01185/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para aferir da lesividade de um acto administrativo é necessário, em primeiro lugar, interpretá-lo, apurando o seu sentido em função do respectivo texto, das circunstâncias que o rodearam, tipo legal respectivo, elementos constantes do processo gracioso e pedido formulado.

II- O despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, que após reconsiderar, a pedido do Governo de Macau, a posição anterior da Direcção Geral da Administração Pública, contrária ao ingresso de determinada funcionária (incluída na lista nominal organizada e aprovada pelo Governo de Macau, ao abrigo do disposto no art.º 4.º do DL 89-F/98) na Administração Pública Portuguesa, por se considerar não reunir os requisitos legais para tal ingresso, mantém a posição da DGAP, de tal dando conhecimento ao Governo de Macau, é um acto lesivo, contenciosamente recorrível.

III- Com o despacho referido em 2, ficou definitivamente resolvido que a Recorrente não faria parte da lista de afectação a um quadro transitório de pessoal criado para o efeito junto da DGAP, a aprovar por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública (art.º 3.º, n.º 1 do D.L. 89-F/98).

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. Por acórdão do T.C.A., proferido a fls. 205 e segs, foi rejeitado, com fundamento em ilegalidade na respectiva interposição, o recurso contencioso interposto pela ora recorrente A... do despacho, de 22-7-99, de autoria do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, “que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei 89-F/98, de 13 de Abril”.

1.2. Inconformada com a decisão referida em 1.1., interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 253 e segs, concluiu do seguinte modo:

“A. O acto praticado pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, apondo a menção Concordo sobre o Parecer do Director Geral da Administração Pública contrário à integração da ora recorrente consubstancia um acto homologatório de exclusão da recorrente do processo de ingresso.

B. Consubstancia um acto com eficácia externa, afastando irremediavelmente a recorrente do processo de Ingresso na Administração Pública Portuguesa.

C. Lesivo do reconhecimento do direito de ingresso que já existia na esfera jurídica da recorrente desde 23 de Junho de 1998, quando viu o seu nome incluído na Lista Nominal de Ingresso, aprovada pelo Governador de Macau.

D. Pois o acto objecto da sentença em crise, embora preparatório do despacho conjunto previsto no n°1 do artigo 3° da Lei do Ingresso, assume a natureza de prejudicial ou destacável, pois, desde logo, define uma situação jurídica, inserindo-se nas relações intersubjectivas entre Administração e particulares, condicionando irremediavelmente a decisão final e, como tal é desde logo susceptível de impugnação contenciosa.

E. E, a lesão de um direito ou interesse legalmente protegido - a recorrente constava legalmente da lista nominal aprovada pelo Governador de Macau - torna o acto administrativo recorrível independentemente de ser ou não definitivo.

F. A recorribilidade terá, por isso, de ser aferida pelos efeitos jurídicos do acto, pela capacidade que o acto tenha de atingir direitos ou interesses legítimos.

G. Desde 1989, que tal orientação tem consagração constitucional face à redacção do n° 3 do artigo 268° da Constituição da República Portuguesa (CRP), decorrente da Lei Constitucional n°1/89.

H. E é à luz deste preceito constitucional que deverá ser interpretado o artigo 25° n° 1 do LPTA, aplicável ao presente processo, sob pena de o mesmo padecer de inconstitucionalidade material na interpretação dada pelo douto acórdão recorrido.”

1.3. Não houve contra-alegações e, neste S.T.A., a Exmª Magistrada do Mº. Público emitiu o parecer de fls.271 e segs, do seguinte teor:

“O objecto deste recurso restringe-se à apreciação da questão prévia suscitada pela autoridade recorrida.

Entende o Sr. Secretário de Estado da Administração e Modernização Administrativa, em síntese, que o despacho de 22/7/99 é um acto opinativo de valor técnico, que fundado em critérios objectivos de interpretação da Lei, expôs um entendimento de carácter indicativo (vide fls. 108 – artigo 1º).

Conclui, tratar-se de um acto interno e por isso irrecorrível.

Por sua vez, a recorrente defende resumidamente, que o despacho impugnado proferido em 22/7/99, apesar de preparatório, é um acto lesivo, por isso recorrível, pois se não fosse impugnado, a recorrente ficaria irremediavelmente impossibilitada de ingressar na Administração Publica Portuguesa.

A solução da questão está em saber se o despacho impugnado é ou não recorrível.

Nos termos do art.º 25.º n.º 1 da L.P.T.A. só é admissível o recurso de actos definitivos e executórios.

Por sua vez, o art.º 120.º do C.P.A. define o conceito de acto administrativo.

No caso concreto, a recorrente impugnou o acto do Secretário de Estado de 22/7/99 que lhe rejeitou o recurso hierárquico necessário interposto do acto do Sub. Director Geral da Administração Pública de 11/12/98 que propôs a exclusão do nome da recorrente da lista nominal.

