0426/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o recorrente, por entre os fundamentos disseminados na petição inicial do recurso contencioso, identifica com precisão o objecto do recurso (despacho singular) e o respectivo autor (Presidente da Câmara), o problema detectado é de falta de pressuposto processual de legitimidade passiva quando no cabeçalho desse mesmo articulado indica como entidade recorrida o órgão colectivo (Câmara Municipal) de que aquele faz parte.

II- Nesse caso, porém, não só em obediência ao disposto no art. 265º, nº2, do CPC, como, especialmente, no art. 40º da LPTA, esse erro na identificação do autor do acto, por não ser manifestamente indesculpável, deveria ter feito accionar a regra do referido art. 40º, através do convite ao recorrente no sentido de apresentar outra petição com a sanação do erro detectado.

I- Relatório

A. .., com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Coimbra que, com fundamento em ilegitimidade passiva, rejeitou o recurso contencioso ali interposto da decisão imputada à Câmara Municipal da Guarda, de deferimento de pedido de licenciamento de ampliação de instalações de pirotecnia da recorrida particular “B..., Ldª”.

Nas suas alegações, apresentou as seguintes conclusões:

«A) Do que se trata no caso concreto é de uma errada identificação da entidade recorrida e não do erro sobre quem praticou o acto, pois o recorrente sempre identificou correctamente o acto objecto do recurso e o órgão que o havia praticado, quer na petição de recurso, quer nos requerimentos que posteriormente veio a juntar aos autos.

B) Ao não convidar o aperfeiçoamento da petição recorrente ao aperfeiçoamento da petição e consequentemente concluir pela rejeição do recurso com base em erro manifesto e indesculpável nos termos do art. 40º, n° 1, al. a) da LPTA, o Exmo Sr. Dr. Juiz do TAC de Coimbra decidiu ao arrepio da jurisprudência expendida pelo STA a este respeito.

C) Assim, a situação concreta não se enquadra no art. 40º da LPTA, pois o que se trata é de uma situação de ilegitimidade passiva, da falta de um pressuposto processual, sanável nos termos do art. 265º, n° 2 do CPC aplicável ex vi artigo 1 da LPTA.

D) Conforme tem vindo a ser defendido no STA, se o erro versar apenas sobre a entidade contra quem é dirigido o recurso, o que se verifica é uma situação de legitimidade distinta da do erro na identificação do autor do acto. Neste sentido decidiram os Acórdãos daquele Tribunal de 11/03/2003, no processo 1655/02; de 18/03/97, no processo 40224; de 25/06/2003, no processo 1008/03, e de 27/08/2003, no processo 01399/03.

E) No entanto, e sem conceder, mesmo que se entenda que a errada identificação da entidade recorrida configura não uma situação de falta do pressuposto processual da legitimidade passiva, mas uma situação de erro indesculpável nos termos do art. 40º, n° 1 al. a) da LPTA, sempre se dirá que mesmo assim, e salvo o devido respeito, deveria ter sido o recorrente convidado a aperfeiçoar a sua petição de recurso de modo a que nela figurasse como recorrido o órgão que praticou o acto, ou seja o Presidente da Câmara Municipal da Guarda;

F) Tanto mais que o legislador no art. 40º; n°1, al. a), da LPTA, não se limitou a falar de erro indesculpável, antes tendo optado por aludir, muito expressivamente, a "erro manifestamente indesculpável".

G) Ou seja, só o carácter manifestamente indesculpável do erro é que, no âmbito de aplicação da citada alínea a), será obstativo ao convite à correcção, pelo que se forem legitimas as dúvidas sobre se a situação em causa integra ou não um caso de erro manifestamente indesculpável, então, o Juiz deverá privilegiar a interpretação que melhor se adeqúe ao exercício do poder -dever de correcção.

H) Logo o erro só deverá ser considerado indesculpável nos casos em que não permite com razoável segurança a vontade real. Ora, quer na petição, quer nos posteriores equerimentos, o recorrente sempre identificou o acto recorrido como tendo sido praticado pelo Presidente da Câmara.

