01671/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo “A... – ..., SA”, identificada nos autos, recorre da sentença de 6-05-02, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que julgou improcedente a acção declarativa, sob a forma ordinária, que intentou contra o Município de Tavira, em que pedia a condenação do Réu na quantia de 980.455.000$00, a título de danos emergentes, e de 659.246.102$00, a título de lucros cessantes, bem como juros moratórios vincendos contados à taxa legal desde a data da citação até efectivo e integral pagamento. I. Nas alegações a recorrente formula as conclusões seguintes : 1 - Decidiu mal o Exmo. Juiz “a quo ” na, aliás douta, sentença ao julgar a presente acção improcedente e não provada ao considerar “que não se verificam os pressupostos da obrigação de indemnizar invocados pela Autora (com base em responsabilidade obrigacional do Réu) dado que no que respeita às questões suscitadas se verifica: Quanto à ilicitude: pelo que atrás vem alegado, este requisito está consubstanciado, contrariamente ao que se decidiu na douta sentença recorrida, considerando que a deliberação da Câmara Municipal de Tavira de 1982 violou o contrato celebrado com a Autora em 14/11/1970, face aos factos demonstrados e nomeadamente, ao contrário do que se entendeu na aliás douta decisão sob recurso, podia e pôde a Câmara Municipal estabelecer desde logo no contrato administrativo de compra e venda alguns efeitos jurídicos estabilizadores das características do empreendimento imobiliário sem prejuízo das competências dos seus próprios órgãos e dos órgãos do Estado; também resulta não ser exacto que a Cláusula Segunda do contrato administrativo de compra e venda não firmasse qualquer situação jurídica activa na esfera da compradora e que o Município se tivesse reservado uma total liberdade de comportamento no tocante à determinação das soluções construtivas a dar à parte por ele alienada da Ilha de Tavira. O Município vinculou-se a não denegar futuros actos permissivos com fundamento em novas soluções por ele livremente assumidas mais tarde e contraditórias com aquelas a que se havia dado corpo no estudo da primeira fase de urbanização; O emprego da fórmula «dentro do possível» não significa – ao contrário do que se entendeu na aliás douta sentença sob recurso – que o contrato não tivesse estabelecido qualquer prestação precisa do Município no tocante ao direito de construir por parte do Autora: em primeiro lugar, não é incompatível com a precisão (liquidez e exigibilidade} da obrigação a sua submissão a condição ou condições resolutivas: neste caso, o impedimento que pudesse vir a resultar de qualquer acto de órgão estadual competente. A verificação da condição resolutiva extingue a obrigação. Mas, enquanto ela se não concretiza, a obrigação produz os seus efeitos. por outro lado, a precisão da obrigação não requer que ela abranja, desde logo, todos os aspectos da conduta futura de quem se vincula. O efeito próprio dos actos administrativos prévios é precisamente o de constituir desde logo uma decisão apenas sobre questões de que depende a decisão final que, de outro modo, seriam versadas ex novo apenas no momento conclusivo do procedimento. 3 - Quanto à causalidade: A aliás douta sentença ao considerar irrelevantes os efeitos danosos do acto camarário de 1982 porque eles sempre viriam a resultar da entrada em vigor do PROTAL, em 1991, fez errónea aplicação do art.º 563º do Código Civil , dado que o entendimento esmagadoramente maioritário da doutrina é o de que – salvo norma excepcional – a causa virtual não releva para excluir a responsabilidade do autor da causa real do dano; por outro lado nada na matéria de facto recolhida pela douta sentença sob recurso mostra que, não tendo surgido o impedimento em 1982, as obras não estariam concluídas ou em vias de conclusão quando o PROTAL entrou em vigor em 1991, Pelo que o dano resultou, efectivamente, para a Autora e ora recorrente do referido acto camarário transmitido à Direcção Geral do Turismo. Quanto à natureza da responsabilidade: - Também não merece ser mantida a douta sentença quando considera estar-se fora do campo da responsabilidade contratual, porquanto a deliberação de Câmara de 1982 sendo um acto preparatório não podia ser recorrido contenciosamente, já que à época ainda vigorava uma redacção da constituição (artigo 268º), que circunscrevia a garantia de recurso contencioso aos actos definitivos e executórios. 5 - Ao decidir assim, violou o artigo 71 n.º1 da LPTA e o princípio geral de direito administrativo da absorção pela responsabilidade contratual dos outros tipos de responsabilidade administrativa. Não houve contra-alegações. O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. II .A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos : Pelo Decreto-Lei nº 47155 de 19.8.66, foi desafectada do domínio público marítimo e integrada no domínio privado do Estado, uma parte da Ilha de Tavira (área de 27,5 hectares) a fim de ser urbanizada de harmonia com os planos aprovados pelo Ministro das Obras Públicas; A Direcção Geral da Fazenda Pública foi autorizada a ceder à Câmara Municipal de Tavira o terreno referido (artº 2º do mesmo diploma legal) o que fez. A A. adquiriu, em hasta pública efectuada pela Câmara Municipal de Tavira em 14 de Novembro de 1970, duzentos e quarenta e cinco mil metros quadrados do referido terreno desafectado. A referida aquisição foi feita através do contrato junto aos autos a fls. 22 e seguintes, celebrado em 14 de Novembro de 