0473/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Por acto consequente, para efeitos do disposto no artº 133° n° 2 al. i) do CPA, deve entender-se aquele acto cuja prática e conteúdo dependem da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto e que, assim, é dele raiz e fundamento. II - Intercede tal relação entre um acto que, com invocação do artº 6º do DL 92/95 (que estabelece as regras de execução de ordens de embargo, de demolição ou de reposição de terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras), determina o pagamento voluntário da quantia atinente a despesas feitas por uma câmara municipal com um demolição de obra, (pretenso acto consequente) e um anterior acto que mandou proceder à demolição da referida obra.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO A Câmara Municipal de Figueira da Foz (ER) vem interpor recurso jurisdicional para este STA, da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (TAF), que julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto para aquele tribunal, por A... Ldª , contra o despacho de 23 de Janeiro de 2001, do Sr. Vereador daquela Câmara, com competências delegadas, que lhe ordenou que procedesse ao pagamento da quantia de 29 263 500$00, referente aos trabalhos com a demolição do edifício onde se situava o “...”, sua propriedade. A Entidade Recorrente alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões: “1. O despacho de 23.01.2001 não é um acto consequente do acto de 18.02.1998 que foi anulado pelo STA por decisão transitada em julgado. Antes, do que se trata é de um mero acto de execução do acto que ordenou a demolição do edifício do Novo Mercado e que foi proferido ao abrigo do n° 4 do art. 6º do DL 92/95 de 9 de Maio. II. Assim, e de acordo com a orientação dominante deste Supremo Tribunal, o acto impugnado é irrecorrível. Com efeito, a impugnação contenciosa dos actos de execução é restrita às situações expressamente previstas nos números 3 e 4 do art. 151º do CPA , sendo sobre os pressupostos aí vertidos que o Tribunal devia ter-se pronunciado. III. A sentença recorrida violou assim, o disposto nos arts. 25° da LPTA, 268° /4 da CRP e 151 ° /3 e 4 do CPA , aplicando erradamente o disposto na al. i) do n.° 2 do art. 133° do CPA ao caso sub judice. IV. A questão da irrecorribilidade do acto suscitada perante este Tribunal é de conhecimento oficioso, pelo que não colhe o argumento de que se trata de questão nova”. A ora recorrida contra-alegou, afirmando a final que “bem andou o tribunal ao decidir pela qualificação do acto impugnado como acto consequente da Deliberação de 18.02.1998 (que ordenou a demolição do edifício) e pela declaração da sua nulidade nos termos do art. 133º , nº. 2, i), do CPA , pelo que deve o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente”. O Excelentíssimo Procurador Geral-Adjunto, junto deste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu o parecer seguinte: “1. O recorrente imputa à douta sentença recorrida erro de julgamento, por indevida interpretação e aplicação das normas constantes dos artºs 25º da LPTA, 268/4 da CRP, 151/3 e 4 e 133º/2, i), ambos do CPA. Alega, em síntese, que o acto recorrido é um mero acto de execução, contenciosamente irrecorrível, e não um acto administrativo consequente de acto anulado e, por isso, nulo, tal como entendeu o tribunal “a quo”. Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento. 2. Conforme se decidiu no douto acórdão deste STA-Pleno, de 10/4/08, rec. 0544/06, em consonância com pacífico entendimento jurisprudencial e doutrinário, “são actos de mera execução os praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas contidas neles”. Neste sentido, entre outros, os acórdãos do STA, nele invocados, de 8/7/03, recº 44411; de 16/12/03, recº. 1272/03 e de 10/10/04, recº. 719/03 e, designadamente, “Manual de Direito Administrativo”, Marcello Caetano, Tomo I, 9 edição, Coimbra Editora, 1970, p. 427 “Noções de Direito Administrativo”, J.M.R. Sérvulo Correia, Lisboa, 1981, p. 282 “Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Vol. III, 1989, Lisboa, p. 229 e “Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, 2ª edição, Almedina, 1997, pp. 