I) De facto, os princípios anti-formalista e pró-actione postulam que, a este nível, se escolha a interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, impondo-se o convite à correcção da petição de recurso, devendo-se sobrepor o imperativo de justiça material aos conceitos formalistas.

J) Assim quando se trate de apurar o sentido e o alcance das normas que consagram ónus e pressupostos processuais, deve adoptar-se uma interpretação finalista dos questionados preceitos, não esquecendo que a legalidade ordinária terá de ser interpretada em conformidade com a Constituição (princípio da interpretação do ordenamento jurídico em conformidade com a CRP) e no sentido mais favorável à concreta efectividade do direito fundamental à tutela.

K) Neste sentido se pronunciaram os Exmos. Senhores Juízes Conselheiros nos Acórdãos do STA de 13/05/2004, no processo 0186/04; de 02/05/2001, no processo 44163; de 02/06/99, no processo 44498; e de 11/05/2000, no processo 45903.

L) Por sua vez o Acórdão do STA de 16/06/2004, no processo nº 0345/04 postula que “os casos de impossibilidade de correcção da petição, quanto ao sujeito passivo do recurso contencioso, deverão reduzir-se às situações e a certeza absoluta quanto à identidade do autor do acto e à pertinácia do erro”.

M) Ora, no caso concreto, nenhuma destas situações ocorreu, pois por um lado o recorrente identificou por várias vezes como autor do acto o Presidente da Câmara Municipal da Guarda, não se verificando uma situação de incerteza absoluta.

N) E por outro lado não se verifica uma situação de pertinácia no erro, pois o recorrente não reincidiu naquele erro, até porque não foi convidado a corrigir o seu erro».

A parte contrária não apresentou alegações.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«1. A recorrida particular "B..., L. da" é titular de alvará de licenciamento nº 391, concedido em 24/7/94, tendo, posteriormente, obtido autorização para ampliações das instalações, sitas em Porto da Carne, Guarda.

2. Atinentes a actos relativos a licenciamentos/ampliações da actividade de pirotecnia da recorrida particular, correm termos em tribunal os RCA 148/99 e 690/99 (pendentes no STA), relativos a anteriores actos de licenciamento da CM da Guarda.

3. Em 28/3/2001, a recorrida particular "B..., L. da" solicitou à Câmara Municipal da Guarda o licenciamento de ampliação das instalações, sitas no Porto da Carne, Guarda.

4. Por despacho de 16 de Janeiro de 2001, da Presidente da Câmara Municipal da Guarda foram aprovados os projectos de especialidade, com entrada em 20/12/2001, deferindo, assim, o pedido, dito em 3 – cfr. fls. 12 dos autos, junta com a petição do recurso -acto recorrido.

5. A decisão, referida em 4, nunca foi notificada á recorrente.

6. O presente recurso deu entrada, neste TAC, em 22/4/2003».

III- O Direito

O único dissídio que o recorrente traz ao recurso jurisdicional, relativamente ao despacho recorrido que aqui abjura, cifra-se na discussão sobre o eventual acerto ou imprecisão na identificação da entidade contenciosamente impugnada.

O despacho considerou que, tendo a petição inicial do recurso reconhecido como autor do acto a Câmara Municipal da Guarda, quando a sua autoria era atribuída ao seu Presidente, teria havido erro de identificação indesculpável, o que não permitiria, assim, o convite à correcção do articulado.

O recorrente, por seu turno, reconhecendo embora o lapso em que incorrera, advoga que ele era desculpável e que deveria ter levado ao aperfeiçoamento daquela peça. Para assim se rebelar contra o julgado, o recorrente apoia-se no facto de o lapso cometido se circunscrever à “errada identificação da entidade recorrida” e não a “erro sobre quem praticou o acto recorrido”. Deste modo - afirma ele - a situação não pode enquadrar-se no art. 40º da LPTA, já que se trata antes de uma situação de ilegitimidade passiva, e logo de falta de um pressuposto processual, por isso sanável por iniciativa do juiz, nos termos do art. 265º, nº2, do CPC.

