O DIREITO
A sentença impugnada negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Águeda, de 04.11.2002, que ordenou o embargo de obras levadas a cabo pela recorrente no lote nº 4 da Urbanização ... (loteamento nº 24/96), sita na Borralha, em Águeda.
1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o acto recorrido não está fundamentado pois que, contrariamente ao decidido, não contém uma declaração expressa e inequívoca de concordância com anterior parecer, informação ou proposta, conforme o exigido pelo preceituado no nº 1 do art. 125º do Código de Procedimento Administrativo.
Não lhe assiste razão.
O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Nos termos do art. 125º, nº 1 do CPA, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
A fundamentação por remissão, expressamente prevista no preceito transcrito, consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.
Mas esta exigência de uma “declaração de concordância” com os fundamentos da informação, parecer ou proposta deve ser entendida de modo hábil e equilibrado, à luz de um sentido teleológico e finalista que terá que presidir à interpretação do texto legal.
Essa exigência terá de ser entendida com particular rigor, ou seja, como exigência de declaração expressa de concordância, na hipótese de o acto administrativo ser exarado em local próprio e autónomo, de modo que só uma referência expressa de concordância com essa informação ou parecer para que se pretende remeter permita, sem sombra de dúvidas, apreender a real motivação da decisão administrativa.
Mas não será necessariamente assim sempre que o acto administrativo seja exarado directamente no rosto do próprio parecer ou informação, em termos que inequivocamente revelem a apropriação do seu conteúdo e motivação.
Em tais circunstâncias, a concordância (e, assim, a remissão) é patente e objectiva, uma vez que, sendo a decisão manuscrita ou dactilografada na própria informação em termos que revelem a adopção dos respectivos fundamentos, ela contém mais do que mera remissão, integrando a informação o próprio acto sobre ela exarado.
Bastará então “uma declaração inequívoca que não deixe dúvida quanto à identificação da fundamentação do acto, podendo não ser imperativo referir no acto administrativo em causa que se concorda com a informação, parecer ou proposta que o antecede ou que nele é exarado” (Ac. do Pleno de 21/03/91 – Rec. 25.426, e da 1ª Subsecção de 30.01.2003 – Rec. 2.026/02).
O que releva – como salienta Santos Botelho, “Código do Procedimento Administrativo” Anotado e Comentado, 5ª edição, pág. 713 – “é que tal declaração de concordância, pela forma como se tenha processado, não legitime qualquer dúvida quanto ao parecer, informação ou proposta que se pretendeu acolher no acto administrativo”.
Ou, na expressão de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, pág. 603, “que as fórmulas usadas não deixem dúvidas (…) quanto à vontade de apropriação dos fundamentos contidos noutro acto ou documento”.
Ora, na situação sub judice, e como resulta da matéria de facto assente, temos uma Informação elaborada pelos serviços de fiscalização da Câmara, na qual se refere, em relação ao lote da recorrente, que “O lote 4 tem o projecto aprovado com a implantação do edifício a 13 mts do eixo da rua "E", mas está implantado a 12,4 mts do mesmo”.
E no rosto da própria Informação foi manuscrito pelo Presidente da Câmara o despacho contenciosamente recorrido de “Autue-se e embarguem-se as obras construídas em desconformidade com os projectos aprovados, com urgência”.
Não subsiste a menor dúvida para ninguém de que os fundamentos do acto administrativo recorrido são os da Informação em que ele foi exarado, ou seja, ter o projecto sido aprovado com a implantação do edifício a 13 metros da rua "E" e estar o referido lote (a par de outros) implantado a 12,4 metros dessa rua, nisso residindo a “desconformidade com os projectos aprovados” a que o acto se refere, e que foi o motivo da ordem de embargo por ele determinada.
E que a recorrente não teve qualquer dúvida a tal respeito, prova-o o facto de a mesma ter exercido cabalmente a impugnação contenciosa do acto, assacando-lhe, designadamente, o vício de erro nos pressupostos de facto, ao sustentar que a implantação do lote não contraria o projecto aprovado quanto à distância de implantação da referida rua.
Bem andou pois a sentença impugnada ao considerar que o acto se encontra fundamentado.
Improcedem, assim, as conclusões 1 a 4 da alegação da recorrente.
- 2.Nas restantes conclusões da sua alegação, sustenta a recorrente que a sentença, para além de deficientemente fundamentada, incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedentes os vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e por violação do princípio da proporcionalidade, por si imputados ao acto recorrido, pretendendo, a propósito do primeiro, a produção de prova pericial relativa à distância de implantação do prédio face à rua "E".
- 2.1.Quanto à apontada deficiência de fundamentação da sentença, ela é manifestamente inexistente.
Na verdade, o juízo decisório dela constante – designadamente quanto à questão convocada pela recorrente (distância de implantação do prédio) – está expressamente apoiado ou referenciado nos elementos documentais constantes dos autos e do processo de suspensão de eficácia apenso (projecto do loteamento aprovado, planta de síntese, informações dos serviços de fiscalização da C.M.Águeda, auto de embargo, e ainda os requerimentos de alteração e aditamento apresentados pela recorrente na sequência do embargo decretado, para “regularização das anomalias verificadas”).
É nestes elementos documentais que a sentença se estriba para dar como assente a discrepância nas medidas de implantação do prédio (a do projecto aprovado e a da construção), assim justificando concretamente a decisão sobre esse ponto da matéria de facto, pelo que se não vislumbra qualquer deficiência de fundamentação a tal respeito.
