048314 - Supremo Tribunal Administrativo

A responsabilidade extracontratual da ex JAE, actual ICERR, pela segurança passiva das vias rodoviárias, fundamenta-se, apenas, na violação do dever da Administração em assegurar o cumprimento daquele dever, sem necessidade de, simultaneamente, ser concretizada a violação de um dever específico enquadrado em norma que o preveja, atento o disposto no art. 6.º do D.L. 4805.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- A..., residente na R. ..., n.º ..., 3810 Aveiro, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAC de Coimbra de 28/5/2001 pela qual foi decidido julgar improcedente a acção por si interposta para efectivação de responsabilidade civil emergente de gestão pública contra o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

29- A vingar o entendimento do despacho recorrido de que não existe conduta ilícita por não haver norma expressa que determine a configuração dos rails, conduziria a situações absurdas, como as de não ser possível imputar responsabilidades nos casos de danos causados por buracos nas estradas (não haverá normas concretas sobre isso) ou de não ser possível imputar responsabilidade em relação a uma hipotética colocação dos rails no meio de uma estrada (também não existirão normas que indiquem os sítios exactos das estradas onde devem ser colocados os rails).

30- A mera colocação dos rails nas estradas não garante só por si a segurança passiva das mesmas. O local, o modo de colocação e a sua configuração são elementos decisivos para o alcance daquele objectivo.

31º Pelo que estamos perante actos materiais de execução do dever jurídico de promover e garantir a segurança da circulação rodoviária que incumbe ao ICERR em relação às estradas que estão sob a sua alçada, conforme dispõe o art. 5° n° 2 do D.L. 237/99 e o art. 4° n.º 1 b) e n.º 2 c) dos Estatutos do ICERR.

32° Sendo que a configuração dos rails deve contribuir para proteger e amortecer os embates e não (como nos casos em que as extremidades terminam em cunha viva) para funcionar como objectos cortantes e perfurantes altamente perigosos para a vida e integridade física dos condutores.

33° Não sendo certamente por acaso ou por mera recreação do ICERR e de outras entidades responsáveis pela segurança das estradas, que a maioria dos rails de protecção têm as pontas enterradas no solo ou encurvadas para trás e espalmadas.

Tratando-se afinal de contas de uma regra de prudência elementar que pode poupar danos físicos e vidas e de custo acrescido insignificante.

34° A conduta omissiva do ICERR no que toca às extremidades dos rails é possível de ser qualificada como ilícita.

35° A lógica do despacho recorrido levaria à conclusão de que a mera colocação dos rails de protecção nas estradas, não constituiria um dever jurídico das entidades responsáveis pela sua segurança.

36° A tese do despacho recorrido tem a oposição unânime da Jurisprudência dos tribunais administrativos. Conf. A título de exemplo os Acórdãos do STA referidos no art. 24° deste recurso.

37° O despacho recorrido viola o art. 483° do C. Civil, o art. 5° n.º 2 do D.L. n.° 237/99 e o art. 4°, n.º 1 alínea b) e n.º 2 alínea c) dos Estatutos do ICERR.

38° A acção judicial deve prosseguir os seus termos de forma a que, através da produção de prova e respectivo julgamento, seja apurada a verificação ou não da ilicitude e dos pressupostos legais da obrigação de indemnizar por parte do ICERR.

II- Não houve contra-alegações e o MP junto do STA emitiu parecer no sentido do recurso dever ser provido e ordenada a baixa do processo para os autos ali prosseguirem, considerando que a JAE-entidade precursora do ICERR- deve assegurar a segurança rodoviária passiva, cabendo aos serviços evitar que as extremidades dos rails de protecção das estradas não terminem em cunha, o que não ocorrera no caso concreto, daí derivando responsabilidade da JAE, de harmonia com a orientação que tem sido seguida por este Tribunal, sobre a admissão de presunções legais de culpa entre as quais se incluiria a do art. 493° n.º 1, do C.C.

III- Colhidos os vistos legais cumpre apreciar.

IV- Da fundamentação de facto e de direito

A questão que é colocada no presente recurso jurisdicional restringe-se ao apuramento da necessidade da existência ou inexistência de norma legal que, perante um preceito legal que impõe ao actual ICERR e impunha á ex-Junta Autónoma das Estradas o dever de zelar pela segurança passiva dos condutores, careça, ainda, da existência de outra norma, que teria que impor no caso concreto uma determinada configuração dos rails de protecção da estrada, para assegurar a segurança rodoviária.

Vejamos.