1970, cujo teor se dá como integralmente reproduzido. É o seguinte o teor da Cláusula Primeira: “O terreno alienado, com a área de duzentos e quarenta e cinco mil metros quadrados, destina-se a construções urbanas, incluindo estabelecimentos hoteleiros, equipamento recreativo, administrativo e comercial, zonas verdes, arruamentos, parques de estacionamento, etc. ” 6. É o seguinte o teor da Cláusula Segunda: “O seu aproveitamento, nos termos da cláusula primeira, deverá obedecer dentro do possível ao estudo da primeira fase de urbanização elaborado pelo Prof. Arqtº Frederico George, sendo, contudo admitidas propostas de alteração, desde que as mesmas, depois de ouvido aquele técnico, mereçam a aprovação da Câmara e das entidades competentes”. É o seguinte o teor da Cláusula Terceira: “Todos os estudos relativos à urbanização, e dado o contrato em vigor entre os serviços Municipais e aquele técnico, devem ser da sua autoria (..) ficando no entanto a entidade adquirente responsável pelas indemnizações a que houver lugar, e bem assim, pelo já despendido em honorários pelo respectivo técnico, por trabalhos já elaborados”. É o seguinte o teor da Cláusula Quarta: - “A entidade adjudicatária responsabilizar-se-á por todos os encargos correspondentes às infraestruturas urbanas tais como: rede viária e sistema de comunicação interna incluindo parques de estacionamento, ajardinamento e zonas verdes; distribuição de água potável; rede de distribuição de energia eléctrica de alta e baixa tensão; iluminação pública; rede de esgotos e seu tratamento; outras infraestruturas inteiramente indispensáveis ao bom funcionamento do complexo turístico”. 9. É o seguinte o teor da Cláusula Quinta: “Todos os trabalhos incluídos na cláusula quarta, que abrangem toda a área desafectada da Ilha – duzentos e setenta e cinco mil metros quadrados –, obedecerão a projectos a elaborar pela adquirente, sujeitos à aprovação da Câmara e das entidades oficiais que superintendem em tais obras, ficando, ainda, os competentes trabalhos sujeitos à fiscalização do Município e do Estado, podendo ser executados por fases, segundo ordem de prioridade aprovada pela Câmara”. 10. É o seguinte o teor da Cláusula Sexta: “Todos os terrenos onde venham a ser feitas a implantação da rede viária, sistema de comunicações internas, incluindo parques de estacionamento, ajardinamentos públicos e zonas verdes, serão a todo o tempo considerados propriedade da Câmara (..)”. 11. É o seguinte o teor da Cláusula Sétima: “Os projectos relativos às infraestruturas de urbanização, referidos na cláusula quarta, devem ser apresentados na Câmara Municipal de Tavira, no prazo de seis meses a contar da celebração desta escritura pública, e as obras correspondentes deverão estar concluídas dois anos meio após a data de aprovação dos projectos, salvo prorrogação da Câmara Municipal, em face dos motivos de força maior (..)”. 12. Consta, nomeadamente, do estudo elaborado pelo Prof. Arquitecto Frederico George (junto aos autos a fls. 27): “Fundamentalmente, o partido adoptado assenta no facto de a ocupação da Ilha ser restrita apenas ao terreno agora em estudo, assentando portanto no facto de se não prever na parte restante do areal qualquer tipo de ocupação urbana e na ligação do núcleo à terra; esta ligação que se propõe fazer por ponte, aproveita não só do lado da terra a estrada municipal que conduz a Tavira, bem como o ponto do canal em que a sua largura apresenta menos dimensão ( ..). No conjunto, a área do terreno propriedade da Câmara Municipal de Tavira e no qual se propõe a implantação do presente núcleo é de cerca de 27,5 ha. A sua capacidade é da ordem das 3.000 a 3.500 camas, incluindo-se neste número um mínimo de população residente. Deste modo, a densidade global do conjunto apresentará valores compreendidos entre os 110 e os 125 habitantes por hectare. Para conjuntos com uma dimensão como a do presente núcleo, preconiza-se que a proporção dos alojamentos hoteleiros e não hoteleiros seja respectivamente de 30 a 40% e de 50 a 60%. Deste modo, para um conjunto de 3.000 a 3.500 camas turísticas teríamos, 1.000 a 1.400 camas em unidades hoteleiras e as restantes em apartamento ou habitação unifamiliar. No aspecto das densidades globais preconizadas para núcleos com características semelhantes aos do presente estudo, julga-se conveniente salientar as condições ímpares que este conjunto apresenta; implantado numa zona em que os vastos espaços envolventes se propõem que continuem livres, os números atrás indicados para densidades globais apresentam um valor real bem diferente”. O Projecto de Urbanização da Ilha de Tavira - esboçado e elaborado pelo Prof. Arqt.º Frederico George, foi aprovado pelo Conselho Superior de Obras Públicas, de acordo com o parecer nº 3766 de 22 de Dezembro de 1970 e homologado pelo Ministro das Obras Públicas por despacho de 4 de Janeiro de 1971 (fls. 40). O Projecto de Urbanização da Ilha de Tavira - esboçado e elaborado pelo Prof. Arqt.º Frederico George definiu os seguintes números globais com vista à elaboração do Plano Definitivo de Urbanização da Ilha: Número de fogos 997 entre os quais 450 quartos de hotéis Número total de habitantes 3.100, dos quais 900 em hotéis índice de ocupação - 126,5 habitantes/ha. Dá-se por reproduzido o teor do ofício datado de 11/03/1971, remetido pela Câmara Municipal à Autora, cuja cópia se mostra junta aos autos a fls. 40, que se transcreve parcialmente: “Dado que o presente estudo se enquadra no esquema do trabalho elaborado pelo Professor Arquitecto Frederico George, que mereceu aprovação favorável na generalidade do Conselho Superior de Obras Públicas, que foi homologado por despacho de 4/1/71 de Sua Exa. o Ministro das Obras Públicas (..), defiro-o como me foi requerido (..) ficando no entanto a construção das edificações sujeita aos condicionalismos dos trabalhos de urbanização e às aprovações competentes (..) O referido despacho foi ratificado por deliberação desta Câmara Municipal, tomada em reunião de 3 do corrente”. 