E- continua - ainda que a questão fosse de submeter à previsão do art. 40º da LPTA, nem por isso deveria deixar de ser convidado a corrigir a petição, não só em obediência aos princípios anti-formalista e pró-actione, mas também por o erro concreto não merecer o rótulo de “manifestamente indesculpável”

Vejamos então o caso, prestando atenção sobre o órgão ou entidade a quem o recorrente atribuía a sua autoria.

a) Logo no cabeçalho da petição inicial o recorrente disse ao TAC de Coimbra que pretendia interpor o recurso contencioso «…contra a Câmara Municipal da Guarda» (fls. 2);

b) Disse a seguir ter tomado conhecimento de um «…despacho do Presidente da Câmara Municipal da Guarda datado de 16/01/2002, que deferiu um outro pedido de ampliação das instalações apresentado em 28/02/2001» (art. 25º da p.i.);

c) Acrescenta ter requerido «…certidão comprovativa deste despacho…», tendo verificado que por ele «…havia sido deferido o projecto de ampliação da unidade fabril da recorrida particular…» (art. 27º da p.i.);

d) Considerou esse despacho um acto verdadeiramente administrativo (arts. 34º e sgs. da p.i.);

e) E disse, por fim, que este acto de licenciamento foi praticado pela «autoridade recorrida» (art. 46º, 68º, 70º, 82º, 99º e pedido 4º, todos da p.i.).

Se desta constatação quisermos valorizar o número de vezes em que o recorrente se pretendeu referir nominalmente ao autor do acto, diríamos que uma vez o fez citando a Câmara e outra citando o seu Presidente. Neste particular contexto, a alusão repetida por cinco vezes à autoridade recorrida nem faz mais luz, nem tolda o sentido hermenêutico, uma vez que é neutra quanto à definição sobre a autoria do acto, servindo tanto para se relativizar à Câmara, enquanto órgão colectivo, como ao Presidente, órgão singular.

Mas, se é assim, isto é, se a frieza dos números nos aponta aqueles valores, importa perceber até que ponto algum sentido o impetrante quis atribuir em especial a alguma daquelas expressas alusões à Câmara e ao seu Presidente.

Em nossa opinião, mesmo que nos reportemos somente ao teor da petição inicial, haveremos de descobrir que toda a imputação da autoria do acto é claramente orientada para o órgão singular. Na verdade, o recorrente identificou o objecto da sua impugnação contenciosa como sendo o despacho de 16/01/2002, que ele considera ser a fonte de vários males jurídicos e que por esta via contenciosa pretende anular. Ora, se era despacho aquilo de que recorria, parece óbvio que não o podia estar a atribuir à Câmara, por ser do conhecimento comum que esta é um órgão colegial que só toma decisões sob a forma de deliberações.

Em segundo lugar, foi ainda na petição que o recorrente imputou tal despacho ao Presidente da Câmara Municipal da Guarda. Quer isto dizer que a vontade impugnativa não andava à deriva ou sem rumo, mas, pelo contrário, era certa, precisa e dirigida a um determinado acto com um autor bem identificado.

Se a reunião destes elementos ainda deixasse margem para dúvidas em espíritos mais cépticos, a peça de fls. 103 – apresentada sob inquisitório do Juiz, e com o propósito de identificar o acto que o recorrente pretendia ver anulado: fls. 96 – é mais que esclarecedora, já que aí o recorrente reafirma que o objecto do recurso «…é o despacho do Presidente da Câmara Municipal da Guarda datado de 16 de Janeiro de 2002 que deferiu um pedido de ampliação/construção apresentado em 28/03/01 pela Recorrida Particular…» (destaque a negro nosso).

