02858/10.6BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Não existe qualquer relação de dependência hierárquica entre o Ministério da Saúde e os Hospitais com a natureza jurídica de Entidades Públicas Empresariais;

I.1- Logo, inexiste a possibilidade de recurso hierárquico para o Ministério da Saúde das decisões tomadas pelo CA do Hospital em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, por inexistência de qualquer relação de dependência hierárquica entre as referidas entidades;

I.2- Na ausência daquela relação de hierarquia, os actos praticados pelos órgãos máximos daquelas entidades são "verticalmente definitivos", a não ser que haja lugar a recurso tutelar;

II- A alínea b) do nº 4 do artº 58º do CPTA reporta-se a uma situação de desculpabilidade que poderá ter por base três diferentes motivações:

a) Ambiguidade do quadro normativo aplicável;

b) Existência de dificuldades quanto à identificação do acto impugnável;

c) Ou ainda quanto à qualificação jurídica desse acto.

II.1- O apelo à ambiguidade do quadro normativo atrás mencionado não se contenta com a complexidade da questão jurídica apresentada; pressupõe que o próprio complexo normativo à luz do qual a questão deva ser analisada, pela sua ambiguidade, dificulte ou impeça a tomada, em tempo útil, de posição esclarecida sobre a matéria.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

D. …, já identificada nos autos, instaurou acção administrativa especial contra o Ministério da Saúde e contra o Hospital de S. João, EPE, tendo em vista a impugnação dos seguintes actos:

a) despacho do Sr. Secretário-geral do Ministério da Saúde proferido no uso de competências nele delegadas em 2010.07.20, que rejeitou o recurso hierárquico interposto,

b) deliberação do Conselho de Administração do Hospital de São João do Porto de 03 de Setembro de 2009, que considerou a A. como tendo passado à situação de licença sem vencimento de longa duração com efeitos a partir do dia 2009.12.30, e

c) deliberação do mesmo Conselho de Administração (C.A.) de 15 de Janeiro de 2010, que indeferiu o seu pedido de regresso imediato ao serviço, formulando os seguintes pedidos:

a) que seja anulado o despacho do Sr. Secretário-geral do Ministério da Saúde proferido no uso de competências nele delegadas em 2010.07.20, que rejeitou o recurso hierárquico interposto para o 1º R. do teor da deliberação do Conselho de Administração do 2º R. de 03 de Setembro de 2009, que considerou a A. como tendo passado à situação de licença sem vencimento de longa duração com efeitos a partir do dia 2009.12.30 e bem assim o teor da deliberação do mesmo Conselho de Administração de 15 de Janeiro de 2010, que indeferiu o pedido da A. de regresso imediato ao serviço;

b) que seja anulada a deliberação do Conselho de Administração do 2º R. de 03 de Setembro de 2009, que considerou a A. como tendo passado à situação de licença sem vencimento de longa duração com efeitos a partir do dia 2009.12.30;

c) que seja declarada nula e de nenhum efeito a deliberação do mesmo Conselho de administração do 2º R. 15 de Janeiro de 2010, que indeferiu o pedido da A. de regresso imediato ao serviço,

d) que sejam condenados os 1º e 2º RR. a reconhecerem a invalidade do despacho e deliberações identificadas acima em a), b) e c) bem como a promoverem a prática de todos os actos e procedimentos necessários à reposição da A. na situação jurídico-funcional em que deveria encontrar-se à data de 2010.01.01;

e) que seja condenado o 2º R. a pagar à A. todas as quantias que deixou de receber, desde aquela data, a título de vencimento, subsídios e outros, acrescidas dos respectivos juros desde as datas em que deveriam ter sido pagas até efectivo pagamento.

Por despacho Saneador proferido pelo TAF do Porto foi julgada verificada a excepção de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolvidos da instância os réus.

Desta decisão vem interposto o presente recurso.