18. Pelo oficio 5843 de 19/10/71, emitido pela Direcção-Geral dos serviços de Urbanização, junto aos autos a fls. 187, foi comunicado à Câmara Municipal de Tavira, parte do despacho de 08/10/71, do Sr. Ministro das Obras Públicas, constando de tal oficio: “... O esboceto sobre que se pronunciou o Conselho Superior de Obras Públicas no seu parecer 3766, homologada por despacho de 4 de Janeiro do corrente ano, não é um plano de Urbanização, nem o substitui. Nesta altura, a urbanização da Ilha de Tavira carece, pois de plano aprovado pelo Ministério das Obras Públicas (..)”. Realizaram-se várias entrevistas conjuntas com o Governador Civil de Faro, Director de Urbanização, Arqt.º Frederico George e o Presidente da Câmara das quais resultou um acordo que previa ser desenvolvido o “esboceto” do Prof. Arqtº Frederico George pelo Gabinete Técnico da A., e só após a sua aprovação seria dado andamento às autorizações de inicio de trabalho (documento junto aos autos a fls. 41). Refere-se no aludido documento (junto aos autos a fls. 41), remetido à Câmara Municipal pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, datado de 25/01/1971, que “... em seguimento do recente despacho de Sua Excelência o Ministro das Obras Públicas, de 8 do corrente, se deveria adoptar o seguinte procedimento, no que interessa à intervenção desta Direcção-Geral: 1. Revisão geral do «esboceto» apreciado pelo Conselho Superior das Obras Públicas...”. Apresentada a revisão do projecto, pela Autora, foi o mesmo aprovado pelo Prof. Arqt.º Frederico George e remetido pela Câmara Municipal à Direcção-Geral dos Serviços de Planeamento Urbanístico, depois de apreciado em reunião da câmara datada de 10/10/72, enviado a coberto do oficio 2432, cuja cópia se mostra junta aos autos a fls. 189 – oficio de 10/10/1972. Em 14/11/72, a Câmara aprovou algumas alterações introduzidas pela A... no referido «esboceto», depois de reunião na Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização. Em 22/05/73 a Câmara aprovou outras alterações mandadas introduzir no Plano de Urbanização, que prevê parques de estacionamento e que igualmente haviam merecido aprovação do Prof. Arqt.º Frederico George e remeteu as referidas alterações à Direcção Geral dos serviços de Urbanização, pelo oficio 1538, de 03/07/73. (documentos juntos a fls. 193 a 200). Em 27/12/73, pelo oficio 4117 da direcção de Urbanização de Faro, é remetida fotocópia da informação 1047/73 de 08/10/73, da Direcção Geral dos Portos, que mereceu da parte do Ministro das Obras Públicas, o despacho no sentido de que a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização “... deverá sem mais demoras acrescentar as suas próprias observações ...”. (documento junto aos autos a fls. 202). Por despacho de 10/10/73 o Ministro das Obras Públicas concordou com a informação dos serviços, ordenando que o seu teor fosse dado conhecimento à empresa urbanizadora. (fls. 202). Em 28/02/74 o Ministro das Obras Públicas aprovou o Plano de Urbanização da Ilha de Tavira no que respeita às chamadas células 6 e 8 (construções de apartamentos Turísticos). (documento junto aos autos a fls. 211). Presente a reunião de câmara de 20/03/74 foi deliberado informar a Autora de que deveria apresentar processo de loteamento para as células 6 e 8 e terrenos, tendo a Câmara remetido para o efeito, o ofício junto aos autos a fls. 54 oficio 1077 de 25/03/74. Em 27/06/74 o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, exarou um despacho no sentido da Câmara “... rever os compromissos existentes à luz da presente carência de recursos financeiros, dada a conjuntura do País – levando inclusivamente os interessados na Urbanização da Ilha a reformular os critérios, de aproveitamento anteriores de modo a não sofrerem obras de infraestruturas onerosas como é o caso da Ponte”. (Oficio junto aos autos a fls. 56 e 213). Tal despacho foi confirmado por novo despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, datado de 2/08/1974 (oficio junto aos autos a fls. 215). Em face desta nova realidade, veio a Autora, apresentar em 19/11/74 um memorial que justificava a necessidade de ser aprovada nova urbanização para a Ilha de Tavira, memorial esse que foi enviado ao Director Geral de Urbanização. (documentos juntos aos autos a fls. 216 a 221). Em 3 de Junho de 1975, a Câmara remeteu à Autora o ofício junto aos autos a fls. 223, com o seguinte teor: “Tendo passado longos meses sem que essa empresa tenha indicado o que pensa sobre a urbanização da Ilha de Tavira, agradeço a V. Exa. o obséquio de me informar qual a posição actual do processo. Estão aprovadas as células 6 e 8 mas posteriormente foi-nos indicado que estava prevista nova urbanização, não tendo os projectos sido entregues, nem informado concretamente o que se pensava fazer ”. Ao referido oficio respondeu a Autora por carta datada de 05/06/75, onde se refere: “... continuamos a aguardar directivas superiores quanto à orientação geral do sector do turismo, pelo que tão proximamente quanto possível, solicitaremos a marcação de uma nova entrevista com V. Exa. ...” (carta junta a fls. 224). Por requerimento de 24/01/77 (junto a fls. 225), veio a Autora informar a Câmara da intervenção do Estado na Empresa e solicitar autorização para consultar o processo. Em 20/10/78, através do ofício 3058 (junto aos autos a fls. 243) a Câmara Municipal de Tavira, informou a Autora de que havia deliberado o seguinte: “1 – Admitir um novo estudo de Urbanização concebido em moldes diferentes do anterior e em termos realistas. 