente junto da DGGM, da Delegação Regional da Indústria e Energia de Lisboa, da Delegação Regional da Indústria e Energia do Algarve e da Secretaria de Estado da Indústria, resolver o caso através da rápida realização da vistoria (resposta ao quesito 82°);

De modo a que pudesse ainda iniciar a laboração em tempo útil relativamente aos fins que o Autor prosseguira com a sua decisão de fazer este investimento e que se prendiam com as obras da Via do Infante e da ETA de Tavira (resposta ao quesito 83°);

A resposta que obteve dos serviços acima referidos foi a de que, estando pendente recurso contencioso, nada se faria sem a concordância do Senhor Secretário de Estado da Indústria (resposta ao quesito 84°);

O Autor tinha negociações muito avançadas com uma das empresas a quem tinha sido adjudicado parte da construção da Via do Infante, ... , SA para fazer o fornecimento daqueles materiais de que ela necessitava para a realização da empreitada (resposta ao quesito 85° );

Tendo a negociação ficado totalmente frustrada devido à falta de licenciamento (resposta ao quesito 86°);

O Autor ficou também impedido de fazer outras negociações para idênticos fornecimentos, podendo praticar um preço que a concorrência não podia oferecer, dada a proximidade em relação aos locais da obra (resposta aos quesitos 87° e 88°);

O Autor despendeu as quantias que a seguir se discriminam:

De aquisição dos prédios rústicos onde estava licenciada a pedreira e instalada uma britadeira – 6 000 000$00;

Custos com edifícios e construções — 13 566 096$00;

Preço de dois dumper CAT DGB e de uma escavadora CAT 215 - 28 665 000$00;

Duas viaturas BM 4 600 - 23 400 000$00;

ma máquina escavadora HANOMAG HC/260 sobre rastos de 144HP, um martelo hidráulico BRIT/750 e um ripper - 32 760 000$00;

Um carro de perfuração TAMROCK mod. DHA/500S com motor Deutz modelo BF61912 - 28 665 000$00;

Uma torva de regulação de 6m3, aumentador extractor AVU 100/165, conjunto de suportes de aumentador, chassis SKID e tapete de reciclagem TRCS e acessórios, modificação do quadro eléctrico e montagem - 8 471 970$00;

Um Tegão de recepção aumentador, moinho impactor, tapetes contentor e climatizador e outros equipamentos, acessórios - 59 817 113$00;

Um transformador Siemens de 500KVA 30 KV/380V 50 HZ e linha de cabo tripolar - 4 278 105$00;

Um quadro eléctrico monobloco 3 384 400$00;

Um quadro eléctrico e monobloco - 664 970$00;

Material diverso - 97 019$00;

Um disjuntor geral de quatro pólos - 284 603$00;

Um sistema de despoeiramento-britadeira - 1 497 047$00;

Um balde de escavação para escavadora 11C260 — 699 660$00;

Equipamentos e serviços diversos prestados pela Hidralgar relacionados com a britadeira — 213 301$00 (resposta ao quesito 90º);

O Autor não teria incorrido naqueles custos se não tivesse decidido fazer o investimento em causa (resposta ao quesito 91°);

Porque o Autor não tem nenhuma outra pedreira onde pudesse e possa utilizar aqueles equipamentos (resposta ao quesito 91º)

Para além de ter ficado completamente descapitalizado para poder operar a partir de Agosto de 1991 - data em que foi notificado do despacho completo do Secretário de Estado da Energia de 2 de Maio de 1991, que atirava para data indefinida o início da laboração da britadeira e consequentemente da pedreira — noutra pedreira e assim poder minimizar os prejuízos causados (resposta ao quesito 93º);

A total improdutividade daquele investimento, para que se previa o início da laboração ainda durante o primeiro trimestre de 1991 e termo no final de 1993, não só causou ao Autor a relevada perda patrimonial, mas, também o seu esgotamento financeiro e a sua insolvência (resposta ao quesito 97°);

Passando, pela primeira vez na sua vida de empresário, por situações de incumprimento dos seus compromissos face a terceiros, designadamente com a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de São Brás de Alportel (resposta ao quesito 98°);

Quanto àquela Caixa, a sua exposição debitária é hoje de 433 926 000$00 (resposta ao quesito 99°);