Na alegação concluiu-se assim:

1ª O presente recurso é interposto da sentença proferida nos referenciados autos que julgou procedente a excepção da caducidade da presente lide e, consequentemente, absolveu os ora Apelados da instância;

2ª Para tanto, estribou-se o senhor Juiz no facto de ter considerado, por um lado, que, face ao disposto no DL nº 233/2005 de 29 de Dezembro, o HSJ é uma entidade pública empresarial, enquadrada como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sujeito a superintendência no âmbito dos objectivos e orientações gerais e a tutela no domínio financeiro, dotado de capacidade jurídica que abrange todos os seus direito e obrigações;

3ª Considerou, por outro lado, que, face ao disposto no nº 1 do artº 15º do citado diploma legal, no que concerne ao regime de pessoal, os funcionários adstritos ao regime de emprego público transitam (por força da lei) para o quadro do hospital, com garantia da sua relação jurídica, daí resultando que a relação entre o hospital e o Ministério da Saúde deixou de ser uma relação hierárquica, bem como se extinguiu o vínculo funcional, passando os trabalhadores a pertencerem aos quadros de pessoal (hoje ditos mapas de pessoal) do próprio hospital.

4ª Perfilado em tal entendimento, o senhor Juiz a quo, tendo em conta que os actos em causa foram notificados à ora Apelante em 2009.12.29 e 2010.01.21, considerou caducada a presente acção, por ter sido interposta em 2010.10.08 e absolveu os ora Apelados da instância.

5ª Da conclusão 2ª não se extrai, necessariamente, a incompetência do 1º Apelado Ministério da Saúde para decidir sobre questões relacionadas com o pessoal que mantinha com este uma relação jurídica de emprego público e que transitou para o HSJ;

6ª Se do quadro legal decorrente do DL nº 233/2005 em que se move o 2º Apelado HSJ em termos de organização e funcionamento e em termos financeiros e patrimoniais se pode afirmar gozar aquele de autonomia, essa mesma autonomia esvai-se, por completo, no que tange ao pessoal ao seu serviço que, à data da entrada em vigor do citado diploma (2005.12.31) mantinha com o mesmo uma relação jurídica de emprego público;

7ª Com efeito, o artº 15º, nº 1, do citado diploma legal garante a manutenção integral do estatuto jurídico do pessoal que, à data da entrada em vigor do citado diploma, mantinha uma relação jurídica de emprego público e transitou para o quadro, ou mapa de pessoal do 2º Apelado HSJ;

8ª Como corolário lógico do normativo acima referido, no artº 19º do mesmo diploma estabelece-se a manutenção, para o universo dos funcionários abrangidos por aquele artº 15º, nº 1, do regime de protecção social da função pública e do estatuto de aposentação;

9ª É por demais evidente que em qualquer decisão que afecte qualquer outro trabalhador em funções públicas integrado no quadro de pessoal de qualquer organismo ou serviço da administração directa do Estado, mormente em matérias como do caso em apreço, ou em matéria disciplinar, a última palavra cabe ao dirigente máximo de serviço (in casu, ao 1º Apelado Ministério da Saúde), desse modo garantindo uma segunda instância de decisão que permitirá uniformizar critérios e procedimentos e tratar por igual todos quantos se encontram na mesma situação e dependência jurídico-funcional, em obediência, aliás, ao princípio da igualdade consagrado no artº 13º da C.R.P.;

10ª Não se concebe, assim, nem se aceita, que à Apelante, não lhe assista o direito ao recurso aos mesmos meios de impugnação de que podem socorrer-se todos os demais funcionários dependentes directamente do Estado, em obediência ao princípio da reapreciação hierárquica consagrado no artº 166º do C.P.A;

11ª O acto praticado pelo 1º Apelado em 2010.07.20 é, assim impugnável, e a presente acção foi interposta em tempo, dado não terem sobre aquele decorrido ainda três meses à data da instauração da presente lide;

12ª Mas mesmo que assim se não entenda, é um facto que o 1º Apelado, em matéria disciplinar, tem assumido a sua competência, designadamente no recurso para ele interposto de uma decisão proferida pelo 2º Apelado HSJ no âmbito do Proc. nº 2006/6962-DSJC, revogando-a;

13ª Assim, se não pode afirmar-se com total clareza a competência do 1º Apelado para decidir sobre o recurso para ele interposto dos actos praticados pelo 2º Apelado HSJ, do exemplo dado acima, resulta a manifesta ambiguidade desse mesmo quadro normativo;

14ª Assim sendo, a impugnação dos actos identificados em b) e c) da P.I. deverá sempre ser admitida, face ao disposto naquele artº 58º, nº 4, al. b), do CPTA.

