0306/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão judicial que rejeita um recurso contencioso por falta de alegações apenas faz caso julgado relativamente a essa rejeição, pelo que não ofende esse caso julgado o posterior conhecimento, em novo recurso contencioso, da legalidade do acto que constituiu o objecto do recurso rejeitado.

II- O que essa rejeição determina, face à não impugnação tempestiva do acto a que apenas foram imputadas meras anulabilidades, é a formação de caso decidido ou caso resolvido em relação à matéria neste decidida.

III- O acto que engloba, na sua decisão, o acto enunciado no número anterior é um acto deste meramente confirmativo e, como tal, não recorrível, pois que a lesão, que constitui o núcleo da impugnabilidade contenciosa, não é de imputar ao acto confirmativo, mas sim ao confirmado, que foi o que definiu a situação jurídica do interessado e que, como tal, lesou.

IV- Mas esse acto já é impugnável relativamente à parte em que decide matéria não englobada no primeiro acto, pois que, relativamente a ela, é inovador e, como tal, potencialmente lesivo de direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra de 5/11/2 003, que rejeitou o recurso contencioso por ele interposto do acto da Directora Jurídica do INGA de 9/12/2 002, que lhe ordenara a reposição da quantia de 32 378,07 euros, por considerar que conhecimento da legalidade deste acto ofendia o caso julgado e que o mesmo era um acto de mera execução do acto notificado ao recorrente através do ofício n.º 31 171, de 1/8/2 000.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

a) - O douto tribunal "a quo" procede a uma errada aplicação do direito ao considerar que o acto é irrecorrível por ser acto de execução, que não contém vícios próprios e que a sua sindicância violaria o caso julgado.

b) - O acto de execução em causa é claramente um acto inovador, com vícios próprios, devidamente alegados.

c) - O acto recorrido padece de erro sobre os pressupostos de facto ao dar como certo que o valor compensado é um, quando se prova que ele é efectivamente superior e, portanto, o remanescente em dívida é claramente inferior ao que consta do acto.

d) - O resultado final é o de uma execução que vai além do previsto no acto exequendo.

e) - O caso julgado apenas diz respeito aos vícios do acto exequendo e nunca aos vícios do acto de execução.

f) - A apreciação do acto de execução in casu em nada bole com o caso julgado relativo ao acto exequendo.

g) - Pelo facto de eventuais vícios do acto exequendo terem de se considerar sanados por força do caso julgado, tal não implica que se deva aceitar e deixar de sindicar uma execução que na prática vai além do que é permitido pelo acto exequendo.

h) - a sentença recorrida não levou em consideração o verdadeiro alcance do acto recorrido e as consequência que dele advêm para o recorrente.

1. 2. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

A) - O acto impugnado é uma demonstração do princípio da Boa-Fé.

B) - O INGA limita-se a dar uma oportunidade de liquidar o montante em dívida por força de decisão final n.º 31 171, de 1/8/2 000, antes do processo de instauração fiscal.

C) - O acto recorrido não pode ser considerado um verdadeiro acto de execução, porque destituído de qualquer força vinculativa e proferido por órgão subalterno.

D) - O poder de instaurar execução fiscal resulta directamente da lei e a execução já havia sido notificada na decisão final.

E) - O montante final da dívida está definitivamente fixado em 37 790, 94 euros desde a decisão final n.º 31 171, agora caso resolvido.

F) - A diferença entre o montante em dívida à data da prolação da decisão final, acima referido, e o que se encontrava em dívida à data da notificação do acto recorrido deve-se ao facto de, ao abrigo da notificação da execução efectuada com a decisão final terem, entretanto, ocorrido 11 compensações, no total de 5 542,86 euros.

G) - Ao montante constante da decisão final n.º 31 171 se subtrair o montante das compensações obtém-se o montante referido no acto recorrido.

H) - O acto sub judice não contém qualquer vício autónomo, mais concretamente não excede os limites do acto exequendo, nem procede a qualquer compensação ou nova liquidação, apenas alude a compensações anteriormente realizadas.

I) - Os dados oferecidos pelo recorrente, fornecidos pela A.P.T., confirmam o montante que a recorrida alegou e demonstrou ter compensado.

J) - Relativamente aos anos de 1 994 a 1 999, os dados fornecidos são irrelevantes, por que se referem a campanhas e a compensações efectuadas em data anterior à fixação do valor da dívida, efectuada pela decisão n.º 31 171, abrangidas pelo caso julgado.

