071/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo a sentença da 1ª Instância, proferida nos autos, julgado extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide e, portanto, posto termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito da causa, o recurso dela interposto pela entidade demandada, embora restringido à fixação da responsabilidade pelas custas, é sempre admissível, independentemente do valor da causa, nos termos do artº142º, nº3 d) do CPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO O Ministério da Educação interpõe, para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 28 de Outubro de 2011, proferido a fls. 177-180, que decidiu rejeitar o recurso que interpusera de sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou extinta a instância, condenando o réu nas custas, na acção administrativa especial intentada, contra o ora recorrente, por A……. 1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões: No caso dos autos, a questão em causa, pela sua própria natureza, assume grande importância, atenta a sua relevância jurídica assim como a admissibilidade do presente recurso é reclamada por uma melhor aplicação do direito. O que se pretende aqui sindicar é o entendimento acolhido no Tribunal “a quo”, sobre o regime dos recursos no contencioso administrativo, designadamente, a aplicação subsidiária da lei processual civil, pelo que tal questão apresenta particular complexidade ao nível das operações lógicas e jurídicas indispensáveis para a sua resolução, assumindo, por outro lado, especial relevância jurídica e permitindo uma melhor aplicação do direito . A douta instância ora recorrida fez uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no n.° 1 do art. 140.° e alínea d) do n.° 3 do art. 142.°, todos do CPTA, que constituem ratio decidendi da sua decisão jurisdicional. No contencioso administrativo e no que respeita ao valor, a admissibilidade do recurso das decisões proferidas pelo tribunal de 1ª instância que tenham conhecido do mérito depende única e exclusivamente do requisito enunciado no n.° 1 do art. 142.° do CPTA: que o valor da causa seja superior ao valor da alçada daquele tribunal. O art. 678° , n.° 1, do CPC , não logra aplicação subsidiária no contencioso administrativo, pois não existe qualquer lacuna neste regime quando nele se não estabelece qualquer requisito relativamente ao valor da sucumbência para efeitos de admissibilidade do recurso. O regime específico em matéria de recursos consagrado no contencioso administrativo encontra a sua justificação na efectividade da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares contra a actuação ilegal da Administração Pública. O legislador do CPTA não desconhecia a existência no n.° 1 do art. 678° do CPC , do requisito do valor da sucumbência e, por certo, se quisesse adoptar idêntica solução no processo contencioso, não deixaria de o ter deixado expresso no n.º 1 do art. 142.°, tal como o fez naquele preceito. A simples referência ao disposto no art. 140.° do CPTA desacompanhada de qualquer análise do preceito, no sentido de integrar no caso concreto a aplicação subsidiária do requisito do valor da sucumbência, não serve como fundamentação jurídica do douto acórdão recorrido. No caso dos autos não tem aplicação o disposto no n.° 1 do art. 142.° do CPTA, por não se ter conhecido do mérito, mas a norma constante da alínea d) do n.° 3 daquele artigo que dispõe que é sempre admissível recurso, seja qual for o valor da causa, das decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa. O recurso da parte da sentença referente à condenação em custas implica necessariamente o recurso de uma decisão que pôs termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito. A admitir-se a interpretação da douta instância recorrida nunca haveria recurso restrito à condenação em custas, atento o valor destas e o valor exigido para a sucumbência. 1) Havendo dúvidas sobre a interpretação de normas que estabelecem os requisitos ou pressupostos dos recursos, as mesmas devem ser interpretadas por forma a privilegiar o conhecimento da questão de fundo. Nestes termos e nos mais de Direito, que muito doutamente serão supridos por VV. Exas., deverá ser proferida decisão que conclua pela admissão e procedência do presente recurso, como é de JUSTIÇA. 1.2. Não foram apresentadas contra-alegações. 