15ª A verificação, in casu, da situação a que alude a referida al. b) do nº 4 do artº 58º do CPTA foi alegada pela Apelante na sua resposta às excepções e, a ter sido apreciada e merecendo acolhimento, obstaria à declaração da caducidade da presente lide;

16ª Sucede que do texto da sentença sob escrutínio não se vislumbra, sequer, o afloramento dessa questão;

17ª A sentença recorrida fez, assim, errada interpretação e aplicação, além do mais, do artº 15º do DL 233/2005 de 29/12, 13º da CRP, 166º do CPA e 58º, nº 4, al. b) do CPTA;

17ª Além disso, a sentença sob censura é nula, face ao disposto no artº 95º, nº 1, do CPTA e 668º, nº 1, al. b) do C.P.C

Termos em que deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente a excepção de caso julgado, prosseguir a acção os regulares termos até final, com o que se fará inteira

JUSTIÇA!

O Ministério da Saúde juntou contra-alegação e concluiu que:

1. Anteriormente à transformação do HSJ em EPE, este já detinha a natureza de pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, integrado na administração indirecta do Estado;

2. A Apelante confunde a possibilidade de impugnação hierárquica com o recurso tutelar;

3. Recurso tutelar de que podem dispor os funcionários do HSJ EPE que transitaram do anterior quadro de pessoal, mas, apenas, quando tal possibilidade se encontrar expressamente prevista por lei, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 177.º do CPA;

4. No caso concreto, não se encontra prevista na lei a possibilidade de interposição de recurso tutelar, do acto praticado pelo HSJ EPE que determinou a passagem da Apelante à situação de licença sem vencimento de longa duração;

5. Assim, o Ministério da Saúde não é competente para apreciar o recurso hierárquico (ou tutelar) para ele interposto pela Apelante, razão pela qual rejeitou o recurso hierárquico então interposto.

6. Não se verificando, por isso, qualquer ambiguidade do quadro normativo instituído pelo DL n.º 233/2005, de 29/12, que manteve inalteráveis as regras aplicáveis em matéria de recurso hierárquico ou tutelar existentes previamente à sua entrada em vigor;

7. Pelo que, não procede a alegada aplicação, in casu, do disposto na al. b) do n.º 4 do artigo 58.º do CPTA, por não se vislumbrar qualquer ambiguidade do quadro normativo;

8. Nem se verifica a invocada nulidade da sentença recorrida, uma vez que esta se pronunciou clara e suficientemente sobre todas as questões submetidas à sua apreciação;

9. Tendo-se pronunciado abundantemente sobre a inexistência de relação de hierarquia e dos motivos da não suspensão do prazo de impugnação judicial por via da dedução de recurso hierárquico;

10. Assim, andou bem a sentença recorrida ao considerar esgotado o prazo de três meses para a impugnação judicial e a caducidade da presente acção por intempestividade.

Termos em que, mantendo-se o acto impugnado se fará JUSTIÇA!

Também o Centro Hospitalar de São João, EPE contra-alegou, concluindo pela improcedência das conclusões tiradas nas Alegações e pela manutenção da sentença recorrida.

O Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso e manutenção integral da sentença em causa.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO/DE DIREITO

É o seguinte o discurso jurídico fundamentador do despacho sob recurso:

“O Ministério da Saúde na Contestação invoca a sua ilegitimidade passiva e a inimpugnabilidade do acto porque este foi praticado pelo Conselho de Administração do HSJ, que revestia eficácia externa pelo que podia desde logo ser impugnado, e, sendo a pretensão a reposição da situação anterior e condenação ao pagamento de quantias que deixou de receber, situações que compete ao HSJ, resulta ser o Ministério parte ilegítima.