2 – Não considerar a construção da Ponte que é condenada pelos ecologistas, pelo que a Urbanização teria de obedecer ao pressuposto de não haver trânsito automóvel na Ilha. 3 – Deverá essa Empresa definir se está interessada nesse estudo e, em caso afirmativo apresentá-lo na câmara a fim de ser analisado. 4 – Na hipótese afirmativa terá de ser fixado prazo de entrega de início da obra e conclusão do empreendimento”. 35. Mais consta do referido oficio, assinado pelo Presidente da Câmara: “... Há uma situação concreta que é a de existir uma área de terreno para urbanizar e a necessidade de se sair do impasse a que se chegou (..). As cláusulas que vierem a ser acordadas terão de ser reduzidas a contrato. Julgo conveniente uma troca de impressões com V. Exa., sobre este assunto pelo que estarei aberto a um diálogo que permita ultrapassar o impasse”. A Autora respondeu por oficio de 03/04/78 (junto aos autos a fls. 245), reafirmando o interesse em dar continuidade à Urbanização. A Autora apresentou em 3 de Abril de 1980 um projecto para Urbanização da Ilha de Tavira na Direcção Geral de Turismo um “Plano de Urbanização” adaptado aos novos condicionalismos urbanísticos elaborado pelo Sr. Arquitecto Braula Reis e que se caracterizava pelos seguintes números básicos: Número total de fogos 1.327, dos quais 450 em quartos de hotéis e 160 fogos em aparthotéis; Número total de habitantes 3.063, dos quais 900 em hotéis e 342 em aparthotéis; Número total de habitantes/ha 125,0. Realizou-se uma reunião no dia 07/08/80, na Direcção-Geral do Turismo, na qual estiveram presentes representantes: da Direcção-Geral dos Portos, da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, da Câmara Municipal de Tavira, da Secretaria de Estado do Ambientes e “os autores do projecto do conjunto turístico, em representação da Empresa A... – ... , SARL” (acta junta aos autos a fls. 246). Na referida reunião, a representante da Secretaria de Estado do Ambiente informou os restantes intervenientes de que os seus serviços tinham solicitado um parecer jurídico “sobre a validade actual das aprovações já obtidas em 1969, 1970 e 1973” (fls. 248). Tal parecer foi solicitado à Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, conforme consta do ofício junto aos autos a fls. 250. O referido parecer, comunicado ao Secretário de Estado do Ordenamento e Ambiente, através do ofício de 20/10/1980, junto aos autos a fls. 251, termina com a seguinte conclusão (fls. 255): “As aprovações ministeriais obtidas em 1969, 1970 e 1973, proferidos validamente no uso de competências legais pelos seus autores, não conferem à empresa urbanizadora qualquer direito à construção, porquanto revestem a natureza jurídica de actos preparatórios duma decisão final a proferir e não actos definitivos e executórios constitutivos de direitos”. A Câmara Municipal de Tavira recebeu o oficio 10787 de 24/05/80 da Direcção Geral de Turismo, que solicitava o parecer da Câmara sobre o projecto “Estudo de localização de um conjunto turístico a instalar na Ilha de Tavira”. (documento junto aos autos a fls. 257). A Câmara respondeu pelo seu oficio 3141 de 16/10/80 (junto aos autos a fls. 258), do qual consta: Esta Câmara Municipal em sua reunião ordinária realizada no dia sete do corrente mês deliberou por maioria emitir parecer favorável à urbanização da Ilha de Tavira requerida pela A... de conformidade com o ante-projecto apresentado e nos termos da proposta que junto em fotocópia. Deverá ser remodelado o projecto de conformidade com os pareceres emitidos pelas diferentes entidades, com as quais a Câmara se solidariza (..)”. A Direcção Geral de Turismo, pelo oficio 8091 de 13/04/81 (junto aos autos a fls. 259), comunicou à Câmara que aprovava sob condição o estudo de localização de um conjunto turístico a instalar na Ilha de Tavira, devendo o estudo ser revisto por forma a satisfazer inteiramente o imposto nos pareceres das várias entidades intervenientes na sua apreciação. Consta do parecer remetido à Câmara com o referido oficio (junto aos autos a fls. 260 e 261) : “LOCALIZAÇÃO. APROVADO SOB CONDIÇAO. Os Estudo deverá ser revisto por forma a satisfazer inteiramente o imposto nos pareceres das várias entidades intervenientes na sua apreciação (..). São estas: Câmara Municipal de Tavira; Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Algarve; Direcção-Geral de Portos; Direcção-Geral dos Desportos; Direcção-Geral dos Espectáculos; Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola; Serviço Nacional de Parques; Direcção-Geral do Ordenamento e Gestão Florestal; Direcção-Geral de Saúde; Direcção-Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos”. 46. Mais conta do citado parecer da Direcção Geral de Turismo (n.º 102/81 – fls. 261 destes autos): “A Direcção Geral de Turismo muito especialmente entende de sublinhar os seguintes condicionalismos: 1º) Qualquer ocupação da Ilha de Tavira deverá ser limitada à exploração de carácter turístico não se admitindo o seu desvirtuamento para outros fins o que, em certos aspectos, é susceptível de suceder com a presente proposta. 