1.3 A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão proferido a fls. 231-235, admitiu a revista. Deixa-se, transcrevendo, o essencial do discurso justificativo da decisão: “(…) 2.2. Na sua decisão, de 17-06-2011, o TAF de Castelo Branco declarou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide (cfr. fls. 136). O TCA Sul, por sua vez, rejeitou o recurso jurisdicional interposto pelo ora Recorrente, concluindo, para tal, que “nos termos do disposto no n° 1 do art. 678° do CPC , não é admissível recurso por o valor da sucumbência do recorrente não exceder metade do valor da alçada do Tribunal que proferiu a decisão, ainda que o valor da causa seja superior ao valor dessa mesma alçada.” (cfr. fls. 179) Já o Recorrente discorda do decidido no Acórdão do TCA Sul, por entender, designadamente, que “no caso dos autos não tem aplicação o disposto no n.° 1 do art. 142.° do CPTA, por não se ter conhecido o mérito, mas a norma constante da alínea d) do n.° 3 daquele artigo que dispõe que é sempre admissível recurso, seja qual for o valor da causa, das decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa.” - cfr. fls. 203 –conclusão i. Ora, uma revista em tudo similar à agora em apreciação, também interposta pelo Recorrente Ministério da Educação e onde se discute precisamente a mesma questão de direito, foi admitida por esta “formação”, no recente acórdão de 12-01-12 — Rec. 1069/11-11, processo esse ainda não decidido, razão pela qual e valendo aqui a argumentação aduzida no dito aresto seja de concluir pela admissão da presente revista. Na verdade, como então se assinalou, trata-se, aqui, “de questão de especial relevo jurídico, na exacta medida em que contende com uma área particularmente sensível da legislação processual e que se prende com a definição dos pressupostos que condicionam a interposição de recurso jurisdicional de decisões da 1ª instância (TAF) para a 2ª instância (TCA), concretamente, o de saber se no âmbito da jurisdição administrativa é ou não de aplicar subsidiariamente o critério da sucumbência acolhido no CPC, sendo que neste campo é de toda a importância a fixação de um critério claro e líquido, permitindo um entendimento seguro e orientador, por forma a que as partes saibam quais os pressupostos que condicionam a exercício do direito ao recurso, tratando-se, por outro lado, de questão susceptível de vir a ser colocada num número indeterminado de outros casos, o que tudo aconselha a intervenção deste STA, no quadro do recurso de revista, com o fim de estabelecer um critério uniforme, evitando dúvidas e mais recursos, em casos paralelos. É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista. “ Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: 1- A sentença recorrida julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide – art. 287º , al. e) do CPC . Quanto a custas entendeu ser o Réu, aqui Recorrente, o responsável pelas mesmas, fixando a taxa de justiça em 2 UC´s (nº 3 do art. 73-D do CCJ) – cfr. sentença recorrida a fls. 136 e 137 dos autos. 2- Desta sentença interpôs o Ministério da Educação recurso, apenas quanto à condenação em custas, formulando as conclusões supra transcritas – cfr. fls. 146 a 153. 3- Em 01.09.2011, foi proferido despacho que admitiu o recurso (embora de forma implícita), mandando subir os autos a este TCAS – cf. fls. 164. 2.2. O DIREITO Como se vê pelo relato supra, na presente acção administrativa especial, a instância foi declarada extinta por inutilidade superveniente da lide, por decisão do TAF de Castelo Branco que, em simultâneo, determinou que o responsável por custas era o réu Ministério da Educação, ora recorrente. O réu impugnou a decisão da 1ª instância, quanto a custas, atacando-a apenas nessa parte. O Tribunal Central Administrativo Sul, pelo acórdão impugnado, decidiu “rejeitar o recurso jurisdicional interposto”. É esta a decisão em revista. Olhemos, antes de mais, o essencial do discurso justificativo do tribunal a quo : “(..) Conjugando o regime previsto nos arts. 140º , 142º , nº 1 ambos do PTA e 678º do CPC , temos que não se tratando de decisão de mérito, nem de decisão que ponha termo ao processo sem que conheça do mérito do mesmo, apenas haverá ou caberá recurso jurisdicional ordinário independentemente do valor da acção, do incidente ou do procedimento nas