O HSJ na Contestação invoca a caducidade do direito de acção, por os actos em causa terem sido notificados a 29/12/2009 e 21/01/2010, não suspendendo o prazo de impugnação a dedução de recurso hierárquico, por inexistir relação de hierarquia.

A Autora responde às excepções, referindo que não ocorrem, mas que sempre o acto será nulo por violar o direito fundamental ao trabalho e por a deliberação em apreço ser manifestamente ininteligível e nula a sua notificação, por carência absoluta de forma legal.

Cumpre apreciar as alegadas excepções.

O que está em discussão nestes autos reporta-se a um acto administrativo praticado no âmbito do funcionalismo público.

Através do Decreto-Lei n.º 233/2005, de 29 de Dezembro o Hospital de São João foi transformado em Entidade Pública Empresarial, estando somente sob tutela e superintendência do Ministério da Saúde, assim como do Ministério das Finanças (vide preâmbulo do diploma e seus artigos 6.º e 10.º).

O capítulo II deste diploma estabelece o regime jurídico dos Hospitais EPE, de onde destacamos os seguintes preceitos:

Artigo 5.º (Natureza e regime)

1- As entidades públicas empresariais abrangidas pelo presente decreto-lei são pessoas colectivas de direito público de natureza empresarial dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial nos termos do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, e do artigo 18.º do anexo da Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro.

2- Os hospitais E. P. E. regem-se pelo regime jurídico aplicável às entidades públicas empresariais, com as especificidades previstas no presente decreto-lei e nos seus Estatutos constantes dos anexos I e II, bem como nos respectivos regulamentos internos e nas normas em vigor para o Serviço Nacional de Saúde que não contrariem as normas aqui previstas.

3- Aos hospitais E. P. E. aplicam-se as especificidades estatutárias previstas no anexo I deste decreto-lei, designadamente quanto à denominação, sede e capital estatutário.

Artigo 6.º (Superintendência)

1- Compete ao Ministro da Saúde:

a) Aprovar os objectivos e estratégias dos hospitais E. P. E.;

b) Dar orientações, recomendações e directivas para prossecução das atribuições dos hospitais E. P. E., designadamente nos seus aspectos transversais e comuns;

c) Definir normas de organização e de actuação hospitalar;

d) Homologar os regulamentos internos dos hospitais E. P. E.;

e) Exigir todas as informações julgadas necessárias ao acompanhamento da actividade dos hospitais E. P. E., bem como determinar auditorias e inspecções ao seu funcionamento.

2- O Ministro da Saúde pode delegar os poderes referidos no número anterior nos conselhos de administração das administrações regionais de saúde.

Artigo 7.º (Capacidade)

1- A capacidade jurídica dos hospitais E. P. E. abrange todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução do seu objecto e das suas atribuições.

2- É da exclusiva competência dos hospitais E. P. E. a cobrança das receitas e taxas provenientes da sua actividade.

Por sua vez, nos termos do artigo 10.º estabelece-se um regime de tutela, no caso na área financeira.

No que concerne aos funcionários, ou conforme os termos do diploma, aos recursos humanos, o regime de pessoal ficou assim estabelecido:

Artigo 14.º (Regime de pessoal)

1- Os trabalhadores dos hospitais E. P. E. estão sujeitos ao regime do contrato de trabalho, de acordo com o Código do Trabalho, demais legislação laboral, normas imperativas sobre títulos profissionais, instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e regulamentos internos.

2- Os hospitais E. P. E. devem prever anualmente uma dotação global de pessoal, através dos respectivos orçamentos, considerando os planos de actividade.

3- Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 15.º, os hospitais E. P. E. não podem celebrar contratos de trabalho para além da dotação referida no número anterior.

4- Os processos de recrutamento devem assentar na adequação dos profissionais às funções a desenvolver e assegurar os princípios da igualdade de oportunidades, da imparcialidade, da boa fé e da não discriminação, bem como da publicidade, excepto em casos de manifesta urgência devidamente fundamentada.