Em 1992, pela primeira vez na sua vida, o Autor, que tinha uma ficha de crédito limpa ao ponto de nunca ter tido qualquer dificuldade no desconto de saques dele e de os portadores de aceites seus igualmente os descontarem sem qualquer dificuldade, passou a ser objecto de apontes (resposta ao quesito 102°);

Hoje não dispõe naturalmente de qualquer crédito junto do sistema bancário e de qualquer outra instituição de crédito (resposta ao quesito 103°);

O Autor era um empresário de grande e justa reputação na zona onde exercia a sua actividade, o Algarve (resposta ao quesito 104°);

No período de exploração previsto para o investimento - 2 anos e 9 meses - os resultados de exploração seriam os constantes do doc. junto sob o n.º 85, que aqui se dá por reproduzido. Assim, os resultados antes de impostos, no ano de 1991 (9 meses) seriam de 532 006 000$00, no ano de 1992 de 605 896 000$00, e no ano de 1993 de 573 211 000$00 (resposta ao quesito 107°);

Desses resultados resultariam os meios libertos, respectivamente, em 1991, 1992 e 1993, de 357 888 000$00, 402 752 000$00 e 384 053 000$00 (resposta ao quesito 108º);

Esta situação afectou o equilíbrio psíquico, a vida familiar e a as relações sociais do Autor (resposta ao quesito 113º);

O Autor não juntou a certidão de localização a que se refere a alínea b) do n.º 2 do art. 5 ° do Dec. 46.924 (resposta dada ao quesito 115°);

O Autor não juntou o parecer da CCR ou do SNPRCN nos termos do art. 18° do DL n.º 89/90 de 16.03 (resposta ao quesito 116);

Passando posteriormente a invocar tão somente o requerimento de licenciamento da oficina de britagem (resposta ao quesito 118°);

Na vistoria realizada em 1 de Março de 1991, a Administração Regional de Saúde de Faro tomou posição no sentido de considerar que a localização da britadeira não era a mais correcta, por se situar na proximidade de duas habitações (resposta ao quesito 122°);

Tal posição já havia sido manifestada pela CCR — Algarve, embora o Autor nunca tivesse aceite outra localização (resposta ao quesito 123°);

Na referida diligência, todas as entidades envolvidas manifestaram as suas posições (resposta ao quesito 124°);

No dia 25 de Março de 1991, no período entre as 16 horas e as 16.15 horas, a Direcção Regional do Ambiente — Comissão de Coordenação da região do Algarve efectuou, no interior e exterior da habitação de ... , medições de ruído da pedreira do Autor quando esta se encontrava em acção de limpeza, tendo sido detectados, respectivamente, 11.3 dB (A) e 17.8 dB (A) (resposta ao quesito 126°);

O Autor procedeu à realização de obras sem que estivesse munido da respectiva licença (resposta ao quesito 127°);

terá adquirido maquinaria e veículos sem que previamente obtivesse o necessário licenciamento do estabelecimento (resposta ao quesito 128°);

A vistoria não veio a verificar-se face à posição manifestada pelo Autor, conforme a sua comunicação de 26 de Abril de 1994 na qual se pode ler:

“(...) A referida vistoria não poderá efectuar-se naquela data por, face aos 3 anos de paralisação forçada, devido a acto ilegal do Senhor Secretário de Estado da Indústria, como foi recentemente reconhecido pelo Supremo Tribunal Administrativo no seu acórdão de 2 de Dezembro de 1993, o equipamento necessitar de grande reparação e afinação para funcionar em condições de poder ser vistoriado (...)“ (resposta ao quesito 129°);

O Autor tinha conhecimento da data prevista para a entrada em funcionamento da ETA de Tavira (resposta ao quesito 130º).

Passemos ao direito.

O recorrente interpôs contra o Estado a acção dos autos a fim de que o réu fosse condenado a pagar-lhe uma indemnização pelos prejuízos sofridos em virtude de uma sua unidade de britagem ter sido impedida de laborar durante certo período; e tal impedimento teria exclusivamente advindo de um despacho do Secretário de Estado da Energia, entretanto anulado por este STA, que ilegalmente recusara que se realizasse uma vistoria indispensável àquela laboração.

A sentença «a quo» reconheceu que o Estado, enquanto pessoa jurídica a quem se deve imputar o despacho referido, agiu ilícita e culposamente; mas recusou que, entre essa actuação do réu e os prejuízos alegados e provados pelo autor, existisse um nexo causal justificativo de que se condenasse o Estado a pagar ao ora recorrente uma indemnização pelos danos.