situações expressamente elencadas na lei processual civil (cfr. entre outros, arts. 456º , nº 3, 678º , ambos do CPC ) e naquelas que se mostram tipificadas no nº 3 do art. 142º do CPTA. Ora, a situação aqui em causa, na qual se questiona somente a responsabilidade pelas custas, não permite enquadrar o recurso interposto em nenhuma das situações especiais que a lei tipifica como sendo este admissível. Assim, na ausência de enquadramento nas situações especiais de admissibilidade de recurso jurisdicional salvo os casos especialmente previstos na lei supra aludidos e que foram afastados na situação vertente, a sucumbência não diz respeito à qualificação jurídica ou aos argumentos jurídicos discutidos, mas mede-se pela utilidade económica imediata que se obtém ou em que se decai na acção, nos termos do disposto nos arts. 31º e segs. do CPTA e 305º , nº 1 do CPC . (…) Ou seja, a decisão proferida numa causa de valor superior à alçada do tribunal que a proferiu, só admitirá recurso, na parte relativa às custas, se o montante destas exceder metade do valor dessa alçada, a não ser que haja fundada dúvida sobre o valor da sucumbência quanto às custas, caso em que, então, se atenderá ao valor da causa (cfr. neste sentido Ac. da Relação de Lisboa, de 02.04.2002, Proc. 0028901). No caso concreto, por força do princípio contido no art. 305º , nº 1 do CPC , a utilidade económica imediata em que o recorrente sucumbiu é o do valor das custas e não o do valor das questões de direito discutidas na acção. Ora, é manifesto que o valor em que foram fixadas as custas é muito inferior ao de metade da alçada. Assim, nos termos do disposto no nº 1 do art. 678º do CPC , não é admissível recurso por o valor da sucumbência do recorrente não exceder metade do valor da alçada do Tribunal que proferiu a decisão, ainda que o valor da causa seja superior ao valor dessa mesma alçada (…)”. O réu discorda, argumentando, em síntese, que: “no contencioso administrativo e no que respeita ao valor, a admissibilidade do recurso das decisões proferidas pelo tribunal de 1 instância que tenham conhecido do mérito depende única e exclusivamente do requisito enunciado no nº 1 do art. 142º do CPTA que o valor da causa seja superior ao valor da alçada daquele tribunal”; o art. 678º , nº 1 do CPC , não logra aplicação subsidiária no contencioso administrativo, pois não existe qualquer lacuna neste regime quando nele não se estabelece qualquer requisito relativamente ao valor da sucumbência para efeitos de admissibilidade do recurso”; “no caso dos autos não tem aplicação o disposto no nº 1 do art. 142º do CPTA, por não se ter conhecido do mérito, mas a norma constante da alínea d) do nº 3 daquele artigo que dispõe que é sempre admissível recurso, seja qual for o valor da causa, das decisões que ponham termo a processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa”; “o recurso da parte da sentença referente à condenação em custas implica necessariamente o recurso de uma decisão que pôs termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito”; “a admitir-se a interpretação da douta instância recorrida nunca haveria recurso restrito à condenação em custas, atento o valor destas e o valor exigido para a sua sucumbência”; “havendo dúvidas sobre a interpretação das normas que estabelecem os requisitos ou pressupostos dos recursos, as mesmas devem ser interpretadas por forma a privilegiar o conhecimento da questão de fundo”. Delimitado o dissídio e apresentados os argumentos de cada uma das teses em confronto, cumpre tomar posição. Ora, este Supremo Tribunal já resolveu um litígio análogo, no acórdão de 2012.05.29 – recº nº 1069/11, no qual, em caso similar, enfrentou o mesmo problema jurídico. Porque com ela concordamos inteiramente, seguiremos a jurisprudência desse aresto, assente no mesmo discurso justificativo. Passando a transcrever: (…) “ 3. Nos termos do artº140º do CPTA, «Os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações e são processados como os recursos de agravo, sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. » ( negrito nosso ). Portanto, face a este preceito legal, só haverá lugar à aplicação do CPC em matéria de recursos jurisdicionais ordinários no contencioso administrativo, naquilo que não esteja especialmente previsto no CPTA e no ETAF e, sempre com as devidas adaptações . Ora, o CPTA contém um preceito sobre as « Decisões que admitem recurso » no contencioso administrativo, que é o artº142º. Dispõe este preceito legal: Artigo 142.