704-705). Invoca o recorrente, em abono da sua posição, que o acto impugnado é mera execução do acto que ordenou a demolição do edifício em questão, por nada inovar relativamente a ele. Ora, não é assim: este acto - a deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 18/2/98 - limitou-se a ordenar tal demolição e a mandar notificar a ora recorrida para, em prazo, proceder à demolição, sob pena de, não cumprindo, ela ser levada a efeito pela Câmara Municipal, a expensas suas - cfr. nº 4 da matéria de facto provada e fls. 67 dos autos. Por seu lado, o acto recorrido, de 23/1/01, ordenou a notificação da recorrida para, em prazo, pagar a quantia de 29.263.500.00 relativa às despesas com os trabalhos dessa demolição, efectuada pela mesma Câmara, sob pena de cobrança coerciva - cfr. nº 6 da matéria de facto provada e fls. 33 dos autos. Impõe-se concluir, perante esta factualidade, que o acto contenciosamente impugnado não constitui mera execução do acto que o precedeu, na medida em que ao impor à recorrida o pagamento daquela precisa quantia, procedeu à definição da sua situação jurídica, em matéria não estabelecida no acto que lhe impusera a obrigação da demolição. Nessa medida, o acto de 23/01/01 configura-se como acto manifestamente inovador da estatuição jurídica contida na deliberação de 18/2/98, não se tendo limitado “a desenvolver e a aplicar essa definição” (Marcelo Caetano, ob. cit.) e, portanto, como acto lesivo, sendo assim contenciosamente recorrível. O acto contenciosamente impugnado assume-se antes como acto consequente da deliberação que o precedeu, já que a sua prática e conteúdo se encontram intrinsecamente dependentes dele, denotando-se entre os respectivos conteúdos uma relação de dependência de carácter substantivo, de tal modo que, eliminado este acto (primário) da ordem jurídica, aquele (acto subsequente) não poderá igualmente manter-se. Neste sentido, entre outros, os acórdãos deste STA, rec 0925/07, de 17/1/08 e de 20/2/08, rec. 0549/02 e jurisprudência neste referenciada. 3. Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso”. Foram colhidos os vistos da lei. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. DE FACTO Matéria de facto dada como assente na sentença recorrida: 1. A recorrente é uma sociedade que se dedica à construção e comercialização de imóveis (por acordo); 2. Em 26 de Dezembro de 1985 celebrou com a Câmara Municipal da Figueira da Foz um contrato de Urbanização relacionado com a desafectação e nova utilização do terreno do actual Mercado B... e com a construção de um novo Mercado integrado num edifício da recorrente (doc. n.° 2 anexo à pi); 3. Em 18 de Maio de 1991 a Câmara deliberou que o projecto da recorrente aguardasse a aprovação do novo plano de Urbanização (doc. n.° 9 anexo à pi); 4. Em 18 de Fevereiro de 1998 a Câmara Municipal deliberou mandar proceder à demolição do edifício designado como ... (doc. n.° 16 anexo à pi); 5. Em 25 de Setembro de 2000 foi emitido Despacho n.° 42/2000, referindo o mesmo que “Considerando que, até à data não foi dado cumprimento à ordem de demolição do edifício “...” sito no Prolongamento da Rua ..., propriedade da empresa A... Lda.” , constante da deliberação da Câmara de 18 de Fevereiro de 1998, DETERMINO que seja tomada a respectiva posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir ao abrigo do Decreto-Lei n.° 92/95 de 9/5 (doc. n.° 21 anexo à pi); 6. Por despacho de 23 de Janeiro de 2001, do Vereador com competências delegadas, foi a recorrente notificada para “pagar voluntariamente no prazo de 20 dias a contar da notificação para o efeito, nos termos do n.° 4 do artigo 6° do Decreto-Lei n.° 92/95 , de 9 de Maio, a importância de 29 263 500$00, quantia relativa às despesas com os trabalhos de demolição, sob pena de em caso de incumprimento ser a respectiva quantia cobrada judicialmente, servindo de título executivo, certidão comprovativa das respectivas despesas, passada pela entidade ordenante, i. e., Câmara Municipal da Figueira da Foz ” (doc, n.