Artigo 15.º (Regime transitório do pessoal com relação jurídica de emprego público)

1- O pessoal com relação jurídica de emprego público que, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, esteja provido em lugares dos quadros das unidades de saúde abrangidas pelo artigo 1.º, bem como o respectivo pessoal com contrato administrativo de provimento, transita para os hospitais E. P. E. que lhes sucedem, sendo garantida a manutenção integral do seu estatuto jurídico, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro.

2- Mantêm-se com carácter residual os quadros de pessoal das unidades de saúde referidas no número anterior, exclusivamente para efeitos de acesso dos funcionários, sendo os respectivos lugares a extinguir quando vagarem, da base para o topo.

3- Mantêm-se válidos os concursos de pessoal pendentes e os estágios e cursos de especialização em curso à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.

4- O pessoal a que se refere o presente artigo pode optar a todo o tempo pelo regime do contrato de trabalho nos termos dos artigos seguintes.

Resulta, por um lado, dos assinalados preceitos que o HSJ é uma entidade pública empresarial, enquadrada como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sujeito a superintendência no âmbito de objectivos e orientações gerais e a tutela no domínio financeiro, dotado de capacidade jurídica que abrange todos os seus direitos e obrigações.

Por outro lado, no que concerne ao regime de pessoal, os funcionários adstritos ao regime do emprego público transitam (por força da lei) para o quadro do hospital, com garantia da sua relação jurídica – artigo 15.º, n.º 1 do DL 233/2005. Daí que se compreenda a referência efectuada no n.º 3 deste artigo 15.º de que os concursos vigentes à data da entrada em vigor desta lei se mantenham válidos. É que anteriormente tais concursos eram realizados pelo Ministério da Saúde ou no seu âmbito, sendo que agora, por força da transição dos funcionários para o quadro do hospital passarão a ser somente no âmbito do hospital.

Em face do exposto, resulta que a relação entre o hospital e o Ministério da Saúde deixou de ser uma relação hierárquica, bem como se extinguiu o vínculo funcional, passando os trabalhadores a pertencerem aos quadros de pessoal (hoje ditos mapas de pessoal) do próprio hospital. Sendo assim, inexiste relação de hierarquia entre o hospital e o Ministério da Saúde, seja em que âmbito for, pelo que é juridicamente impossível a interposição de recurso hierárquico em matéria de funcionalismo.

Não resulta daqui directamente uma ilegitimidade do Ministério da Saúde, uma vez que existe um pedido deduzido contra este, no caso do despacho do Secretário-geral do Ministério da Saúde proferido no uso de competências nele delegadas em 2010.07.20, que rejeitou o recurso hierárquico interposto – vide alínea a) do petitório (acima transcrito). Para além disso, segundo a Autora este acto é para si lesivo, pelo que é impugnável; ainda que o Ministério não seja parte na relação material controvertida, nada impede a Autora de o demandar se entende ser parte nessa relação controvertida. O que a Autora não tem é um pedido condizente com a impugnação do referenciado acto. Ou seja, tendo sido rejeitado liminarmente o recuso hierárquico, o pedido correspondente é, não o de reconhecimento imediato da sua pretensão, mas o de obrigar o Ministério da Saúde a apreciar a sua posição (sendo que, não obstante essa impossibilidade jurídica, sempre se teria de admitir como contenciosamente admissível tal pedido; muito embora, após análise se verificasse improcedente).

Por sua vez, o Hospital de São João alega a extemporaneidade da acção.

Conforme refere o HSJ na Contestação, os actos em causa foram notificados a 29/12/2009 e 21/01/2010, não suspendendo o prazo de impugnação a dedução de recurso hierárquico, por inexistir relação de hierarquia.

A presente acção foi interposta em 11/10/2011, via site.

Significa isto que se mostra esgotado o prazo de três meses para impugnação judicial, com que faz que efectivamente a acção seja intempestiva e não possa ser conhecida.

De forma a impedir esta caducidade, a Autora refere que sempre o acto será nulo por violar o direito fundamental ao trabalho e por a deliberação em apreço ser manifestamente ininteligível e nula a sua notificação, por carência absoluta de forma legal.