2º) A empresa deverá ter presentes os pertinentes e sucessivos reparos da administração quanto à necessidade de realizar obras eficazes de defesa do conjunto, de salvaguardar quanto possível os delicados aspectos paisagísticos em causa e, ainda, demonstrar a viabilidade económica do empreendimento face aos presumíveis custos das referidas obras e das demais infraestruturas. Dá-se o prazo de 8 meses para o envio do estudo necessário a satisfazer o acima imposto”. 46-A. Com o referido oficio, foram remetidas à Câmara Municipal cópias de vários pareceres, de várias entidades, entre as quais, da Secretaria de Estado do Ambiente – ofícios de fls. 275 e 277. 46-B. No oficio de fls. 277, de 3 de Agosto de 1980, a Secretaria de Estado do Ambiente informa que: “... Todo este revestimento seria rapidamente condenado com a construção do complexo (..). Como todos os sistemas dunares, o local é de apreciável fragilidade, de considerável valor ecológico, estético e constitui parte integrante da Ria Formosa (..). A edificação prevista no projecto vai alterar a dinâmica dos ventos, do próprio sistema dunar, as condições do reservatório subterrâneo (água doce), etc. O meio será profundamente alterado. Nestas condições parece-nos que não é de autorizar este ou qualquer outro projecto no local (..) . 46-C. No oficio de fls. 275, de 8 de Janeiro de 1981, a Secretaria de Estado do Ambiente informa que: “O nosso parecer de 20/06/80 considerava que não era de autorizar este ou outro projecto no local, pelas razões então apresentadas considera-se não haver motivo para alterar o nosso parecer inicial (..) ”. A Autora apresentou na Direcção Geral de Turismo em Maio de 1982 um Estudo que visava dar satisfação aos condicionalismos impostos no parecer nº 102/81 – rectificação do anterior estudo de urbanização (junta a fls. 57 dos autos). As alterações eram as seguintes: o número de fogos reduzia-se de 1.327 para 1.152, onde se incluíam 200 quartos num hotel de luxo, 200 quartos num hotel de 4 estrelas e 151 fogos em aparthóteis; O número de habitantes passava de 3.062 para 2.644, sendo 400 em hotéis e 322 em aparthóteis; O número de pisos dos hotéis baixava de 6 para 5 (Doc. 9). Refere-se no aludido documento apresentado pela Autora – (junto a fls. 57 dos autos): “Esta revisão destina-se a satisfazer o exposto nos pareceres das várias entidades intervenientes na apreciação do Estudo em epígrafe, tendo em conta que nesta fase se trata apenas de um Estudo de Localização e não de um Plano de Urbanização tal como se define no Dec. Lei n. º 561/71 de 1 7 de Dezembro”. Este último estudo foi aprovado pela Direcção Geral de Turismo conforme parecer da Repartição de Projectos da Direcção dos Serviços do Equipamento nº 594/82, de 27 de Dezembro de 1982 (junto aos autos a fls. 73 e 74), que se transcreve parcialmente: “O Decreto-Lei n.º 47155 de 19.8.66 que operou a desafectação de dominialidade da área da Ilha de Tavira atribuída a este processo foi expresso no sentido de afirmar que tal desafectação é destinada a um acto de urbanização. (..) A presente revisão do estudo de localização foi apreciada através dos pareceres da Câmara Municipal de Tavira, Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico (Serviços de Estruturação Urbana), Direcção-Geral dos Desportos e decisões constantes da acta n. º 79 relativa à reunião conjunta realizada na Direcção-Geral do Turismo (Comissão Instaladora da reserva Natural da Ilha Formosa, Serviço de Estudos do Ambiente, Direcção-Geral de Portos e Direcção-Geral do Ordenamento g e Gestão Florestal). Da análise dos antecedentes e conteúdo dos pareceres atrás citados, a Direcção-Geral do Turismo mantém a aprovação da localização sob condição de se dar satisfação aos pareceres que contêm indicativos permitindo o acerto do estudo. Neste sentido é também o parecer da Câmara Municipal de Tavira (..). Verificando-se entretanto que se alterou a relação entre a delimitação do terreno e os limites da Praia-Mar (..) deverá o novo estudo contemplar a sua articulação com as células 6 e 8 (..).Sendo assim deverá a Empresa interessada promover os contactos necessários com as várias entidades (..) ”. A Direcção Geral de Turismo, pelo oficio 20868 de 14/10/85 (cópia junta aos autos a fls. 321), deu conhecimento à Câmara Municipal de Tavira de que a ora Autora requerera a prorrogação do prazo para apresentação do estudo subsequente referido no parecer 594/82, solicitando o parecer da câmara sobre o solicitado. A Câmara Municipal de Tavira respondeu através do oficio 5529 de 25/10/85 (cópia junta aos autos a fls. 327), transmitindo o parecer favorável à prorrogação solicitada. Realizou-se uma reunião entre a Câmara e a A..., no sentido de esclarecer certos pontos do parecer emitido na reunião de câmara de 20/07/82, esclarecimentos estes que foram remetidos pelo oficio 1316 de 10/03/86. (cópia junta aos autos a fls. 329). A Autora solicitou uma reunião com a Câmara Municipal, tendo esta oficiado ao Senhor Secretário de Estado do Ambiente - oficio 1320 de 24/02/88 e ao Presidente do Serviço Nacional de Parques Reservas e Conservação da Natureza – oficio 1321 da mesma data. (documentos juntos aos autos a fls. 331 e 333), promovendo a solicitada reunião com a participação das referidas entidades. O Senhor Secretário de Estado do Ambiente respondeu pelo oficio SEARN/1288/88/1207, datado de 03/03/88 (junto aos autos a fls. 335), concordando com a “estratégia de esclarecimento sugerida”. A S.E.A.R.N., transmitiu à Câmara