º Decisões que admitem recurso 1 - O recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa é admitido nos processos de valor superior à alçada do tribunal do qual se recorre. 2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, consideram-se incluídas nas decisões sobre o mérito da causa as que, em sede executiva, declarem a existência de causa legítima de inexecução, pronunciem a invalidade de actos desconformes ou fixem indemnizações fundadas na existência de causa legítima de inexecução. 3 - Para além dos casos previstos na lei processual civil, é sempre admissível recurso, seja qual for o valor da causa, das decisões: De improcedência de pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias; Proferidas em matéria sancionatória; Proferidas contra jurisprudência uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo; Que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa. 4 - O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo só é admissível nos casos e termos previstos no capítulo seguinte. 5 - As decisões proferidas em despachos interlocutórios devem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, excepto nos casos de subida imediata previstos no Código de Processo Civil. Quanto à admissão do recurso de revista para o STA regem os artº150º e 151º do CPTA ex vi nº4 do supra transcrito artº142º. 4. O acórdão recorrido, no entanto, considerou que haveria que aqui chamar à colação o artº678º , nº1 do CPC , que dispõe que «Só é admissível recurso ordinário nas causas de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre desde que as decisões impugnadas sejam desfavoráveis para o recorrente em valor também superior a metade da alçada desse tribunal; em caso, porém de fundada dúvida acerca do valor da sucumbência, atender-se-á somente ao valor da causa.». Fê-lo, como resulta da respectiva fundamentação, porque considerou que « embora o CPTA não faça referência ao critério da sucumbência, não se vê motivo para o não aplicar em contencioso administrativo, em face do disposto no artº140º daquele diploma …» e ainda «… porque o recurso não incide sobre a decisão que, com o acordo das partes, julgou verificada a impossibilidade superveniente da lide, mas apenas sobre a decisão condenatória em custas num montante inferior a metade da alçada do TAF ». Desde já se refira que, existindo preceito especial em matéria da admissibilidade de recurso ordinário das decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição no contencioso administrativo (o supra transcrito artº142º do CPTA), está, desde logo, afastada a aplicação do CPC , nessa matéria, em tudo o que contrarie o disposto naquele preceito especial, já que lei especial prevalece sobre a lei geral (cf. artº7º , nº3 do CC ). Ora, o critério da sucumbência, previsto no primeiro segmento do nº1 do aretº678º do CPC, estando relacionado com o valor da causa, só poderá, eventualmente, colocar-se relativamente aos casos em que o valor da causa releva para a admissibilidade do recurso no contencioso administrativo, como é o caso do artº142º, nº1 e 2 do CPTA, que tem, porém, o seu campo de aplicação limitado às decisões que, em primeiro grau de jurisdição, conheçam do mérito da causa. Nesses casos, poderá questionar-se, se foi ou não intenção do legislador do CPTA afastar aquele critério. Já nos casos em que, nos termos do citado artº142º, o recurso é sempre admissível independentemente do valor da causa (cf. por ex. o seu nº3), o critério da sucumbência nunca poderá ter aplicação, porque inequivocamente afastado pelo legislador. 