O recorrente acomete a sentença por duas fundamentais vias: por um lado, considera que ela detectou restritiva e insuficientemente a ilicitude da conduta supostamente lesiva; por outro lado, defende que o nexo de causalidade, excluído pela sentença, está cabalmente demonstrado, pelo que deve proceder a sua pretensão indemnizatória. O inconformismo do recorrente a propósito do modo como a sentença caracterizou a ilicitude explica-se por ele entrever aí a génese explicativa da decisão tomada acerca do nexo causal. E, tendo em conta que o ora recorrido, invocando o disposto no art. 684º-A do CPC, também se insurge contra a decisão sobre a ilicitude, é por esse preciso assunto que iremos começar.

O aqui recorrente preparava-se para explorar uma sua pedreira e, como complemento dessa actividade, instalou e pretendia fazer laborar no mesmo local uma unidade de britagem. Para tanto, requereu à Administração que se procedesse à vistoria prevista no art. 11º do RILEI (aprovado pelo Decreto n.º 46.924, de 28/3/66, que na altura vigorava) e destinada a garantir as «condições de salubridade, higiene, segurança, comodidade e técnico-funcionais» da referida unidade industrial. Contudo, o Secretário de Estado da Energia, por despacho de 2/5/91, decidiu que a vistoria não era realizável porque não tinham sido observados passos procedimentais que a deveriam anteceder. Por acórdão de 2/12/93, transitado pouco depois, o STA entendeu que esse acto administrativo enfermava de violação de lei e anulou-o. Mas, entretanto, a unidade de britagem não pudera laborar – impedimento este que, segundo o autor, explica todos os danos emergentes e lucros cessantes em que ele filia a indemnização pedida nos autos. Ao pronunciar-se «de jure» sobre os factos atrás descritos, a sentença achou que aquela violação de lei denotava um comportamento ilícito do Estado para efeitos de responsabilidade civil; e, caracterizando essa ilicitude, disse que ela não advinha da afronta de algum direito subjectivo do autor, designadamente do direito que ele tivesse ao licenciamento da unidade industrial, mas apenas da ofensa de um seu «interesse legalmente protegido» – o seu «direito à legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio». Ora, o recorrente sustenta que a ilicitude da conduta atribuível ao Estado era de um grau assaz maior, pois teria consistido na ofensa do seu já existente direito de laborar com a unidade de britagem; e o recorrido, ao invés, considera que a ilegalidade do despacho anulado não consubstanciava uma ilicitude qualquer. Deste modo, o Mm.º Juiz «a quo» e as duas partes divergem entre si quanto à existência e à modalidade da ilicitude detectável no despacho do Secretário de Estado da Energia.

É sabido que a ilicitude é um dos requisitos essenciais da responsabilidade civil. Embora o art. 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, imediatamente sugira uma equivalência entre os conceitos de ilicitude e de ilegalidade, o art. 2º, n.º 1, do mesmo diploma – que se assemelha ao estatuído no art. 483º, n.º 1, do Código Civil – permite perceber que a ilicitude fundante da responsabilidade aquiliana dos entes públicos, quando contemporânea de uma ilegalidade, há-de consistir na ofensa de algum referente normativo, a qual acarrete, «ea ipsa», a afecção de direitos subjectivos ou de interesses incluídos no âmbito de protecção do preceito ou princípio violado. Sendo assim, as noções de ilegalidade (de um acto administrativo) e de ilicitude (do comportamento plasmado nesse acto) não são coincidentes, pois é possível que um acto administrativo ilegal não fira direitos ou interesses merecedores de reparação e, portanto, não se assuma como ilícito em ordem a gerar responsabilidade civil. Aliás, esta é, de há muito, a jurisprudência corrente no STA, como se vê, v.g., pelos acórdãos de 4/11/98, de 1/2/2000 e de 24/3/04, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 40.165, 44.099 e 1690/02.

