1Relatório
O VEREADOR DO URBANISMO E FISCALIZAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA, interpõe recurso da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que declarou a nulidade do seu despacho de 13-7-99, que aprovou o aditamento ao processo de obras particulares n.º 339/96, apresentado por ..., residente na Av. ..., 7081, Pedroso, V. N. Gaia, formulando as seguintes conclusões:
- a)o despacho recorrido de 13-7-99 que aprovou o aditamento ao processo de obras particulares 339/96, em que é requerente ..., não consubstancia ofensa de caso julgado da sentença proferida em 7-1-98 pelo TAC do Porto na acção para reconhecimento de direitos n.º 90/96;
- b)pela sobredita sentença de 7-1-98, o Presidente da Câmara Municipal de V.N. de Gaia foi condenado a ordenar a demolição das obras que ... levou a cabo nas traseiras do seu prédio e caso a ordem não seja cumprida a proceder à demolição das mesmas;
- c)nos termos dessa decisão judicial as obras ilegais consistiam na elevação da altura dos muros e cobertura do logradouro, levadas a efeito sem licença camarária por ...;
- d)a execução dessa sentença consistia, assim, na demolição dessas obras ilegais, por não licenciadas;
- e)em cumprimento do sentenciado em 7-1-98, por despacho de 16-01-98 foi ordenado a ... que procedesse à demolição das obras realizadas sem licença municipal, o que foi reiterado pelo ofício de 19-6-98, vindo posteriormente, por despacho de 12-2-99, a ser ordenada aos serviços municipais que procedessem à demolição;
- f)entretanto, por auto de vistoria lavrado em 13-3-99, constatou-se a demolição parcial, por ..., de tais obras ilegais;
- g)face a tal demolição, considerou a entidade administrativa estar executada a sentença, uma vez que as obras restantes eram susceptíveis de legalização, nos termos do art. 167º do RGEU;
- h)aliás, não faria sentido que a Administração ou o particular, demolisse tudo aquilo que a lei permitia legalizar, pelo que, tendo em 5-3-99, ..., apresentado aditamento visando a legalização, o despacho impugnado de 13-7-99 aprovou o aditamento apresentado ao processo de obras particulares n.º 339/96;
- i)não houve, pois, qualquer incumprimento da sentença de 7-1-98 com a prolação do acto recorrido;
- j)nem poderia haver, dado estarem ainda em curso pelo TACP os autos de pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução da sentença n.º 90/96-A com vista ao apuramento dos actos e operações materiais conducentes à execução da referida sentença de 7-1-98 aí proferida;
- k)o M.mo Juiz não teve em consideração na douta sentença recorrida, nem na sua fundamentação, o atrás alegado, e constante, mormente dos artigos 15º, 16º e 17º da contestação apresentada nos presentes autos;
- l)ao assim proceder, a sentença violou o art. 409º (a contrario), bem como o disposto no art. 659º do C. P. Civil, pelo que deve ser revogada;
- m)não estando ainda decididos os actos e operações materiais em que consiste a execução da sentença de 7-1-98, nunca a douta sentença podia ter concluído, como fez, pela ofensa de caso julgado com o despacho recorrido, pelo que, ao assim entender o M. Juiz violou o disposto nos artigos 497 e 498º do C. P. Civil;
- n)só em presença da decisão, que vier a ser proferida no pedido de inexecução da sentença n.º 90/96-A, é que o Tribunal estará em condições de avaliar pela ofensa ou não da sentença de 7-1-98 e, consequentemente da eventual nulidade ou não do despacho em causa por violação de caso julgado;
- o)a douta sentença, ao não levar em consideração o momento em que se encontram os autos de inexecução de sentença n.º 90/96-A, nem suspendendo o presente recurso contencioso até à decisão que vier a ser proferida naqueles autos, violou a alínea a) do art. 668º do C. P. Civil.