K) - Não existe na presente lide verdadeira questão controvertida, uma vez que, recorrente e recorrida estão de acordo em que o montante compensado, entre a decisão n.º 31 171 e o acto sub judice, é de 5 542,86 euros.

L) - O alegado relativamente a montantes apurados ou compensados em data anterior deve ser pura e simplesmente ignorado por, para a Administração, constituir caso resolvido e, na Ordem Jurisdicional, caso julgado.

M) - A situação do recorrente perante o recorrido foi definida por acto definitivo e executório, a decisão final notificada pelo ofício n.º 3 171, de 1/8/2 000, da qual foi interposto recurso contencioso de anulação.

N) - O recurso improcedeu e já transitou em julgado.

O) - A decisão final constante do ofício n.º 31 171, que impôs ao recorrente a devolução do montante de 37 920,94 euros (7 602 465$00) indevidamente recebido a título de ajuda Prémio ao Sector do Tabaco, na campanha de 1 994, está consolidada, constituindo caso julgado, sendo insusceptível de recurso judicial.

P) - O recorrente pretendia, de forma encapotada e eivada de má-fé, interpor recurso desse acto que bem sabia ser irrecorrível.

Q) - O recorrente pretendia atacar, não o ofício n.º 48 230, supostamente o objecto do recurso, mas sim a decisão final notificada pelo ofício n.º 3 171.

R) - A generalidade daquele articulado dizia respeito a uma situação de facto já definida e consolidada na ordem jurídica, em suma, que a ajuda havia sido indevidamente paga ao recorrente e que este, em consequência, estava e está obrigado à sua devolução.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 133, no qual defende o improvimento do recurso, em virtude do acto recorrido ser um acto de mera execução e de lhe não serem imputados vícios próprios.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, que não estão questionados:

1. O acto impugnado é constituído pelo ofício 048230 de 2002-12-19, subscrito pela Directora Jurídica do INGA, relativo ao assunto "Tabaco. Campanha de 1 994 "A coberto do nosso ofício n.º 31 171 de 2 000- 08- 01 foi V. Exª notificado para proceder à reposição da quantia total de 137 610,60 euros, relativa à ajuda à campanha supra identificada, considerada indevidamente atribuída.

Actualmente, e dado que por conta da referida dívida foi compensada, até ao presente, a quantia total de 105 232,53 euros, permanece em dívida a importância de 32 378,07 euros.

Fica V. Exª notificado para proceder à reposição do montante em dívida, deve 32 378,07 euros, no prazo de 15 dias a contar da data da recepção do presente ofício, através de cheque a enviar para a tesouraria deste instituto, fazendo, para o efeito ...".

2. A decisão notificada através do ofício 31 171 de 2 000-08-01 foi objecto de RCA, o 627/00, que correu termos neste tribunal.

3. Recurso que foi julgado deserto por despacho de 07-06-2 001, confirmado por acórdão do STA, já transitado em julgado.

4. Na decisão referida em 2 dizia-se, para além do mais, que: "Caso se não proceda ao pagamento da guia no prazo nela fixado, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos durante a próxima campanha, prosseguindo-se a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao débito remanescente".

2. 2. O DIREITO:

A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto do acto impugnado, identificado em 1. da matéria de facto provada - "constituído pelo ofício 048230, de 2002-12-19" (itálico nosso).

Fundamentou a sua decisão na qualificação jurídica desse acto como um acto de mera execução do acto transmitido através do ofício 31 171, de 1/8/2 001, que havia sido impugnado contenciosamente, tendo dado origem ao recurso daquele TAC n.º 627/00, no qual o recurso foi rejeitado por decisão transitada em julgado, tendo partido dela para considerar que, "(...) admitir-se a sua recorribilidade seria ofender o caso julgado; mesmo que julgado não houvesse a recorribilidade seria de excluir por falta de requisitos." (itálico nosso).

E, para fundamentar a natureza de acto de mera execução do acto recorrido, considerou - retomamos as transcrições apresentadas em itálico - que o acto impugnado decorre de "(...) decisão que foi alvo de RCA. Aquele traduz-se num mero acto de execução da decisão objecto do RCA 627/00. Não excede os limites do acto que executa.