Essa falta de sinonímia entre ilicitude e ilegalidade aponta imediatamente para que a sentença tenha caracterizado mal a ilicitude que discerniu no comportamento do Estado. Não havendo, no nosso direito, uma qualquer tutela do interesse, geral ou colectivo, em que a Administração actue sempre «secundum legem», não pode dizer-se que o despacho anulado é ilícito porque ofendeu o direito (ou o interesse) do aqui recorrente à «legalidade das decisões». Aliás, este plural diz tudo sobre a perspectiva genérica em que o Mm.º Juiz «a quo» se colocou, ainda que essa perspectiva aparecesse depois temperada por tais «decisões» terem sido cingidas às que versassem sobre «um interesse próprio». Todavia, é agora claro que o problema da determinação da ilicitude não se resolvia através da mera ilegalidade, mas que antes se localizava no tal «interesse» (ou direito) «próprio», que a sentença se absteve de descrever e ponderar «in concreto».

Portanto, as partes têm razão ao clamarem que a sentença não caracterizou devidamente a ilicitude fundante da responsabilidade do Estado. No entanto, já atrás vimos que o fizeram por motivos opostos, impondo-se que neles atentemos de imediato.

Segundo o recorrente, o despacho anulado ofendeu de modo frontal um direito subjectivo que já existia na sua esfera jurídica – o direito de imediatamente iniciar a laboração da unidade ou oficina de britagem. E, em abono desta tese, o recorrente diz que o acto final do procedimento, a que a recusada vistoria se inclinava, tinha a natureza de autorização, ou seja, consistiria na simples permissão administrativa do exercício de um poder jurídico que ele já anteriormente detinha.

É verdade que o art. 17º do Decreto n.º 46.923, de 28/3/66 (diploma que o RILEI veio regulamentar), aludia à «autorização concedida para a instalação ou laboração de qualquer estabelecimento industrial» – embora essa norma não se referisse aos estabelecimentos de 3.ª classe, como decorria dos arts. 10º e 19º do RILEI. Mas, nesse decreto ou no RILEI, o termo «autorização» só constava daquele artigo; e, quando aludiram a esses fins de «instalação ou laboração», previstos no mencionado art. 17º, os dois diplomas utilizaram, preferencial e indistintamente, as palavras «licenciamento» e «aprovação». Ora, isto impede-nos de seguir o recorrente quando ele assevera que o legislador, ao falar em «autorização», quisera dizer que o direito de laborar antecedia a vistoria prévia à laboração. Pelo contrário, os dois citados diplomas transmitem globalmente a ideia de que a laboração dos estabelecimentos comerciais de 1.ª e 2.ª classes era uma actividade condicionada ou relativamente proibida, cujo exercício supunha uma permissão casuística dada em função das circunstâncias. Por isso é que o art. 11º do RILEI dizia, de um modo terminante, que a laboração dos estabelecimentos industriais de 1.ª e 2.ª classes não poderia iniciar-se sem que uma vistoria aprovasse as condições de funcionamento previstas no preceito. Assentemos, pois, em algo que nos parece irrefutável: que os estabelecimentos daquelas duas classes necessitavam de licença, no sentido próprio do termo, para laborarem, não existindo um qualquer direito de laboração anterior à aprovação obtida na mencionada vistoria.

Sendo as coisas assim, e porque a unidade de britagem a que os autos se referem era um estabelecimento de 2.ª classe (como disse o aresto de 2/12/93, reportando-se à rubrica n.º 339.7.2 da tabela de classificação anexa ao RILEI, a qual fora alterada pela Portaria n.º 24.223, de 4/8/69), a ilicitude que pesquisamos não podia traduzir-se na ofensa de um direito subjectivo de que o recorrente já dispusesse. Mas tal não significa que o Estado tenha forçosamente razão quando afirma que essa ilicitude é apenas aparente.

Na óptica do Estado, a norma que o STA considerou violada, enquanto adjectiva ou procedimental, prosseguia interesses exclusivamente públicos, não tutelando, mesmo que de modo oblíquo, quaisquer interesses do aqui recorrente; e, por via disso, a ilegalidade entrevista pelo acórdão anulatório não configuraria um caso de ilicitude que suportasse a pretendida responsabilidade do Estado. Portanto, o Estado reconhece que a ilicitude pode abstractamente advir da ofensa, ou de direitos subjectivos, ou de interesses legalmente protegidos – como anuncia o art. 2º, n.º 1, do DL n.º 48.051. Já atrás dissemos que a primeira dessas variantes de ilicitude não se verifica «in casu»; e o Estado pretende afastar também a segunda delas, argumentando com a índole procedimental do preceito que o despacho anulado violou. No fundo, o Estado parece crer que as normas adjectivas ou de procedimento nunca configuram «disposições legais destinadas a proteger» interesses de terceiros (cfr. o art. 2º, n.º 1, do DL n.º 48.051). Mas isso não é exactamente assim.