2.2. Quanto ao julgamento sobre o invocado erro nos pressupostos de facto, e à necessidade de produção de prova pericial, não cremos que a decisão mereça censura.
Como se vê dos elementos documentais constantes dos autos e do processo de Suspensão de Eficácia apenso, os serviços de fiscalização da CMÁgueda elaboraram a Informação nº 02 195 VM, de 4/11/2002, onde se refere, em relação ao lote 4 do loteamento nº 24/96, que “O lote 4 tem o projecto aprovado com a implantação do edifício a 13 mts do eixo da rua “E”, mas está implantado a 12,4 mts do mesmo” (ponto 2 da matéria de facto).
Daí que o Presidente da CMÁgueda, com base nessa Informação dos serviços, tenha ordenado o embargo dessas obras “construídas em desconformidade com os projectos aprovados” (acto recorrido – ponto 3 da matéria de facto).
A aludida desconformidade da distância de implantação do edifício ao eixo da rua “E”, relativamente ao projecto aprovado, resulta naturalmente da análise feita, por um lado, ao referido projecto de loteamento aprovado, concretamente à planta de síntese elaborada à escala de 1:5000, na qual se prevêem metros e não centímetros, e que se traduz numa mera operação de medição e de subsequente correspondência em escala, e, por outro lado, no resultado da medição feita na obra pelos serviços de fiscalização camarários.
A recorrente, aceitando que a obra está implantada a 12,4 metros do eixo da "E" (vd. art. 19º da petição), questiona a medição feita na planta de síntese, referindo que do projecto resulta uma distância de implantação de 12,4 metros e não de 13 metros, pretendendo a produção de prova pericial.
Ora, esta prova é absolutamente desnecessária face à operação que está aqui em causa: medição da planta de síntese e subsequente correspondência em escala de 1:5000 (arredondada para metros já que é impossível retratar centímetros a uma tal escala), justamente a que foi feita pelos serviços de fiscalização camarária, e que a recorrente não demonstra estar incorrecta.
Deve, aliás, sublinhar-se – como fez a decisão sob recurso – que a recorrente, na sequência do embargo decretado, veio apresentar na CMÁgueda, em 15/9/2003, pedido de aprovação de aditamento ao projecto de loteamento, mediante a apresentação de novos elementos, elaborados em conformidade com o solicitado no parecer técnico CRD 2003/380, de 1/8/2003 (cfr. fls. 85 a 97 deste autos), tendo em vista – como consta da respectiva memória descritiva e justificativa – “legalizar todas as alterações efectuadas em obra … proceder às modificações projectuais (e físicas) necessárias ao licenciamento das alterações efectuadas em obra ao disposto no Alvará de Loteamento nº 7/97 …”.
Aliás, já anteriormente o responsável técnico da obra, na sequência do embargo, dirigira à entidade licenciadora requerimentos (de 14.11.2002 e 21.11.2002) dos quais resulta claramente ser de 13 metros a distância de implantação relativamente ao eixo da rua “E” constante do projecto aprovado, pelo que não tem qualquer cabimento a invocação da recorrente de que essa distância seria de 12,4 metros.
Existe, pois, nos autos documentos emanados dos serviços da entidade licenciadora, bem como da própria recorrente e do seu técnico responsável da obra, que evidenciam com clareza a exactidão do que consta da informação sobre que foi exarado o acto recorrido, ou seja, que o edifício está implantado a uma distância de 12,4 metros do eixo da rua "E", em desconformidade com o projecto de loteamento aprovado, que impõe uma distância de 13 metros.
Nenhum erro nos pressupostos de facto se verifica a tal propósito, pelo que bem andou a sentença agravada ao julgar improcedente tal vício.
2.3. E a idêntica conclusão se chega quanto ao julgamento sobre o invocado vício de violação do princípio da proporcionalidade, que a sentença igualmente julgou improcedente, e que nenhuma censura nos merece.
Alega a recorrente que, sendo a discrepância insignificante (de apenas 60 cms.), como tal juridicamente irrelevante, e atento o elevado valor da obra em causa, a ordem de embargo viola, contrariamente ao decidido, o referido princípio da proporcionalidade.
Mas não é assim.
Está em causa o afastamento de uma construção relativamente ao eixo da via, área de regulamentação em que à Câmara Municipal, enquanto entidade licenciadora, cabe um especial dever de actuação no estrito cumprimento da lei, à luz da prossecução do interesse público prosseguido nos instrumentos de regulamentação urbanística.
Perante isso, não se vê que a decisão administrativa tenha sido tomada em termos desadequados ou desproporcionais aos objectivos a realizar (art. 5º, nº 2 do CPA), tal como foi entendido pela sentença sob recurso.
Ali se refere, a este propósito:
“Patente a desconformidade de implantação de um edifício em relação a um arruamento, in casu, a rua "E", ainda que em 60 centímetros, com o pertinente, mas não despiciendo, prejuízo para a largura do passeio e rua, é manifesto que tal desconformidade não pode ser desvalorizada em função de prejuízos económicos (porventura avultados); impõe-se, antes, a correcção da implantação ou nova configuração da rua e passeios (questões a decidir pela CM, que não pelo tribunal).”
Nenhum reparo nos merece esta decisão, assim improcedendo as conclusões 5 a 14.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €.
Lisboa, 14 de Abril de 2005. – Pais Borges – (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