Contra alegou o recorrido A... pugnado pela manutenção da sentença recorrida. Em síntese salienta:
- -que qualquer acto administrativo que ofenda o caso julgado é nulo;
- -que uma coisa são os actos de inexecução ou omissão da prática dos mesmos em ofensa ao princípio da plenitude do processo de execução e outra bem diferente, e conexa com o caso vertente, é o da prática de acto administrativo desconforme ou ofensivo com uma decisão judicial transitada em julgado. Neste caso o acto praticado não ofende a execução, ofende a sentença;
- -que não tem qualquer cabimento peticionar-se a suspensão da instância do presente recurso, como também a pretendida apensação dos autos 90/96 aos presentes - o que redundaria numa vitória ilegal para o ora recorrente e que se traduziria, na prática, no impedir, até mais não poder, efectiva execução de condenação;
Após as alegações o M. Juiz “a quo” a fls. 148, pronunciou-se sobre a arguida nulidade da sentença, indeferindo-a.
O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso, argumentando com o disposto no art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei 256/A/77, de 17/6. "Assim - diz-se no aludido parecer, a fls. 165 - e dado o disposto no n.º 3 desse artigo, deveria na 1ª instância o processo ter sido remetido para apensação aos autos de execução, a fim de aí - no lugar próprio - ser apreciado o vício de ofensa do caso julgado, sendo-lhe permitido conhecer depois dos restantes vícios, na hipótese de se concluir naquela sede pela inexistência daquele vício".
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
- a)O A. é dono e legítimo possuidor de um prédio rústico confinante com o prédio urbano sito na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia, propriedade dos Recorridos particulares ... e mulher ...;
- b)No logradouro do seu prédio urbano, na parte confinante com o prédio rústico do Recorrente, os Recorridos particulares procederam à construção de obras consistentes na elevação dos muros e na cobertura do logradouro, sem licença camarária;
- c)Tal construção deu lugar ao Processo de obras particulares nº 339/96 da Câmara Municipal - Cfr. Processo administrativo apenso;
- d)No âmbito de tal processo administrativo, o Recorrido particular ... foi notificado para apresentar o respectivo projecto de legalização - Cfr. Processo administrativo apenso;
- e)Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, datado de 18.MAR.97, o pedido de licenciamento de obras formalizado pelo Recorrido particular ... foi indeferido - Cfr. doc. de fls. 34 a 36;
- f)O Recorrente instaurou neste TAC uma acção de reconhecimento de direito ou interesse legítimo contra o Presidente da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, na qual peticionava a condenação do R. em ordenar ou executar as obras ilegais levadas a cabo pelo Recorrido particular ... no seu prédio urbano sito na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia, confrontante com prédio rústico propriedade do Recorrente - Cfr. doc. de fls. 8 e segs.;
- g)Nessa acção, por sentença datada de 07.JAN.98, transitada em julgado, o R. foi condenado a ordenar a demolição das obras levadas a cabo pelo Recorrido particular ... no logradouro do seu prédio urbano, consistentes na elevação dos muros e na cobertura do logradouro, sem licença municipal, e caso a ordem não seja cumprida a proceder à demolição das mesmas - Cfr. doc. de fls. 8 e segs.;
- h)Por despachos de entidade pública recorrida, datados de 16.JAN.98, 16.JUN.98 e 12.FEV.99, o Recorrido particular ... foi notificado para proceder à demolição decretada por aquela sentença - Cfr. docs. de fls. 14, 15 e 23 e 24;
- i)Em 05.MAR.99, o Recorrido particular ... apresentou na Câmara Municipal de V. N. de Gaia um aditamento ao processo de obras particulares nº 339/96, registado sob o nº 3132/99, consistente no pedido de licenciamento da ampliação do espaço comercial - stand de automóveis - espaço esse anteriormente destinado a abrigo de automóveis construído no logradouro do seu prédio urbano sito na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia - Cfr. doc. de fls. 26 e segs.;
- j)Mediante despacho do Vereador do Urbanismo e Fiscalização da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, datado de 13.JUL.99, foi aprovado o aditamento ao processo de obras particulares nº 339/96, apresentado pelo Recorrido particular ..., residente na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia, em 05.MAR.99 e registado sob o nº 3132/99, atrás referenciado - Cfr. doc. de fls. 30 a 32, aqui dado por integralmente reproduzido (Acto recorrido);
- k)Dá-se por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do auto de vistoria da Divisão de fiscalização da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, datado de 12.MAR.99, junto aos autos a fls. 33.