pelo oficio S.E.A.R.N. 383/89 de 20/01/89, a informação 13/88/RR de 16/03/88 do S.N.P.R.C.N. e bem assim o despacho que o mesmo mereceu do Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais - documento junto aos autos a fls. 336, cujo teor se transcreve parcialmente: “(..) Para este caso sugiro a seguinte orientação: quanto ao que se pretende investir no local, o dossier deverá ser estudado pela CM de Tavira, SNPRCN e pelo requerente nos seus aspectos técnicos. quanto aos aspectos jurídicos que se colocam respeitantes ao período de 1966 até à presente data, solicito parecer da Auditoria Jurídica do MPAT (..) ”. Em 29/03/89, deu entrada na Câmara Municipal de Tavira, o oficio SEARN/1992/89/1734 de 27/03/89 contendo a informação 45/89 da Auditoria Jurídica do M.P.A.T. e o despacho que sobre esta foi proferido pelo Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais. (junto a fls. 347 e seguintes). A Informação 45/89 da Auditoria Jurídica do M.P.A.T. (junta aos autos a fls. 348 a 353), encerra com as seguintes conclusões: A A... nunca deteve qualquer direito à construção não só porque nunca foi proferida uma decisão final sobre o Plano de Urbanização para o local, mas também porque nunca requereu nem foi emitido nenhum alvará de loteamento da área adquirida. Desafectada a área adquirida pela A... com a menção expressa desta a destinar a urbanização, o facto da Administração não o permitir agora, poderá eventualmente constituir esta no dever de indemnizar a A... pelo prejuízo sofrido. Não é da responsabilidade da Administração arcar com qualquer indemnização que tenha por objecto os contratos-promessa outorgados entre a A... e os promitentes-compradores, pois a Administração não só não interveio no negócio, como os mesmos foram feitos em desconformidade com o Decreto-Lei nº 46 673 de 29 de Novembro de 1965. ” Sobre a referida Informação, foi proferido o despacho de fls. 348: “Visto. Concordo ( ..)”. A partir daquela data, não foi apresentado na Câmara qualquer processo de loteamento ou de obras para a área em causa. Através do oficio 2874 de 28 de Julho de 1982, cuja cópia se mostra junta aos autos a fls. 79, a Câmara Municipal de Tavira informou a Direcção-Geral de Turismo nestes termos: “Em referência ao oficio desses Serviços n. º 013364 de 18.05.1982, Processo CT-404/1v2, informo V. Exa. que esta Câmara em sua reunião extraordinária realizada no dia 20 deste mês e, após apreciação do estudo em epígrafe, deliberou por unanimidade emitir o parecer, cujas conclusões são as seguintes: l. Emitir parecer favorável a uma urbanização da Ilha de Tavira, desde que observados os seguintes condicionalismos que vierem a ser fìxados pela Direcção-Geral de Portos, Direcção de Planeamento Urbanístico e outras entidades que eventualmente se venham a pronunciar sobre a ocupação e defesa da Ilha, tais como o Laboratório Nacional de Engenharia Civil, a Secretaria de Estado do Ambiente e Comissão de Instalação da reserva da Ria Formosa e, observados que sejam os seguintes condicionalismos: Previsão de equipamento balnear condigno; Restaurantes, bares, piscinas e campos de jogos; Instalações fixas de apoio à prática de desportos náuticos; Correcta arborização, manutenção e preservação das dunas existentes; Estudo racional de zonas verdes. O Estudo apresentado deverá ser totalmente reconvertido de forma a serem obtidos os seguintes valores médios de ocupação; Densidade de ocupação muito mais baixa que a proposta, não excedendo cerca de quinhentos habitantes; Concentração na Ilha dos equipamentos atrás descriminados; Localização das unidades hoteleiras na plataforma continental; Altura das edificações – 2 pisos. Que deverá ser considerada a não construção da ponte para a Ilha e a proibição de viaturas automóveis.( ... ) “ III. A recorrente intentou acção declarativa com vista à condenação da Câmara Municipal de Tavira em indemnização pelos prejuízos que sofreu em consequência da sua deliberação de 20-07-1982, na medida em que esta, impedindo a construção de unidades hoteleiras na Ilha de Tavira e limitando a densidade de ocupação ao máximo de “ cerca de 500 habitantes por hectare”, bem como estabelecendo o limite de dois pisos para a altura das edificações a implantar ali, violou o contrato celebrado entre ambos, designadamente a cláusula 2ª, segundo a qual o aproveitamento do terreno vendido obedeceria “ tanto quanto possível ao estudo da primeira fase de urbanização elaborado pelo professor arquitecto Frederico George”, o qual referia a construção na ilha de instalações hoteleiras e habitacionais com alturas de três a nove pisos, e um índice de ocupação de 126,5 habitantes/ha – cfr. doc. n.º 2 – fls.27 a 39 . A sentença recorrida considerando que o contrato em causa previa apenas a urbanização da área vendida conferindo à recorrente uma mera expectativa quanto ao tipo de construções a aí realizar, julgou não violadas quaisquer cláusulas contratuais e, em consequência, não verificado o requisito da ilicitude, pelo que julgou improcedente a acção proposta absolvendo a recorrida do pedido . Sustenta a recorrente, em síntese, que a recorrida ao encomendar e homologar o estudo de urbanização da Ilha de Tavira ao Prof. Arquitecto Frederico George praticou um “acto administrativo prévio”, que foi transposto para a cláusula 2ª do contrato que celebraram, da qual resulta a sua vinculação em não alterar unilateralmente as condições de urbanização ali previstas, pelo que a sentença recorrida ao decidir que a conduta da recorrida consubstanciada na sua deliberação