Não inova, não tem conteúdo autónomo; não reveste a característica de um acto definitivo e executório; não é susceptível de causar lesão.

Sendo o acto impugnado um acto de execução, só pode ser objecto de impugnação contenciosa se exceder os limites do acto que executa, se contiver vícios próprios.

Pelo que já se disse os vícios invocados não são vícios próprios do acto impugnado, antes o são do acto executado ou de outros actos diversos do impugnado".

O recorrente não se conforma com a decisão, por discordar do pressuposto de que o acto impugnado se limite a dar execução à decisão contida na notificação operada pelo ofício n.º 37 171, que deu origem ao recurso contencioso n.º 627/00.

Aceitando (no âmbito do recurso jurisdicional, contrariamente à posição sustentada no recurso contencioso) o montante global a devolver decidido naquele acto relativo à ajuda da campanha de 1 994 (27 588 449$00), discorda do montante encontrado pela autoridade recorrida relativo às compensações efectuadas relativas às ajudas respeitantes a ajudas de anos posteriores, compensações essas que haviam sido decididas naquele acto, mas que considera que nele não foram quantificadas.

A autoridade recorrida defende ser inatacável a sentença recorrida, na medida em que os montantes estabelecidos na decisão notificada pelo ofício n.º 31 171 estão cobertos pelo caso julgado do recurso interposto desse acto e, relativamente às compensações posteriores, no valor de 5 546, 82 euros, existe acordo entre recorrente e recorrida, pelo que não existe sequer na "presente lide uma verdadeira questão controvertida".

Resulta dos elementos constantes dos autos que a decisão notificada através do ofício n.º 31 171, dada como provada no n.º 2 da matéria de facto da sentença recorrida, considerou que o recorrente recebeu indevidamente a importância de 27 588 449$00 relativa às ajudas ao tabaco da campanha de 1 994, que tinha de devolver, fixando o montante da devolução em 7 602 465$00 (37 920, 40 euros), em virtude de já lhe ter sido descontado o montante de 19 985 884$00, resultante de ajudas concedidas desde então até à data da prática do acto.

O acto recorrido quantificou mais compensações posteriormente efectuadas, tendo encontrado um total de 137 610,60 euros, pelo que ordenou a devolução da diferença encontrada, no montante de 32 378,07 euros.

Apreciando, temos que o acto notificado através do ofício n.º 31 171 decidiu: - que o recorrente havia recebido indevidamente a importância de 27 588 449$00, relativa às ajudas ao tabaco da campanha de 1 994; - que tinha de devolver essa importância, mas que, em virtude de já ter sido recuperado o montante de 19 985 884$00, por meio de compensação resultante da retenção de outras ajudas concedidas, o montante em dívida, que devia ser reposto, importava em 7 602 465$00 (37 920, 40 euros).

Este acto foi impugnado contenciosamente, tendo dado origem ao recurso do TAC de Coimbra n.º 627/00, recurso este que foi rejeitado, por decisão transitada em julgado, com base em falta de apresentação de alegações nesse recurso (cfr. artigos 17.º e 18.º da petição de recurso).

O trânsito em julgado deste recurso, no qual não foi conhecido do mérito da pretensão do recorrente, implicou que o acto que constituía o seu objecto e que decidiu as questões supra enumeradas se constituísse como caso decidido ou caso resolvido. Donde resulta que o acto que constitui o objecto do presente recurso contencioso, comunicado através do ofício n.º 048230, de 2002-12-19, é um acto meramente confirmativo daquele (comunicado através do ofício n.º 31 171, de 1/8/2 000), na parte em que decidiu o montante da reposição relativa à campanha do ano de 1 994, bem como o montante das compensações efectuadas até à data da prolação do mesmo, montante esse que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, foi quantificado.

Os actos meramente confirmativos, ao limitarem-se a reproduzir na ordem jurídica aquilo que anteriormente já tinha sido decidido e nela eficazmente introduzido, não produzem qualquer lesão na esfera jurídica dos seus destinatários, pois que, a existir lesão, decorre dos actos confirmados. E daí que não sejam contenciosamente impugnáveis, pois que o núcleo da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos se situa na sua potencialidade para lesarem direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários (cfr. artigo 268.º, n.º 4, da CRP, na redacção dada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8/7/89, artigos 25.º e 55.º da LPTA, e artigos 51.º e 53.º do CPTA).