Não obstante a bondade da argumentação, facilmente se conclui que a deliberação não é ininteligível, porquanto a Autora percebeu que foi mandada para a licença sem vencimento de longa duração por ter estado de baixa médica, bem assim como a notificação não contente com a validade do acto, mas com sua eventual ineficácia. Ora, tendo a Autora percebido o acto, recorrido hierarquicamente (ainda que não existisse recurso hierárquico, percebeu o conteúdo e alcance do acto) e até deduzido a presente acção, não se compreende onde está a nulidade da notificação.

Por sua vez, no que concerne à violação do direito fundamental ao trabalho, não concretiza a Autora que consubstancia tal violação, porquanto a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, só por si não contende com o direito ao trabalho, até porque mantém o vínculo funcional com o HSJ, podendo regressar ao trabalho assim que se encontrem reunidos os pressupostos legais.

Por outro lado, não está a ser impedida a execução do trabalho em função de algo arbitrário, sem justificação, irrazoável, sem qualquer enquadramento legal, ou em função do sexo, raça, religião, convicção política ou ideologia.

A entender-se de outra forma, então nem sequer podiam ser instaurados processos disciplinares aos funcionários, com fundamento e eventual decisão de despedimento ou aposentação compulsiva, porque se estaria a violar o direito ao trabalho. O direito ao trabalho existe, mas tem de se compatibilizar com os demais direitos, sendo que o empregador não tem só obrigações, mas igualmente direitos.

Em face de tudo o que fica exposto, a acção não pode ser conhecida, devendo os Réus serem absolvidos da instância.”

X

Diga-se já que o julgado não merece a censura que lhe é feita.

Vejamos

O presente recurso é interposto do despacho proferido nos autos que julgou procedente a excepção da caducidade da presente lide e absolveu os recorridos da instância.

Para tanto, alicerçou-se o senhor juiz no facto de ter considerado, por um lado, que, face ao disposto no DL nº 233/2005, de 29 de Dezembro, o HSJ é uma entidade pública empresarial, enquadrada como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, e, por outro lado, que, face ao disposto no nº 1 do artº 15º do citado diploma legal, no que concerne ao regime de pessoal, os funcionários adstritos ao regime de emprego público transitam (por força da lei) para o quadro do hospital, com garantia da sua relação jurídica, daí resultando que a relação entre o hospital e o Ministério da Saúde deixou de ser uma relação hierárquica, bem como se extinguiu o vínculo funcional, passando os trabalhadores a pertencerem aos quadros de pessoal (hoje ditos mapas de pessoal) do próprio hospital.

Com base em tal entendimento, o tribunal recorrido, tendo em conta que os actos em causa foram notificados à ora recorrente em 2009.12.29 e 2010.01.21, considerou caducada a presente acção por ter sido interposta em 2011.10.11; como tal, absolveu da instância os recorridos.

Ora, dúvidas não restam de que no presente recurso a questão nuclear se prende com a declaração de inexistência de relação de hierarquia entre o Ministério da Saúde e os Hospitais com a natureza jurídica de Entidades Públicas Empresariais (como é o caso do co-recorrido), por força do Dec.-Lei 233/2005 de 29/12.

Logo, a resposta a esta questão decidirá da viabilidade ou não das pretensões formuladas relativamente às entidades e aos actos impugnados.

Sucede que é hoje jurisprudência assente que não existe qualquer relação de dependência hierárquica entre o Ministério da Saúde e os Hospitais que têm a natureza jurídica de Entidades Públicas Empresariais.

Daí que tenha sido arredada a possibilidade de recurso hierárquico para o Ministério da Saúde das decisões tomadas pelo Conselho de Administração (CA) daquelas entidades – cfr. neste sentido, o ac. do STA, de 20.01.2010 no proc. nº 0166/08.