Comecemos por reter algumas verdades comuns. É quase redundante dizer-se que as normas adjectivas servem o fim de regular os respectivos procedimentos. Todavia, isso não exclui, «de plano», que as ditas normas possam também servir para preventivamente proteger os interesses dos particulares que nos procedimentos intervenham. Aliás, essa função harmoniza-se com o valor garantístico inerente a todo o direito, já que as regras jurídicas, mesmo quando são constringentes, definem negativamente espaços em que os cidadãos podem, justificada e livremente, expectar e agir. Posto isto, atentemos mais de perto naquilo a que as normas adjectivas poderão ser «destinadas» – como impressivamente diz o referido art. 2º, n.º 1.

Desde logo, cada norma adjectiva ou procedimental visa um fim que lhe é específico, ou seja, tende a que se cumpra de um certo modo um passo determinado e típico do procedimento em curso. Esse fim, porque inserido numa sequência que o transcende, raramente incluirá um assumido propósito de proteger os interesses materiais dos particulares envolvidos; e, se for de afirmar que as normas adjectivas ainda protegem tais interesses, deverá então reconhecer-se que tal protecção traduz, por via de regra, um efeito reflexo do fim específico delas.

No entanto, convém notar que, para além do assinalado fim específico, todas as normas procedimentais tendem a um fim que lhes é genérico ou transversal – o de que os procedimentos recebam a propulsão que os conduza até um acto que os solucione ou finalize. Os procedimentos advindos da iniciativa de particulares são por eles iniciados para satisfazerem «in fine» certos interesses materiais; e cada uma das normas adjectivas cumpre a função genérica de garantir aos particulares que a Administração – mesmo através de opções ilegais ou erradas – propulsionará o procedimento até finalmente o decidir, isto é, até tomar uma posição derradeira sobre aqueles interesses do requerente. Sendo assim, há que distinguir entre dois tipos de ofensas de normas de procedimento: a aplicação errónea da norma, propiciadora da ilegalidade do acto final, e a simples recusa dessa aplicação, determinante da imobilização do processo. No primeiro caso, ofende-se o fim específico da norma, que costuma relacionar-se de modo apenas marginal com os interesses substantivos do particular; no segundo caso, ofende-se o fim genérico que ela serve e que consiste em garantir a propulsão do procedimento, sendo óbvio que este fim está directamente ligado à salvaguarda dos interesses que levaram o particular a assumir a iniciativa do procedimento administrativo.

As antecedentes considerações pretenderam demonstrar que o despacho anulado, ao recusar a realização da vistoria, violou uma norma procedimental que, embora a título genérico, se destinava ainda a proteger os interesses do ora recorrente, relacionados com a posição jurídico-material que ele invocara perante a Administração. E semelhante conclusão atingiremos se aproximarmos aquele despacho do acto que tipicamente haveria de culminar o procedimento administrativo imobilizado.

Ninguém seriamente duvida que o instituto da responsabilidade civil tutela o interesse dos cidadãos em que a Administração aprecie e decida «secundum jus» os seus pedidos de licenciamento de quaisquer actividades. Com efeito, as normas que regulam tais licenciamentos não se limitam a proteger directa e positivamente o interesse público, definindo o modo da sua salvaguarda; também protegem indirecta ou negativamente os particulares na exacta medida em que lhes dão a garantia de que os seus pedidos (que servem os seus interesses) só poderão ser recusados se, para tanto, houver fundamento legal. Portanto, e por via de regra, a ofensa de uma norma do referido género é, ainda, a ofensa de uma norma protectora do interesse que o particular tem no licenciamento pedido (cfr. o art. 2º, n.º 1, do DL n.º 48.051); e, daí, segue-se que o indeferimento de um pedido de licenciamento, se porventura for ilegal, há-de ser normalmente havido como ilícito para efeitos de uma possível responsabilidade civil. Só assim não sucederá nos casos em que a ilegalidade seja «venial», isto é, nas hipóteses em que o acto ilegal seja renovável e a ilegalidade, encarada em si mesma, se mostre insusceptível de prejudicar os interesses substantivos do particular – por consistir na ofensa de normas alheias à posição material dele, como geralmente sucede com as ilegalidades derivadas de incompetência ou de vício de forma.