Assim sendo, impõe-se concluir que o acto impugnado, na parte abrangida pelo conteúdo decisório do acto comunicado pelo ofício n.º 31 171, não é, de facto, contenciosamente impugnável, não por essa impugnabilidade ofender o caso julgado, que, pelas razões expostas, se não verifica (apenas houve caso julgado - formal - quanto à rejeição do recurso, por falta de alegações), nem também por não ser lesivo de direitos ou interesses legítimos do recorrente, por ser um acto de mera execução daquele, mas antes por ser um acto meramente confirmativo do mesmo.

Aqui chegados, há que concluir que o acto contenciosamente impugnado não se esgota no referenciado acto confirmado, ficando de fora da apontada confirmatividade a parte em que procedeu ao cálculo das novas recuperações, mediante compensações resultantes da retenção de ajudas concedidas posteriormente à prolação deste, que foram fixadas em 5 542,86 euros.

A autoridade recorrida diz haver acordo do recorrente em relação a ele, pelo que não existe sequer na "presente lide uma verdadeira questão controvertida".

Mas, apreciando a petição do recurso contencioso, verifica-se que o recorrente impugnou todo o conteúdo do acto impugnado, desde a decisão sobre o recebimento indevido da ajuda ao tabaco relativa à campanha de 1 994, ou seja, sobre o montante devido, bem como os montantes das compensações efectuadas relativamente às ajudas dos anos de 1 994 a 2 002 (cfr. artigos 28.º a 61.º e 74.º a 100.º, rectius, artigos 87.º a 90.º).

Embora não especificando os montantes parcelares, concluiu que o montante das compensações efectivamente devidas foi de 124 381,00 euros (cfr. artigo 76.º da petição e documento de fls 52, que apresenta um valor substancialmente diferente), em vez dos considerados 105 232,53 euros, pelo que considera que foi indevidamente ordenada a reposição da importância de 19 148, 47 euros.

Nas alegações do recurso jurisdicional, o que o recorrente questiona é apenas, conforme já foi referido, o erro do cálculo relativamente às compensações efectuadas, sem especificar os anos a que as mesmas se reportam, o que nos leva a considerar como sendo todos os anos constantes da petição de recurso, em que se incluem os anos de 2 000, 2 001 e 2 002 (cfr. artigos 87.º a 90.º). Defendendo que o acto recorrido está inquinado de erro nos pressupostos de facto, por ter levado em conta um montante de compensações inferior àquele que devia ter levado.

Em face do exposto, impõe-se concluir que o recorrente imputa, de facto, ao acto impugnado o vício de violação de lei, decorrente de erro nos seus pressupostos de facto, havendo, por isso, questão controvertida. E, como nesse erro se incluem compensações decorrentes de ajudas não quantificadas no acto comunicado através do ofício n.º 31 171, a lesão decorrente da sua potencial verificação não pode deixar de ser imputada, nesta parte, ao acto recorrido, o que nos conduz à consideração da sua lesividade, para efeitos contenciosos.

É que saber se esse erro se verifica ou não apenas com o mérito do recurso contende. E, sendo ele imputado ao acto recorrido, através da quantificação dos montantes compensatórios, o facto dessa quantificação poder decorrer de outros actos (actos autónomos de liquidação) que não constituem objecto do recurso, não permite, no estado actual do processo - em que não está apurada a eventual formação de caso decidido ou caso resolvido relativamente a esses actos -, tendo em conta o princípio anti - formalista ou pro actione, que nortea o contencioso administrativo, afastar essa impugnabilidade.

Em conclusão: considera-se que o acto impugnado não é recorrível relativamente ao montante da restituição estabelecida no acto comunicado pelo ofício n.º 31 171, mas que não existem elementos para considerar que também o não seja na parte em que excede o montante nele estabelecido, pelo que a sentença recorrida, ao considerar que era irrecorrível na sua totalidade (veja-se a referência aos vícios invocados poderem resultar de actos diverso do impugnado), incorreu em erro de julgamento, não podendo, por isso, ser mantida.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Coimbra para prosseguimento do recurso contencioso relativamente à decisão de reposição da quantia compensada através dos montantes das ajudas concedidas após o acto comunicado através do ofício n.º 31 171, se não forem apuradas outras questões que obstem a esse prosseguimento.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2006. – António Madureira (relator) – João Belchior – Edmundo Moscoso.