2.2. Matéria de direito
O recorrente insurge-se contra a sentença recorrida por entender i) que a mesma é nula por omissão de pronúncia, violando, assim, o art. 668º, 1, al. d) do C. P. Civil e ii) que esta não interpretou correctamente o direito aplicável, designadamente por não ter atendido à pendência da “execução da sentença” da decisão, cujo caso julgado foi determinante da declaração de nulidade do acto impugnado.
2.1. nulidade da sentença
Quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia entende o recorrente que "o Sr. Juiz ao não levar em consideração o estado em que se encontra o processo de causa legítima de inexecução de sentença n.º 90/96/A, e a futura decisão a ela atinente, nem ao suspender o presente recurso contencioso até à decisão que naquele vier a ser proferida, violou a alínea d) do n.º 1 do art. 668º do C. P. C, enfermando por isso de nulidade" - cfr. fls. 139.
Existe nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questão que devesse apreciar - art. 668º, 1, al. d) do C. P. Civil. Esta nulidade decorre do incumprimento pelo juiz do dever de resolver todas as questões que as partes tiverem submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras - art. 660º, 2 do C. Proc. Civil. Já estamos, todavia, perante erro de julgamento e não omissão de pronúncia quando o juiz deixe de conhecer questões, por entender erradamente, que as mesmas ficavam prejudicadas pela solução dada a outras questões, ou que, por qualquer razão, não tinham de ser conhecidas. Como efeito, "(...) uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre questão que deva apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção" - Prof. Alberto dos Reis, Cód. Proc. Civil anotado, Coimbra, 1981, pág. 143.
No caso dos autos, a sentença entendeu que o acto impugnado ofendia o caso julgado e por isso declarou a sua nulidade. Não tomou em consideração o facto de estar pendente a execução do julgado anulatório, explicitando no despacho de fls. 148 (proferido ao abrigo do disposto no art. 744º do C. P. C.) que "a circunstância de pender em juízo a execução da sentença, cujo efeito de caso julgado constitui motivo de declaração de nulidade do acto impugnado, em nada contende com o caso julgado produzido pela mesma sentença".
Como se vê, a decisão recorrida não tomou em consideração a pendência do processo de execução do julgado, por julgar não ter de o fazer, dado que tal pendência não contendia com os efeitos do caso julgado produzido. Portanto, mal ou bem, com razões procedentes ou improcedentes a sentença, apreciou (e julgou irrelevantes) os reflexos da pendência da inexecução do julgado.
É, portanto, claro que não foi cometida a nulidade da omissão de pronúncia. 2.2. ilegalidades imputadas à sentença
Vejamos, agora, se a sentença decidiu bem, quando declarou a nulidade do acto impugnado por ofensa do caso julgado.
O recorrente, no essencial, alega que não estando decididos os actos e operações materiais em que consiste a execução da sentença de 7-1-98, a sentença não poderia ter concluído, como fez, pela ofensa de caso julgado – cfr. conclusão 13ª. O M. P. concorda com o recorrente. O recorrido rebate este entendimento dizendo que uma coisa nada tem a ver com a outra: “Uma realidade – conexa com a execução da sentença – são os actos de inexecução ou omissão da prática dos mesmos em ofensa ao princípio da plenitude do processo de execução. Outra realidade, bem diferente e conexa com o caso vertente, é o da prática de acto administrativo desconforme ou ofensivo com uma decisão judicial transitada em julgado. Neste caso o acto praticado não ofende a execução, ofende a sentença” – fls. 145 dos autos.