de 20-07-1982 não viola tal cláusula contratual, não sendo pois, ilícita, incorreu em erro de julgamento. Estamos perante uma situação de responsabilidade civil contratual uma vez que a recorrente faz decorrer o direito à indemnização do não cumprimento culposo da cláusula 2ª do contrato celebrado em 14 de Novembro de 1970 com a recorrida. O cerne da questão está em saber se a Câmara Municipal, aqui recorrida, com a deliberação de 20-07-1982, condicionando a aprovação do projecto de urbanização proposto pela recorrente (cfr. ponto 48, da matéria de facto ) viola ou não tal cláusula contratual que estabelece que o aproveitamento do terreno “ deverá obedecer, tanto quanto possível ao estudo da primeira fase de urbanização elaborado pelo professor arquitecto Frederico George .. .”, o qual, como se viu, previa a construção na ilha de instalações hoteleiras e habitacionais com alturas de três a nove pisos, e um índice de ocupação de 126,5 habitantes/há . A sentença recorrida, seguindo a opinião expressa no Parecer junto a fls. 368 e seg.s, considerou que « “ o contrato de 1970 não concedia à A... o direito a construir coisa nenhuma: tutelava tão-somente a sua expectativa de ver autorizada a construção, no terreno adquirido, de uma urbanização, no termo de um processo complexo em que teria de solicitar e conseguir a prática de vários actos administrativos favoráveis às suas pretensões, tanto da Câmara Municipal de Tavira, como de diversos órgãos do Estado”», considerando, ainda, que “ nunca o contrário poderia acontecer, num quadro de legalidade – a vinculação prévia de um órgão da Administração (Câmara Municipal) à autorização de uma urbanização com determinadas características – densidade de ocupação, localização das unidades hoteleiras, altura das edificações, etc. -, sabendo-se que tais factores dependiam da aprovação de outros órgãos da mesma Administração.” Ponderou também que, dependendo a determinação da densidade e altura das edificações da aprovação de outras entidades, para além da Câmara, que, nos termos da lei se teriam de pronunciar, sempre “ seria nula por impossibilidade legal ( artigo 280º do Código Civil ), qualquer estipulação sobre densidade e altura das edificações, relativamente à qual viesse a incidir parecer desfavorável de entidade oficial legalmente habilitada, desde que tal parecer fosse vinculativo nos termos da lei “. Concluiu, assim, que “ o direito de construir no terreno adquirido pela A... certas e determinadas edificações, dependia totalmente da prática de vários actos administrativos favoráveis às suas pretensões, tanto da Câmara Municipal de Tavira, como de diversos órgãos do Estado, e da avaliação que os seus autores, incluindo a Câmara Municipal de Tavira, fizessem das condições de facto e de direito determinantes ou condicionantes dos referidos actos”, pelo que a deliberação em causa, não inviabilizando a construção por parte da recorrente, na Ilha de Tavira, não viola o clausulado no contrato motivo por que se não verifica um dos pressupostos da responsabilidade civil: a ilicitude. Diga-se, desde já, que o decidido não merece reparo Na verdade, a urbanização da parcela da Ilha de Tavira que fundamentou o pedido de desafectação do domínio público marítimo, destinava-se a “ criar condições de habitabilidade e turismo” daquela parcela que a Câmara se propunha levar a cabo. Foi por essa razão que foi efectuada a desafectação de 275.000 m2 – cfr. preâmbulo do DL n.º 47.155, de 19-08-1966 . Por outro lado, sendo embora permitida a venda a terceiros, a urbanização a levar a cabo não seria a que a Câmara ou qualquer entidade entendesse, antes teria de obedecer a “ planos aprovados pelo Ministério das Obras Públicas “ – artigo 2º, do DL n.º 47.155 . Daí que o contrato consigne que o terreno em causa se destina à urbanização a efectuar pela adquirente, e especifique as obrigações e encargos a que a venda fica sujeita – cfr. cláusulas 1ª a 16ª . Assim, na cláusula 1ª estipula-se que “ o terreno alienado, ... , destina-se a construções urbanas, incluindo estabelecimentos hoteleiros, ...” e na 2ª que “ o seu aproveitamento, nos termos da cláusula primeira, deverá obedecer, tanto quanto possível ao estudo da primeira fase de urbanização elaborado pelo professor arquitecto Frederico George ...”. Nas restantes cláusulas fixam-se outros encargos e obrigações da recorrente, designadamente para a instalação de infraestruturas da rede viária, distribuição de energia eléctrica e água, iluminação pública e esgotos, bem como os prazos e condições da respectiva execução. Dos termos do contrato, que é encimado pelo cabeçalho “Escritura de venda de uma parcela de terreno de parte desafectada da Ilha de Tavira e do compromisso para a respectiva urbanização “, resulta, em primeira linha, a transferência da propriedade do terreno( compra e venda ) contra a entrega do preço com o fim de ser urbanizada, aliás motivo determinante da sua desafectação do domínio publico . Trata-se de uma venda de uma determinada área com as obrigações enumeradas no respectiva contrato: urbanização da mesma sujeita aos condicionalismos constantes das cláusulas nele vertidas ( sujeição ao estudo do Arqt.