5. Ora, acontece que a situação sub judicio não se enquadra no artº142º, nº1 e 2 do CPTA, mas sim no nº3 alínea d) do mesmo preceito legal, que dispõe que «… é sempre admissível recurso, seja qual for o valor da causa , das decisões que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mérito da causa. » (negrito nosso). Com efeito, a sentença da 1ª Instância que foi objecto do recurso interposto pelo ora Recorrente, não admitido pelo Tribunal a quo , considerou verificada a impossibilidade superveniente da lide e, consequentemente, operou a extinção da instância, nos termos do artº287º , e) do CPC . Na fundamentação dessa decisão, o Mmo. Juiz consignou que as partes divergiam quanto à responsabilidade pelas custas, já que a Autora as imputava ao Réu e este refutava-as. Perante esta controvérsia, o Senhor Juiz decidiu que as custas ficariam a cargo do Réu e condenou-o nas mesmas, fixando a taxa de justiça em 4 UCs, já levando em conta a legal redução . Não restam, pois, dúvidas, que estamos perante uma decisão que pôs fim ao processo , mas não conheceu do mérito da causa . A aparente dificuldade de enquadramento da situação no nº3, alínea d) do artº142º do CPTA parece ter sido o facto, referido no acórdão recorrido, de o recurso interposto para o TCAS respeitar apenas à condenação em custas e não à decisão de impossibilidade superveniente da lide que a motivou. Só que, contrariamente ao entendimento que parece ser o do tribunal a quo , a condenação em custas não tem autonomia relativamente à decisão que a motivou, antes a integra e, portanto, não existe sem ela, como, aliás, resulta do artº446º , nº1 do CPC aplicável ex vi artº 1º do CPTA, ao dispor que « A decisão que julgue a acção ou algum dos seus incidentes ou recursos condenará em custas ….», razão por que o recurso é sempre interposto da decisão que julgou a causa ou o incidente, embora apenas restringido à parte da condenação em custas , como, aliás, aconteceu no presente caso (cf. requerimento de interposição de recurso a fls.1248 dos autos e respectivas alegações a fls.1325). Ora, assim sendo e tendo a sentença da 1ª Instância proferida nos autos posto termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito da causa , o recurso dela interposto pela entidade demandada, embora «… restringido à condenação em custas » é sempre admissível , independentemente do valor da causa , nos termos do supra citado artº142º, nº3 d) do CPTA. Face ao exposto, o acórdão recorrido que não tomou dele conhecimento por o julgar inadmissível, não se pode manter. Ficam, em consequência, prejudicadas, por irrelevantes para a decisão da presente revista, as conclusões d) a g) das alegações de recurso” (fim de citação). DECISÃO Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em ordenar a baixa dos autos ao tribunal a quo para que aprecie do objecto do recurso, se a tanto nada mais obstar. Sem custas, por a recorrida não ter contra-alegado. Lisboa, 12 de Junho de 2012. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José (vencido cf. decisão junta) – Fernanda Martins Xavier e Nunes . Voto de vencido Não acompanho a fundamentação usada para decidir da admissibilidade do recurso porque a condenação em custas tem autonomia relativamente à decisão que a motivou. Integra-a, mas é dela separável como questão autónoma, com um valor próprio. Caso a decisão proferida tivesse conhecido de fundo e fosse aceite pelas partes, o recurso da parte condenada limitado à matéria de custas seria considerado como questão autónoma, ou seria admitido segundo o critério do valor da causa? O n.° 1 do art.° 678.° é claro ao dispôr que o recurso só é admissível se o valor da causa exceder o da alçada do tribunal de que se recorre e a decisão impugnada for desfavorável ao recorrente em valor superior a metade da alçada desse tribunal. O que espelha bem que relevam dois factores: o valor da causa e também o decaímento relativo a uma decisão autonomizável segundo o seu valor económico. É precisamente esse valor que está implícito na decisão sobre quem deve pagar as custas e que determina a admissibilidade, ou não, de recurso relativo a esta decisão. Na presente espécie a causa admitia recurso, mas o valor das custas, que é o valor em que a decisão é desfavorável e impugnada não excede metade do valor da alçada do tribunal de que se recorre, nem é suscitada dúvida sobre o quantum desta parte desfavorável. Assim, também não acompanho a conclusão e entendo que o recuso não é admissível. O art° 142°, n°3 d) do CPTA nada dispõe sobre custas nem sobre admissão de recurso das decisões de custas e está ordenado a efectivar o direito à tutela através da emissão, sempre que possível, de decisões sobre o mérito ou o fundo da causa, de modo a facultar sempre recurso ao demandante que veja rejeitado esse conhecimento para controlo da boa razão de assim se afastar o julgador de apreciar as razões alegadas por quem se dirige ao tribunal. Lisboa, 12 de Junho de 2012. Rosendo Dias José