Ao tempo do acidente a que se reportam os autos (7.2.1999), encontrava-se em vigor o art. 2° n.º 1 alínea b) do D. L. 184/78 de 18 de Junho com a redacção do D. L. 141/97 de 6 de Junho, de acordo com o qual incumbia à Junta Autónoma das Estradas, antecessora do ICERR, "desenvolver a actividade de exploração da estrada e do domínio público rodoviário, designadamente de... segurança rodoviária passiva "... .

Não definiu aquele Decreto-Lei o que se deveria entender por segurança rodoviária passiva, mas o mesmo conceito, de acordo com uma sua interpretação literal, conferia atribuições à JAE para no desenvolvimento e actividade de exploração das estradas criar o conjunto de condições materiais necessárias para garantir o não agravamento do perigo que resulta da circulação nas vias rodoviárias. Assim como a JAE tinha que sinalizar as estradas para evitar os perigos decorrentes da circulação rodoviária, independentemente dos sinais que em cada caso sejam julgados adequados para cumprir esse desiderato, também, no âmbito da segurança rodoviária passiva a ex-JAE e o actual ICERR, têm que zelar para que se verifiquem as condições destinadas a garantir o não agravamento do perigo que resulta da circulação rodoviária, independentemente da apreciação, perante o caso concreto, se a construção, manutenção e implantação dos rails nas estradas foram colocadas de forma a garantir o objectivo da segurança passiva - que através da implantação de quaisquer materiais ou forma de actuação, em vez de se diminuir o perigo de circulação rodoviária, se agrave tal situação- .

A ex-JAE como o actual ICERR, tendo, pois, como uma das suas atribuições, zelar pela segurança passiva das vias rodoviárias, ao fazê-lo prosseguem os fins que como pessoas colectivas públicas devem atingir, de acordo com a lei, podendo e devendo os seus órgãos e agentes, de acordo com a respectiva competência, exercer os poderes que lhes estão conferidos, podendo ser responsabilizados correlativamente, pela omissão dos correspondentes deveres funcionais. A apurar-se que houve uma deficiência no funcionamento dos serviços, quer por acção quer por omissão, daí resulta uma actuação, com culpa funcional geradora da responsabilidade da ex-JAE e/ou do actual ICERR.

No esquema legal previsto no D.L. 48051 de 21 de Novembro de 1967 e, designadamente, dos seus arts. 2° e 6°, não se exige, porém, que a ilicitude da actividade da Administração tenha que apresentar um duplo grau de violação de normas jurídicas, impondo-se, para que essa actividade seja considerada ilícita que a mesma tenha que violar uma norma legal ou regulamentar (designadamente a que fixa o dever da Administração assegurar a segurança passiva das estradas) e, que, simultaneamente seja violada outra norma que concretize um dever específico enquadrado no dever geral, (no caso que os rails teriam que ter de acordo com certa e determinada norma jurídica, determinada configuração).

O art. 6° do D.L.48051 ao definir a ilicitude para efeitos de responsabilizar o Estado e demais pessoas colectivas públicas, exige, tão só, que haja um acto jurídico que viole uma norma legal ou regulamentar ou os princípios gerais aplicáveis, mas basta-se quanto ao demais, para a responsabilização da Administração, que os actos materiais praticados ou as regras técnicas e de prudência comum infrinjam aquelas normas, não sendo necessário, (embora tal se possa verificar), a existência de uma norma jurídica concreta e determinada que fixe quais os actos materiais e quais as regras técnicas e de prudência comum, que teriam, no caso, que ser observadas para que a construção, manutenção e implantação dos rails afastasse concretamente, no caso, o agravamento do risco de circulação rodoviária que teria ocorrido, segundo o recorrente.

E, é nessa perspectiva que este Supremo Tribunal tem sustentado, praticamente com unanimidade, que cabendo à ex-JAE como ao actual ICERR o dever geral de providenciar pela segurança da circulação rodoviária, de acordo com as suas atribuições e a competência dos seus órgãos e agentes à mesma entidade é aplicável o art. 493° n° 2 do C.Civil, cabendo-lhe demonstrar, para excluir a sua culpa pelo evento danoso verificado, que o mesmo ocorreu, não obstante as providências em concreto tomadas para evitar que o dano ocorresse, assim elidindo a sua culpa.

A decisão recorrida, ao interpretar os preceitos legais referidos no sentido da necessidade de ser concretizada a norma legal específica relativa ao dever geral em que a mesma se enquadra não pode ser, assim, mantida, devendo os autos prosseguir os seus termos como explicitado.

DECISÃO: Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso e em ordenar a baixa dos autos ao tribunal "a quo", a :fim de os mesmos ali prosseguirem os seus ulteriores termos.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Abril de 2002

Marques Borges - Relator - João Belchior - Adelino Lopes