Ora, nos procedimentos administrativos iniciados por particulares e tendentes ao licenciamento de actividades, o acto que recuse propulsão à marcha procedimental afecta o interessado numa medida praticamente igual à do acto hipotético que, «in fine», indeferisse o licenciamento. É que o interesse que o particular prossegue no procedimento consiste em obter a pretendida licença; e esta tanto é definitivamente recusada pelo acto final de indeferimento como pelo acto – afinal derradeiro – que, imobilizando a tramitação, impossibilite que o licenciamento surja. Os actos deste tipo, se padecerem de violação de lei, ferem inquestionavelmente a posição jurídico-material que, segundo a própria lei violada, os seus destinatários invocavam e queriam assegurar perante a Administração. E é nessa afecção de interesses ainda tutelados pela norma ofendida que precisamente reside a ilicitude.

Ademais, por uma terceira via concluiremos pela existência, «in casu», de ilicitude. Se fosse absolutamente inequívoco que o despacho anulado causara ao aqui recorrente certos danos, ninguém questionaria a qualificação desse acto como uma conduta ilícita e geradora do dever de indemnizar. Ora, isto mostra que as dúvidas postas nos autos acerca da existência da ilicitude não residem propriamente neste requisito, mas que lhe são extrínsecas, somente provindo das hesitações havidas relativamente ao nexo de causalidade. Daí que devamos dar por encerrada a questão da ilicitude e dirigir os nossos esforços à elucidação do problema localizado nesse nexo.

Consequentemente, o despacho que recusou a realização da requerida vistoria era ilegal, como o STA reconheceu no seu acórdão de 2/12/93; mas era também ilícito – e ainda culposo, dada a consabida solidariedade entre ilicitude e culpa, à luz do DL n.º 48.051 – para o efeito de o Estado dever porventura responder perante o aqui recorrente pelos prejuízos que assim lhe haja causado. Pois a recusa da vistoria ofendeu uma norma em cuja dimensão protectiva se incluía o interesse do recorrente em que a sua pretensão substantiva tivesse o seguimento devido e fosse alvo de uma apreciação final – motivo por que se percebe que o acórdão anulatório tenha qualificado o vício invalidante como sendo «de violação de lei», em vez de o apelidar de vício procedimental ou «de forma».

Assente que o réu agiu ilícita e culposamente, importa agora ver se existe, entre essa sua conduta e os danos vários que o recorrente diz ter sofrido, uma relação de causalidade adequada que permita afirmar a responsabilidade do Estado. A este propósito, a sentença «a quo» entendeu que não havia aquele nexo, já que os prejuízos a indemnizar provinham da falta de laboração da unidade industrial e nada nos autos garante que, a ter-se realizado a vistoria, esta não culminaria na colocação de entraves, temporários ou definitivos, à mesma laboração. E, na falta do mencionado nexo causal, a sentença absolveu o réu do pedido.

O aqui recorrente multiplica argumentos em prol da revogação do assim sentenciado. Desde logo, sugere que a própria factualidade provada demonstra imediata e claramente o nexo causal. Mas é patente que assim não sucede, pois ela nada nos diz sobre o que teria provavelmente sucedido se a vistoria se tivesse realizado – e, portanto, não se sabe se, à realização da diligência, se seguiria a laboração do estabelecimento industrial. Importa ainda notar que a relação de causalidade que a sentença disse estar em falta é a que se estabeleceria entre o acto ilegal e a falta de funcionamento da unidade de britagem – e não a que ligaria essa falta e a subsequente «ruína» do autor. Por outro lado, e pelas razões que acima expendemos, também não colhe a ideia de que o procedimento tendia a uma mera autorização, e não a um licenciamento; sendo assim, o recorrente não persuade ao dizer que, aquando da prática do despacho anulado, já tinha um direito de laboração cuja ofensa fora inequivocamente causada pelo acto.