Deste acórdão ressalta, além do mais, o seguinte:

“E é igualmente certo que o Hospital … “goza de personalidade jurídica e de autonomia administrativa”, nos termos do art. 2º, nº 1 do DL nº 506-B/75, de 18 de Setembro, diploma vigente à data do despacho homologatório contenciosamente impugnado, regime jurídico que expressamente se manteve com o DL nº 278/2002, de 9 de Dezembro (que transformou aquele Hospital em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, integrando-o no Serviço Nacional de Saúde, SNS) e com o DL nº 233/2005, de 29 de Dezembro (que o transformou em entidade pública empresarial, EPE).

Aliás, à face do disposto nos arts. 1º e 2º, nº 1 do DL nº 19/88, de 21 de Janeiro (diploma revogado pela Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro, mas vigente à data do despacho homologatório contenciosamente impugnado), os hospitais integrados no SNS são todos eles pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, o que tem como corolário a sua qualificação como institutos públicos enquadrados na administração indirecta do Estado.

Como se refere no Ac. do Pleno de 09.06.2002 – Rec. 39.533, “a autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais, como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos”, pelo que “exclui a hierarquia administrativa e atribui ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva”.

Ora, sendo assim, fica desde logo arredada a possibilidade de recurso hierárquico para o Ministério da Saúde das decisões tomadas pelo CA do Hospital em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, por inexistência de qualquer relação de dependência hierárquica entre as referidas entidades, como tem sido reiteradamente decidido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr., por todos, o Ac. do Pleno de 29.01.97 – Rec. 33.234 e, mais recentemente, o Ac. de 13.02.2008 – Rec. 946/06).

O que equivale a dizer que, na ausência dessa relação de hierarquia, os actos praticados pelos órgãos máximos daquelas entidades, como é inequivocamente o Conselho de Administração, são verticalmente definitivos, a menos que outro tipo de recurso administrativo, concretamente o recurso tutelar, lhes retire essa definitividade vertical.

Temos, porém, por assente que não é admissível recurso tutelar para o Ministro da Saúde das decisões tomadas pelos CA dos Hospitais em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, pela simples razão de que o mesmo não está expressamente previsto na lei.

O nº 2 do art. 177º do CPA dispõe que “O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo”.

É, pois, ponto assente que, na ausência daquela relação de hierarquia, os actos praticados pelos órgãos máximos daquelas entidades, - como é inequivocamente o CA do Hospital, recorrido, são "verticalmente definitivos", a não ser que haja lugar a recurso tutelar, o que não é o caso, pois este só existe, nos termos do artº 177º nº 2 do CPA, nas situações previstas por lei, o que aqui não sucede.

Sendo assim, bem andou a decisão posta em crise que decidiu pela legalidade da rejeição do recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho do Secretário-Geral do Ministério da Saúde de 2010.07.20.

E, resolvida esta matéria fica automaticamente arrumada a questão da intempestividade da presente acção, já que a recorrente foi notificada dos actos impugnados a 29.12.2009 e 21.01.2010 e apenas instaurou a acção sub judice a 11.10.2011, ou seja, decorrido o prazo previsto no artº 58º, nº 2, al. b) do CPTA.

É certo que para contrariar a tese da inexistência de relação hierárquica de dependência entre o Ministério da Saúde e os Hospitais EPE, invocou a recorrente uma situação em que o Ministério da Saúde apreciou um recurso administrativo em matéria disciplinar.

Todavia, tal não afasta o que acima se deixou dito, porquanto não pode esquecer-se que o artº 75º do Estatuto Disciplinar, então em vigor, expressamente concedia aos arguidos a possibilidade de recorrerem para o Ministério da Tutela competente das decisões punitivas aplicadas.

Só que se trata de matéria específica, prevista na lei, de forma explícita, e que como tal não pode ser generalizada, sendo que, no caso posto, não se encontra prevista na lei a possibilidade de recurso tutelar do acto praticado pelo HSJ EPE, que determinou a passagem da recorrente à situação de licença sem vencimento de longa duração.

Assim, o Ministério da Saúde não é competente para apreciar o recurso hierárquico (ou tutelar) para ele interposto, razão pela qual não padece de censura legal a rejeição do recurso hierárquico então apresentado.

Por sua vez, também não procede a argumentação da recorrente quando invoca a nulidade do acto por violação do direito fundamental ao trabalho e por a deliberação em apreço ser manifestamente ininteligível e nula a sua notificação, por carência absoluta de forma legal.