° 1 anexo à pi); 7. Por sentença do presente Tribunal exarada em 5 de Março de 2001, e confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão datado de 11 de Janeiro de 2007, transitado em julgado, foi anulada a deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz proferida em 18 de Fevereiro de 1998 e que havia ordenado a demolição de edifício denominado “...” (fls. 207-211; 213-215). II.2. O Direito No recurso contencioso é questionado o Despacho de 23 de Janeiro de 2001, do Vereador com competências delegadas, em que, com invocação do artº 6º do DL 92/95 (que estabelece as regras de execução de ordens de embargo, de demolição ou de reposição de terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras), se determinou à recorrente contenciosa o pagamento voluntário da importância de 29 263 500$00, relativa às despesas com os trabalhos de demolição (com a cominação de em caso de incumprimento ser a respectiva quantia cobrada judicialmente) do edifício designado como ... . Anteriormente, a 26 de Dezembro de 1985, fora celebrado entre a recorrente e a Câmara Municipal da Figueira da Foz um contrato de Urbanização relacionado com a desafectação e nova utilização do terreno do então Mercado B... e com a construção de um novo Mercado integrado num edifício da recorrente, sendo elaborado para o efeito o respectivo projecto . A 18 de Maio de 1991 a Câmara deliberou que esse projecto aguardasse a aprovação do novo plano de Urbanização e, a 18 de Fevereiro de 1998, deliberou mandar proceder à demolição do edifício designado como ... . A referida deliberação que havia ordenado a demolição de referido edifício foi anulada por sentença transitada em julgado . Ora, a sentença ora em apreciação, considerando que o referido Despacho de 23 de Janeiro de 2001, do Vereador (determinando o pagamento voluntário da quantia atinente às despesas feitas com a referida demolição), constituía um acto consequente daquele que ordenara a demolição, e tendo em vista o disposto na alínea i), nº 2. do artº 133º do CPA (no qual se preceitua que são designadamente nulos, “os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente” ), declarou a nulidade do acto impugnado, considerando prejudicado o conhecimento dos demais vícios que lhe vinham assacados. II.2.1. A ER, em impugnação do decidido, e em síntese, afirma: - o despacho impugnado não constitui um acto consequente do acto de 18.02.1998, mas antes um mero acto de execução do acto que ordenou a demolição do edifício do ... e que foi proferido ao abrigo do n° 4 do art. 6º do DL 92/95 de 9 de Maio; - assim, o acto impugnado seria irrecorrível, uma vez que a impugnação contenciosa dos actos de execução é restrita às situações expressamente previstas nos números 3 e 4 do art. 151º do CPA . - teria, assim, sido violado pela sentença recorrida, o disposto nos arts. 25° da LPTA, 268° /4 da CRP e 151° /3 e 4 do CPA , aplicando erradamente o disposto na al. i) do n.° 2 do art. 133° do CPA ao caso sub judice. Vejamos, pois. II.2.2. Acto consequente, para efeitos do disposto no artº 133° n° 2 al. i) do CPA , é aquele que é praticado ou dotado de certo conteúdo, em virtude da prática de um acto anterior. Ou aquele, cuja prática e conteúdo dependem da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto e que, assim, é dele raiz e fundamento (cfr. entre outros o ac. do Pleno de 10.11.98, rec. 034873; acs. de 04.12.02, rec. 0654/02; de 17.11.08-rec. 925/07, de 20.02.08-rec. 549/02 e de 23.10.08, rec. 0558/08). A doutrina tem vindo a defender que são actos consequentes “os actos que foram produzidos ou dotados de certo conteúdo, por se suporem válidos actos anteriores que lhes servem de causa, base ou pressuposto (por Freitas do Amaral – in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, págs. 112 a 116, citado em anotação ao artº 134º do Código de Processo Administrativo, Comentado, 2ª ed. Pg. 650, por Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim): “ são, diríamos, aqueles actos (ou contratos) cuja prática ou sentido foram determinados pelo acto agora anulado ou revogado e cuja manutenção é incompatível com a execução da decisão anulatória ou revogatória ”(ibidem ). Como se afirma no acórdão de 23-10-2008-Rec. 0558/08, “…o conceito de acto “consequente”, inserto no artigo 133º , nº 2, al. i) do CPA , foi trabalhado a propósito do efeito constitutivo dos julgados anulatórios, que não pode cingir-se à pura e simples supressão do acto anulatório, exigindo um resultado destrutivo mais extenso. Assim, muito daquilo que só existe ou que só apresenta um certo conteúdo porque antes existira o acto anulado (ou revogado) há-de comungar do destino deste e com ele desaparecer – sem o que, contrariando imperativos lógicos e ontológicos, a ordem jurídica apresentaria efeitos lesivos sem causa ou consequentes prejudiciais sem antecedentes ”. Por seu lado, constituem actos de execução “os actos administrativos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outro acto administrativo anterior” (cf. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10º ed. pg. 447, Almedina). Ainda segundo o mesmo Professor, “ foi o acto administrativo executado que definiu situações. Os actos de execução limitam-se a desenvolver e a aplicar essa situação” (cfr. ob. citada, pag. 447). Ou seja, como a jurisprudência do STA vem afirmando, são actos de execução aqueles que se limitam a por em prática a estatuição já contida em acto anterior que definiu determinada situação jurídica, sendo considerados irrecorríveis, por falta de lesividade própria, a não ser que excedam os limites da definição da situação jurídica já operada pelo acto executado, apresentando-se então como lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. A propósito, poderão ver-se os seguintes acórdãos: de 8/7/03 (recº 44411), de 16/12/03 (recº. 1272/03), de 10/10/04 (recº. 719/03) 06/03/2002 (rec. 45314), de 24/01/2002 (rec. STA 48217), de 01/02/2001 (rec. STA 46854) e de 28/11/2000 (rec. 46128). Ora, tendo presente o exposto, impõe-se concluir que o acto recorrido (de 23-01-01, que ordenou o pagamento da referida importância relativa às despesas com os trabalhos de demolição-cf. ponto 6 do probatório), relativamente ao acto antecedente (de 18-02-98, que ordenou a demolição - cf. ponto 4 do probatório), não só constitui um acto inovador - pois que ao ordenar o referido pagamento não pôs em prática qualquer estatuição que já se contivesse no referido acto anterior, que impusera a ordem de demolição -, como, o seu já referido conteúdo está conexionado (ou dependente) da prática do acto anterior que ordenara a demolição que, assim, lhe serviu de causa e fundamento. Na verdade, não fora a referida ordem de demolição, e respectivo não acatamento, não se teria operado a posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir, ao abrigo do citado Decreto-Lei n.° 92/95 de 9/5 (cf. ponto 5. do probatório) e subsequentes demolição e ordem de pagamento das despesas alegadamente feitas. Pode, assim, dizer-se que o acto [que determinou o pagamento de despesas de demolição] contenciosamente impugnado - como acto consequente - só existiu ou só apresentou o aludido conteúdo porque antes existira o acto anulado [que determinara a demolição], razão por que, como se ponderou no citado acórdão de 23-10-2008 e como também afirma o Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu parecer [porque “a sua prática e conteúdo se encontram intrinsecamente dependentes” da deliberação que o precedeu], deve comungar do destino deste e com ele desaparecer . E, em contrário do que afirma a ER, o acto impugnado, pelo que já se disse, não cabe na previsão dos números 3 e 4 do art. 151º do CPA , desde logo, atento o conteúdo dispositivo de um e outro. Ora, demonstrado que o acto contenciosamente recorrido constitui um acto consequente da deliberação de 18-02-98, entretanto judicialmente anulado, os efeitos desta anulação projectam-se directamente no acto recorrido, nos termos que o legislador enuncia através da citada al. i) nº 2 do artigo 133º do CPA , pelo que a sua manutenção seria incompatível com a execução daquele julgado anulatório, bem andando, pois, a sentença recorrida, ao anular o acto recorrido. Devem, assim, improceder as aludidas invocações da ER. III. DECISÃO Nos termos e fundamentos expostos, acordam os juízes deste Supremo Tribunal Administrativo em: a) julgar improcedente o recurso jurisdicional; b) manter a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa 13 de Maio de 2009. – João Manuel Belchior (relator) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.