Os factos relevantes para podermos tomar posição sobre a questão são os seguintes:
- -por sentença, de 7-1-98, transitada em julgado o Presidente da Câmara Municipal de V.N. de Gaia foi condenado a "ordenar a demolição das obras levadas a cabo pelo recorrido particular ... no logradouro do seu prédio urbano, consistentes na elevação dos muros e na cobertura do logradouro, sem licença municipal, e caso a ordem não seja cumprida a proceder à demolição das mesmas" – al. g) da matéria de facto;
- -por despachos de entidade pública recorrida, datados de 16.JAN.98, 16.JUN.98 e 12.FEV.99, o Recorrido particular ... foi notificado para proceder à demolição decretada por aquela sentença – al. h) da matéria de facto;
- -em 05.MAR.99, o Recorrido particular ... apresentou na Câmara Municipal de V. N. de Gaia um aditamento ao processo de obras particulares nº 339/96, registado sob o nº 3132/99, consistente no pedido de licenciamento da ampliação do espaço comercial - stand de automóveis - espaço esse anteriormente destinado a abrigo de automóveis construído no logradouro do seu prédio urbano sito na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia - al. i) da matéria de facto;
- -mediante despacho do Vereador do Urbanismo e Fiscalização da Câmara Municipal de V. N. de Gaia, datado de 13.JUL.99, foi aprovado o aditamento ao processo de obras particulares nº 339/96, apresentado pelo Recorrido particular ..., residente na Av..., 7081, Pedroso, V. N. de Gaia, em 05.MAR.99 e registado sob o nº 3132/99, atrás referenciado (é este o acto contenciosamente recorrido nestes autos) – al. j) da matéria de facto;
Perante estes factos, e sem dar relevo à pendência do processo de execução da decisão que "ordenou a demolição", a sentença recorrida comparou tal decisão com o acto objecto deste recurso contencioso. Com essa comparação, verificou que a sentença exequenda impunha a "demolição de todas as obras ilegais" e que o recorrido particular (nesse processo) apenas demolira parte dessas obras. Concluiu, então, que o posterior acto administrativo legalizando a parte não demolida dessas obras violava o caso julgado.
Será que o caso julgado que se formou na acção para reconhecimento de um direito (onde se ordenou a demolição de todas as obras não licenciadas), impede o futuro licenciamento dessas obras, mesmo daquelas que sejam licenciáveis ? Poderá esta questão ser decidida, antes e independentemente do processo de execução da sentença, e, portanto, antes de transitar em julgado o despacho a que se refere o art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho ? Para que a tese da sentença seja de aceitar, estas duas questões devem receber resposta necessariamente afirmativa. E, como vamos ver, tal não acontece.
Quanto à primeira questão, a resposta não é necessariamente afirmativa. É de admitir a possibilidade do caso julgado da acção para reconhecimento de direitos que ordenou a demolição das obras ilegais, não ter projecção sobre a validade de um acto posterior que legaliza parte dessas obras. Se o fundamento da ordem de demolição for apenas falta de licenciamento, pode chegar-se à conclusão de que tal ordem não é posta em causa, com a manutenção de parte dessas obras, ou até mesmo todas elas, após o seu licenciamento. O acto de licenciamento, pode assim, em alguns casos, ser um dos actos em que se traduz a execução do julgado. Como pode, inversamente, ser um acto ofensivo do caso julgado. Deve acrescentar-se, por outro lado, que nem sempre a mera verificação material da desconformidade entre a decisão exequenda e o acto consequente gera nulidade, como se refere no Acórdão deste Supremo Tribunal de 13-7-95, rec. 31.129: “(...) a nulidade resultante da desconformidade não resulta ipso facto, da verificação material dessa desconformidade, porque se a sentença não for executável, por ter havido reconhecimento de causa legítima, ou grave prejuízo de interesse público, ou, ainda, existirem contra interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente, os actos consequentes, ainda que desconformes com a sentença não serão nulos, de acordo com o que actualmente dispõe o art. 133º, 1, al. i) do C. Procedimento Administrativo”.