Efectivamente o acto em causa não é ininteligível, como bem o atesta a postura da recorrente, que entendeu perfeitamente o seu conteúdo e alcance, tendo-o questionado, inicialmente através do recurso hierárquico, e posteriormente através da acção.

Não se descortina a existência de nulidade nem se configura que tenha havido violação de um direito fundamental, nomeadamente do direito ao trabalho; aliás a recorrente não concretiza em que factos se materializa essa violação. A deliberação que determinou a passagem da recorrente para a situação de licença sem vencimento de longa duração, só por si, não contende com o direito ao trabalho, até porque aquela mantém o vínculo funcional com o HSJ, podendo regressar ao trabalho assim que se encontrem reunidos os pressupostos para tal.

Nesta perspectiva, conclui-se que a eventual ilegalidade que poderia afectar o acto impugnado não está submetida ao regime da nulidade, mas antes da anulabilidade, pelo que a sua impugnação está sujeita a prazo, o qual, como acima se viu, já há muito havia expirado. Desta feita verifica-se a caducidade do direito de acção, que constitui uma excepção dilatória, nos termos do disposto no artº 89° n° 1 al. h) do CPTA.

Dir-se-á ainda quanto à invocada flexibilização do prazo de impugnação prevista no artº 58, n°4, al. b) do CPTA, (a qual permite que a petição seja apresentada fora do limite temporal de três meses), que esta também não é a hipótese vertente.

Efectivamente a al. b) do nº 4 do artº 58º do CPTA reporta-se a uma situação de desculpabilidade que poderá ter por base três diferentes motivações:

a) Ambiguidade do quadro normativo aplicável;

b) Existência de dificuldades quanto à identificação do acto impugnável

c) Ou ainda quanto à qualificação jurídica desse acto.

Sucede que para justificar essa ambiguidade a recorrente apela à aceitação da competência por parte do Ministério da Saúde no âmbito do recurso para ele interposto de uma decisão proferida pelo HSJ (proc. n° 2006/6962-DSJC), o que, como já se referiu, não contende com o caso em apreço.

Logo, não ocorre qualquer ambiguidade do quadro normativo instituído pelo DL n.º 233/2005, de 29/12, que, aliás, manteve inalteráveis as regras aplicáveis em matéria de recurso hierárquico ou tutelar existentes previamente à sua entrada em vigor.

Consequentemente, não colhe a alegada subsunção ao disposto na al. b) do n.º 4 do citado artº 58º, por não se vislumbrar qualquer ambiguidade do quadro normativo aplicável. Como referem, aliás, Mário Aroso e Fernandes Cadilha, «Não basta que a questão jurídica se apresente de grande complexidade; exige-se que o próprio complexo normativo à luz do qual a questão deva ser analisada, pela sua ambiguidade, dificulte ou impeça a tomada, em tempo útil, de posição esclarecida, por parte do interessado, no sentido de concordância ou discordância com a decisão administrativa»-cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2007, págs. 350/351.

Por último dir-se-á que não se verifica a invocada nulidade da decisão recorrida, uma vez que esta se pronunciou, clara e suficientemente, sobre todas as questões submetidas à sua apreciação, designadamente sobre os motivos da não suspensão do prazo de impugnação judicial por via da dedução de recurso hierárquico, dado inexistir qualquer relação de hierarquia.

Como é sabido, a jurisprudência, de forma reiterada e uniforme, vem entendendo que a nulidade por omissão de pronúncia ocorre, apenas, quando o juiz deixe de conhecer de questões que devesse apreciar mas já não quando deixe de conhecer de (todas as) razões ou argumentos apresentados pelas partes.

Logo, bem andou o tribunal a quo ao considerar esgotado o prazo de três meses para a impugnação judicial e a caducidade da presente acção por extemporaneidade.

Improcedem, desta feita, as conclusões da alegação, o que conduz à manutenção do julgado.

DECISÃO

Pelo exposto acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 27/04/2012

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. José Augusto Araújo Veloso