Consignemos, desde já, que a sentença colocou o problema do nexo nos seus devidos termos. Com efeito, a ilegalidade da recusa da vistoria não acarretava, «ipso facto», que a hipotética realização dela trouxesse o início da laboração da unidade industrial; pois, à luz das normas do RILEI, era possível que a diligência implicasse a colocação de condições ou entraves que o aqui recorrente não pudesse ou não quisesse cumprir ou superar. Na verdade, da proposição condicional de que, «se não houvesse vistoria, a oficina não laborava», não pode logicamente concluir-se que, «havendo a vistoria, a oficina laborava» – pois essa inferência incorreria falaciosamente num claro «non sequitur». E, para que se não suscitem dúvidas desnecessárias, diremos ainda que o problema em apreço não concerne à chamada relevância negativa da causa virtual (aqui traduzida nos possíveis entraves à laboração trazidos pela vistoria), já que, ao invés do que sucede «in casu», o confronto entre a causa real e a virtual supõe que elas se situem em diferentes, ainda que cruzadas, linhas de causalidade.

Tendo em conta tudo o que vimos referindo, percebe-se que a pretendida condenação do Estado pressupunha a aquisição prévia de um duplo nexo de causalidade – não só entre a falta de laboração e os danos provados, mas ainda entre a recusa da vistoria e aquela falta. Ora, o problema posto nos autos reporta-se a este último nexo – que é o primeiro deles na ordem do tempo. A seu propósito, importa formular um juízo de prognose póstuma, em que se suponha que ainda não sobreveio o resultado danoso já efectivamente verificado. Trata-se de averiguar que desvios ou anomalias apresenta a situação real em relação à que ocorreria se não tivesse acontecido a actuação ilícita. Nesta perspectiva, é evidente que a laboração do estabelecimento exigia o concurso de duas condições (cada uma delas necessária, mas não suficiente, para que esse efeito surgisse) – a de que se realizasse a vistoria e a de que esta culminasse num resultado aprovador da unidade industrial. Se, na vez do acto anulado, tivesse havido uma actuação legal, a vistoria ter-se-ia feito; mas isso ainda não bastava para que a indústria laborasse, já que a laboração também dependia de o estabelecimento ser aprovado.

Isto denota que o despacho ilegal não se apresenta como uma «condictio sine qua non» da falta de laboração e dos subsequentes danos – pois, ignorando-se que resultados traria a vistoria, é impossível afirmar que tal despacho foi uma condição sem a qual aquela falta não se teria verificado. À luz da doutrina da causalidade adequada, ínsita no art. 563º do Código Civil segundo a formulação negativa de Enneccerus-Lehmann, só é causa do efeito danoso a condição «sine qua non» que não seja inadequada ao surgimento do dano. Sendo assim, para haver nexo causal, é indispensável que a acção ilícita e culposa seja «condictio sine qua non» do resultado; e a adequação dessa «condictio» ao efeito é um «plus» que meramente acresce à pura condicionalidade. O facto lesivo não é tomado como causa do dano apenas porque é idóneo a causá-lo, pois tal facto só opera como causa se, na falta dele, o lesado não tivesse provavelmente sofrido o prejuízo (cfr. Pereira Coelho, O Nexo de Causalidade na Responsabilidade Civil, «in Boletim da Faculdade de Direito de Universidade de Coimbra, Suplemento IX, 1951, pág. 217 e s.); diga-se, aliás, que é esse sentido o que limpidamente consta do art. 563º do Código Civil.

Assim sendo, o despacho ilegal só funcionaria como causa («sine qua non») do resultado danoso (a não laboração e tudo o que se lhe seguiu) se pudéssemos afirmar que a realização da diligência omitida provavelmente culminaria na aprovação das instalações – e que, portanto, não fora o acto ilegal, o recorrente teria podido provavelmente laborar e teria assim evitado os prejuízos resultantes da não laboração. Contudo, nada há, na factualidade provada, que minimamente aponte para essa probabilidade; e nem sequer há quaisquer factos disponíveis que pudessem servir de base a que o tribunal, lançando mão do disposto no art. 351º do Código Civil – como o recorrente sugeriu – seguramente presumisse que a aprovação do estabelecimento seria o resultado provável da recusada vistoria.

O «non liquet» sobre se o estabelecimento a vistoriar estava em condições de ser aprovado levanta o problema de saber quem tinha o ónus de alegar e, sobretudo, de provar esse facto. A sentença não teve dúvidas em considerar que essa matéria respeitava aos fundamentos da acção. Mas o recorrente diz que a falta de condições de aprovação, enquanto facto impeditivo, é que tinha de ser demonstrado pelo Estado; e acrescenta que, pelo menos, estamos perante um caso de inversão do ónus da prova, já que o réu, ao recusar a realização da vistoria, tornou impossível ao autor a demonstração de que a unidade industrial merecia ser aprovada.