º Frederico George, realização de infraestruturas, prazos, etc. ). Existe, depois, um “compromisso de urbanização”; este compromisso refere-se á realização de infra-estruturas – clausulas 3ª e seguintes – (parte positiva) e à limitação do tipo e destino de construções que no terreno do adquirente poderiam ser realizadas de acordo com aquele estudo – cláusulas 1ª e 2ª . O compromisso assumido é, pois, um encargo que se impõe ao adquirente, já que o seu conteúdo é manifestamente a favor do vendedor, estabelecendo aquele conjunto de obrigações e limitações . Dos termos do contrato e dos seus antecedentes, é, pois, possível concluir que as cláusulas, designadamente a segunda, foram introduzidas não a favor da recorrente adquirente, mas a favor da recorrida, alienante . Por outro lado, a referência ao esboceto do Arqtº Frederico George nunca poderia significar que a recorrente adquiria o direito a construir nos termos dele constantes, pois o estudo da urbanização nem sequer estava aprovado pelo Ministério das Obras Públicas tal como exigia o artigo 2º, do Decreto Lei n.º 47.155 . Aliás como se vê da próprio comportamento da recorrente no desenvolvimento do processo administrativo, nada de definitivo estava estabelecido à partida - é sintomático e esclarecedor a série de propostas e projectos apresentados pela recorrente ( cfr. pontos 19 a 22, 30, 35 a 38, 47 a 49, da matéria de facto ) analisados pela várias entidades de que a lei fazia depender a aprovação de empreendimentos turísticos e de obras de construção civil . A tese da recorrente de a Administração – Câmara Municipal de Tavira –, através de um acto administrativo prévio que consistiu na homologação do estudo da primeira fase da urbanização encomendado ao Arqt.º Frederico George, se vinculou a não alterar por sua iniciativa os dados do referido estudo, pelo que o conteúdo da cláusula 2ª a vinculava a não desenvolver qualquer actividade em sentido oposto ao referido estudo, não colhe. Desde logo, porque não há qualquer prova nos autos de que, até à data do contrato, tivesse ocorrido qualquer acto de homologação do dito estudo; depois, por que, de acordo com o artigo 2º do DL n.º 47155, a urbanização em causa tinha de obedecer a “ planos aprovados pelo Ministério das Obras Públicas “, o que, como se viu nunca aconteceu, sendo certo que, por força desse diploma, esse sim era objectivamente vinculativo, a urbanização a levar a cabo no terreno em causa, tinha de se harmonizar com um plano (não um esboceto), aprovado pelo MOP sob pena de reversão do terreno cedido. Acresce, por fim, que a implantação e construção de hotéis e apartamentos na parcela em causa estava não só sujeito licenciamento municipal (de loteamento, nos termos do DL n.º46.673, de 29-11-1965, e licença de construção, nos termos do RGEU aprovado pelo Decreto n.º 38.382, de 7-08-1951) como a aprovação prévia, pela Direcção Geral do Turismo, da localização e dos respectivos projectos, que, para o efeito, organizava o competente processo no qual promoveria as diligências necessárias para obter as autorizações, aprovações ou pareceres das entidades ou serviços que no caso devessem ter lugar – cfr. artigos 2º, nº 1, al. a), 21º e 22, nºs 1 e 2, do Dec-Lei n.º 49.399, de 24-11-1969 – o que, como refere a sentença recorrida tornaria nula tal cláusula, se fosse interpretada no sentido que a recorrente lhe pretende dar, por impossibilidade legal do objecto ( artigo 280, do C. Civil ). Na verdade, a interpretação que a recorrente pretende atribuir à cláusula 2ª do contrato implicava para a Câmara Municipal de Tavira a obrigação de emitir um acto administrativo com determinado conteúdo, o que, sendo admissível em abstracto, se restringe às situações em que a Administração dispõe de um poder discricionário e apenas quando os pressupostos (abstractos e concretos) do acto que ela se obriga a praticar, ou a não praticar, estão já verificados - cfr. Pedro Gonçalves, “ O Contrato Administrativo “, pág. 98 – o que não é manifestamente o caso uma vez que o licenciamento de construções e a ocupação do solo traduzem o exercício de poderes vinculados . - No mesmo sentido o Parecer n.º 111/2003, de 23-09-2004, do Conselho Consultivo da PGR, onde se escreve : a permissibilidade geral da celebração de contratos administrativos obrigacionais mediante os quais a Administração Pública se compromete juridicamente a praticar ou a não praticar um acto administrativo com certo conteúdo apenas pode operar em espaços em que existam poderes discricionários e, como salienta SÉRVULO CORREIA, no contexto de um exercício antecipado do poder discricionário, que não se confunde com uma disposição do poder discricionário, de onde decorre que a Administração só pode assumir essa vinculação com efeitos externos, quando os pressupostos abstractos e concretos do acto que se obriga a praticar ou a não praticar estejam já verificados. Tal cláusula, interpretada com o sentido que a recorrente pretende – de que, ao subscrevê-la, a recorrida se vinculou “ a não denegar futuros actos permissivos com fundamento em novas soluções por ele livremente assumidas mais tarde e contraditórias com aquelas a que se havia dado corpo no estudo da primeira fase da urbanização “ - seria ilegal e, portanto, nula nos termos do artigo 280, do C. Civil. Não se mostrando, pois, violado o contrato celebrado, em 14-11-1970, entre a recorrente e a recorrida, designadamente a sua cláusula segunda, não se descortinando, assim, qualquer ilicitude na conduta da recorrida, bem andou a decisão recorrida ao julgar improcedente o pedido da Autora, aqui recorrente, absolvendo a Ré do pedido, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões suscitadas na alegação da recorrente. IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. Custas pela recorrente Lisboa, 21 de Abril de 2005. – Freitas de Carvalho (relator) – João Cordeiro – Adérito Santos.