Isto é, o recorrente não errou sobre quem praticou o acto impugnado e até o identificou muito bem. O singelo engano detectado consistiu unicamente no facto de no cabeçalho da petição - só aí e apenas por essa vez - ter dirigido o recurso “contra” a Câmara e não “contra” o Presidente desta, errando simplesmente na indicação da parte passiva no recurso.

Bom, mas se é assim, está alcançada a vontade real do recorrente (impugnar o despacho do Presidente), traída, porém, por uma única e inusitada declaração (quando declara dirigir o recurso contra a Câmara).

Vistas as coisas por este prisma, o problema é de falta de pressuposto processual, cuja sanação encontra presentemente apoio no art. 265º, nº2 do CPC e, mais especificamente, no art. 40º da LPTA.

Na verdade, como se disse em recente acórdão deste STA «…o referido artº 40°, n° 1, al. a) da LPTA contém, inegavelmente, um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto, consagrando expressamente a possibilidade de correcção da petição (que o mesmo é dizer, de apresentação de nova petição corrigida), a convite do tribunal, quando se verifique "a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável ".

Ou seja, perante uma errada identificação do autor do acto, o recorrente pode, a convite do tribunal, apresentar nova petição corrigida, sanando a irregularidade ou falta daquele pressuposto processual, não o podendo fazer se o erro for considerado manifestamente indesculpável» (Ac. do STA de 27/11/2003, Proc. nº 046907; no mesmo sentido, Ac. de 21/06/2000, Proc. nº 044398; e de 18/05/2006, Proc. nº 0514/05).

Quer dizer, se a questão é de falta do pressuposto processual de legitimidade, o art. 40º da LPTA estabelece um poder/dever de convite à correcção por parte do tribunal, que só encontra limite no caso de manifesta indesculpabilidade do erro, o que sucederá se este «for de tamanha evidência que só tenha sido possível por extremo descuido ou hostilidade perante o regime legal» (Acs. do STA de 2001.12.19, Proc. nº 048 874 e de 03/05/2005, Proc. nº 0183/05).

E tudo isto ainda porque «Os princípios anti-formalista e pro actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva» (Ac. do STA de 03/11/2005, Proc. nº 0299/05).

Princípios à luz dos quais, «a manifesta indesculpabilidade ou censurabilidade do erro, a que alude o art. 40º, nº 1, al. a) da LPTA, deverá reflectir necessariamente uma incapacidade ou dificuldade de apreensão, pelo julgador, do real objecto do recurso, ou seja, do acto a que o recorrente dirige efectivamente a sua censura, devendo considerar-se desculpável o erro de identificação sempre que dos termos da petição possa divisar-se, sem dúvida, o verdadeiro (ainda que incorrectamente designado) objecto da impugnação» (Cit. acórdão de 03/11/2005).

Como se vê, os trechos transcritos revelam a mais moderna jurisprudência sobre o tema, sem espaço nem margem para dúvidas a respeito da consagração de uma regra e de uma excepção a respeito do tema que nos ocupa:

A regra: A errada identificação deve levar o tribunal ao convite do autor/recorrente à apresentação de nova petição em ordem a corrigir a falta do pressuposto de legitimidade passiva;

A excepção: Não haverá lugar ao convite somente em caso de impossibilidade de apreensão sobre qual o acto objecto da impugnação e o respectivo autor.

Ora, se por entre os fundamentos da causa de pedir disseminados pelo articulado inicial o recorrente havia definido com precisão o objecto do recurso e a respectiva autoria, cremos ser claramente desculpável o erro em que incorreu ao, no cabeçalho da mesma peça, ter indicado como entidade recorrida a pessoa colectiva de que o autor singularmente faz parte.

O que no caso significa que apenas deveria ser accionada a regra, e não a excepção, do art. 40º da LPTA, ao contrário do que fez o despacho recorrido.

Procedem, assim, as conclusões do recurso jurisdicional.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido e, em consequência, ordenando a baixa dos autos ao TAF a fim de ser substituído por outro que convide o autor a corrigir a petição de forma a sanar a ilegitimidade passiva.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.