Contudo, e tendo em conta tudo o que acima dissemos sobre a causalidade, é evidente que a falta de condições do estabelecimento (para ser aprovado na vistoria) não é um facto impeditivo de um nexo causal entretanto assegurado; é que nós vimos atrás que a presença desse nexo exige a concorrência de dois antecedentes – pois só se pode dizer que o despacho ilegal causou os danos inerentes à não laboração se estiver adquirido que a vistoria, na hipótese de se realizar, traria provavelmente (e não certamente, pois parece impossível afirmá-lo) a aprovação da unidade industrial. Ora, se as boas condições do estabelecimento (para ser aprovado na vistoria) são um elemento indispensável à emergência do nexo causal, a alegação de que faltavam essas condições constituiria uma simples negação directa desse nexo – e não a alegação de um facto impeditivo dele. Sendo assim, o recorrente não tem razão quando diz que, «ex vi» do art. 342º, n.º 2, do Código Civil, ao Estado incumbia alegar e provar o facto, supostamente impeditivo do direito do autor, de que o estabelecimento a vistoriar não reunia condições de aprovação.

E também não estamos perante um caso de inversão do ónus da prova, nos termos do art. 344º, n.º 2, do Código Civil. Este preceito, que constitui uma aplicação particular do princípio «ad impossibilia nemo tenetur», inverte o normal «onus probandi» sempre que uma das partes, por culpa da outra, esteja impossibilitada de fazer a prova que normalmente a oneraria. Em prol da aplicabilidade do preceito, o recorrente assegura que só havia um meio de ele conseguir demonstrar nos autos que as condições do estabelecimento mereciam aprovação no passado – através da exibição, agora, dos resultados da vistoria que o Estado culposamente omitiu. Mas é claro que não é assim. Dissemos «supra» que a demonstração do nexo de causalidade (entre o acto ilegal e a falta de laboração do estabelecimento) passava pela obtenção de uma certeza: a de que o recorrente não teria provavelmente sofrido os danos (resultantes da não laboração) se não fosse a prolação do referido despacho. Isto significa que o nexo de causalidade consistia na certeza de uma probabilidade – a probabilidade da aprovação do estabelecimento, caso a vistoria se tivesse realizado; pelo que tal nexo não consistia na certeza, aparentemente impossível, de que essa aprovação era, por sua vez, certa – pois isso exigiria que tivesse acontecido uma vistoria que não existiu.

Quer isto dizer que o recorrente não tinha de fazer uma prova (a prova do resultado da vistoria) que a parte adversa absolutamente impossibilitara. Tinha, sim, de provar a probabilidade da aprovação, o que tem a ver com a prova da situação que hipoteticamente existiria se, na vez do despacho ilegal, tivesse sido emitido um acto legal. Aliás, essa demonstração do provável não pode suscitar quaisquer surpresas, já que o recorrente se empenhou em fazê-la quanto aos danos. Na verdade, a unidade industrial não laborou e, portanto, não teve lucros; e, não obstante, o recorrente alegou e provou quais seriam os lucros prováveis caso a laboração se desse – o que mostra que ele sabia que, para se achar a responsabilidade do réu, era imperioso raciocinar no plano das hipóteses simplesmente prováveis. Ora, assim como ele, a propósito dos danos, se ateve aos factos que deveriam ter existido (e não aos factos que existiram), também deveria, a propósito do nexo causal, ter alegado aquilo que, a seu ver, deveria normalmente seguir-se à realização da recusada vistoria – o que implicava a alegação dos factos que revelassem que, caso tivessem sido vistoriadas, as instalações seriam (provavelmente) aprovadas.

Não tendo procedido assim, o ora recorrente colocou-se temerariamente – «sibi imputet» – na impossibilidade de demonstrar o nexo causal entre a acção lesiva e os alegados prejuízos. E a sentença recorrida, ao julgar que a acção soçobrava por não estar demonstrado aquele nexo, decidiu com inteiro acerto e não merece censura.

Nesta conformidade, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação de recurso, justificando-se que se confirme a decisão «sub judicio».

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 29 de Junho de 2006. – Madeira dos Santos (relator) - Freitas Carvalho – Pais Borges.