Por isso, e entrando na segunda questão acima colocada, pensamos que o julgamento da desconformidade dos actos consequentes com o caso julgado e os seus reflexos invalidantes, só pode fazer-se depois de estarem determinados quais os concretos actos de execução necessários ou implicados no cumprimento do julgado administrativo. Esta proposição decorre claramente da lei. A execução das decisões proferidas pelos tribunais administrativos, tem um regime processual que culmina (não havendo cumprimento expontâneo) com uma decisão judicial que “especificará os actos e operações em que a execução deverá consistir” decisão essa que declara ainda “nulos os actos praticados em desconformidade com a sentença” – cfr. art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho. Se estiver pendente recurso de anulação ou de declaração de nulidade de actos proferidos com ofensa de caso julgado, diz-nos o n.º 3 do mesmo artigo, que será feita a sua apensação ao processo (de inexecução) para que, nesse processo seja declarada ou não a nulidade.
O legislador optou, assim, por um regime unitário de apreciação do âmbito do caso julgado, fazendo com que se decida no mesmo processo e na mesma decisão quais os actos omitidos necessários ao seu integral cumprimento, e, banindo, ao mesmo tempo, da ordem jurídica os actos desconformes, entretanto praticados. Faz sentido que assim seja, pois, uma coisa é o reverso da outra – os actos subsequentes violarão ou não o caso julgado em função da extensão e compreensão deste. Tem sido este o entendimento deste Supremo Tribunal, como se pode ver no Ac. de 12-11-97, rec. 22444/A, onde se sublinha que é no processo de execução que se concentra a apreciação de todas as questões que envolvam a execução e no Ac. de 12-3-91, rec. 15126/A, onde claramente se refere que a declaração de nulidade dos actos subsequentes (com ofensa do caso julgado) “(...) é privativa do incidente de declaração de inexistência de causa ilegítima de inexecução e na sequência dessa declaração”.
Para rebater esta visão o recorrido (recorrente do recurso contencioso) diz que importa distinguir duas realidades distintas: “Uma realidade – conexa com a execução da sentença – são os actos de inexecução ou omissão da prática dos mesmos em ofensa ao princípio da plenitude do processo de execução. Outra realidade, bem diferente e conexa com o caso vertente, é o da prática de acto administrativo desconforme ou ofensivo com uma decisão judicial transitada em julgado. Neste caso o acto praticado não ofende a execução, ofende a sentença” – fls. 145 dos autos. As duas realidades são efectivamente distintas, pois uma traduz a omissão de actos necessários ao cumprimento do julgado, e outra traduz a destruição jurídica de actos praticados com ofensa do julgado. Todavia, são duas realidades que se integram no dever de execução e cujo conhecimento deve ser feito na decisão a que se refere o art. 9º, n.º 2 e 3 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho. São, portanto, duas espécies do mesmo género, e é por isso que se compreende o seu julgamento unitário.
Mesmo quando não seja possível o julgamento unitário – impossibilidade que pode resultar do facto de a decisão do processo de execução já ter sido proferida, ou até do Tribunal da execução não ser o competente para julgar os recursos interpostos de actos consequentes – só após a decisão que define os actos necessários ao cumprimento do julgado e suprime da ordem jurídica os actos desconformes, faz sentido apreciar a validade do acto impugnado com fundamento na violação do caso julgado. É que de duas uma (tendo agora presente o caso dos autos): ou no processo de execução se ordena a demolição das obras licenciadas pelo despacho impugnado com fundamento na violação do julgado, e este processo perde total utilidade; ou se chega à conclusão que tais obras não ofendem o caso julgado, e fica claro que o presente processo deve prosseguir para julgamento dos demais vícios.
Do exposto, resulta que, na pendência do processo de execução do julgado (regulado nos artigos 8º e 9º do Dec. Lei 256/A/77 de 17 de Junho), e antes de ser proferido o despacho determinando os actos e operações materiais em que se traduz o cumprimento do dever de executar, não pode apreciar-se a ofensa do caso julgado exequendo em recurso autónomo.