O reconhecimento do seu direito de ingresso já existia desde 23/6/98, quando viu o seu nome incluído na lista nominal de Ingresso aprovado pelo Governo de Macau.

A questão está em saber, se e qual despacho de 22/7/99 que concordou com aquela informação e mandou comunicar ao Sr. Secretário Adjunto para a Administração Educação e Juventude de Macau é ou não impugnável.

Parece não restarem dúvidas, que no caso concreto, a recorrente com a prolação daquele acto viu-se impedida de ingressar na Administração Pública Portuguesa, uma vez que ficou excluída da lista nominal de ingresso, sendo isso lesivo dos seus direitos.

Mas a autoridade recorrida defende que só é impugnável o despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública, entidades competentes para aprovar o ingresso na Administração Pública (vide art. 3 nº 1 do DL 89F/98).

Porém, como argumenta a recorrente, parece-nos que neste caso, o acto impugnado sendo preparatório daquele despacho, definiu uma situação jurídica, inserindo-se nas relações inter-subjectivas entre a Administração e a parte, condenando irremediavelmente a decisão a decisão final (vide p. 26 e segs.).

Na esteira desta argumentação, tratar-se-á de um acto preparatório que assume a natureza de prejudicial ou destacável, sendo por isso impugnável por lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (neste sentido vide posição do Exmº Magistrado do M. P. no T.C.A – fls. 145).

Assim, sou do parecer que deve julgar-se procedente o recurso.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, foram considerados assentes, pelo acórdão recorrido, os seguintes factos:

“1) - A recorrente exerceu, na República, funções docentes, com vínculo precário, entre 1970 e 1988. (Doc. 1, de fls. 29 e 30).

2) - A recorrente exerceu funções, na Universidade de Macau, entre 13-12-88 até 31-10-96. (Doc. 2, de fls.31 ).

3) - Pelo despacho n° 48-I/SAJ/96, de 30-10-1996, do Secretário-Adjunto para a Justiça de Macau, e ao abrigo da al. a), do art° 1, da Portaria n° 190/96/M, a recorrente foi nomeada, em regime de comissão de serviço, para exercer funções de secretária pessoal do Gabinete daquele membro do Governo de Macau, com efeitos a partir de 01-11-96 e até 12-12-97, data até à qual se encontra autorizada por Sua Exª O Governador a prestar serviço, no Território. (Doc. n° 3, de fls. 33, dos autos).

4) - Por despacho, de 23-06-98, do Encarregado do Governo de Macau, que aprovou a 3ª Lista Nominal do pessoal , que requereu o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL n° 89/F/98, de 13-04 (Diploma de Ingresso), foi a recorrente incluída naquela Lista. (Doc. n° 4 , de fls. 41).

5) - Informação n° 469/DGE/DIV/98, de 09-12-98, subscrita pelo Técnico Superior de lª classe, sobre a aplicação do DL n° 89-F/98, de 13-04 Processo da recorrente.

6) - Em 11-12-98, o Subdirector-Geral da DGAP proferiu o seguinte despacho:

«Concordo. Devolva-se o presente processo ao GAPI, para que proponha ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão, na lista nominal, da requerente».

7) - Em 12-02-99, a recorrente, notificada em 25-01-99, do despacho de 11-12-98, do Subdirector-Geral da Direcção-Geral da Administração Pública, que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Publica Portuguesa, veio do mesmo interpor recurso hierárquico necessário.

8) - Informação n° 558/DRRCP/DIV/99, de 25-03-99, em que se propunha a rejeição dos recursos hierárquicos, com fundamento na inexistência de objecto, nos termos da al. b), do art° 173°, do CPA. (cfr. PI).

9) - Em 28-04-99, o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa proferiu o seguinte despacho:

«Com fundamento nas razões - de facto e de direito - expendidas no Parecer da DGAP contido na Informação 558, rejeito os recursos hierárquicos.

Notifique-se os recorrentes.

99- 04-28

ass) ...».

10) - A mandatária da recorrente foi notificada, deste despacho, através do ofício, datado de 30-04-99.

11) - Em face da decisão proferida em 6), O Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa enviou ao MI Director-Geral da Administração Pública, para análise, cópia do fax n° 626 do Gabinete do Gabinete do S. E. o Secretário de Estado Adjunto, sobre processo de ingresso – indeferimentos, onde foi exarado o seguinte despacho:

«Urgente

À

DGAP:

Para analisar e informar.

99- 03-13

ass) ...».

12) - Em 14-07-99, a Técnica Superior da Direcção Geral da Administração Pública (DGAP) elaborou a Informação n° 1074/DRRCP/DIV/99, onde se conclui pela manutenção da posição anteriormente assumida por aquela Direcção-Geral. (Cfr. item 8) e Informação n° 1074, da DGAP- PI).

13) - Em 15-07-99, a Chefe de Divisão concordou com a análise e fundamentação da presente informação.

14) - Em 22-07-99, o SEAPMA exarou, sobre a mencionada Informação n° 1074, o seguinte despacho:

«Concordo. Leve-se ao conhecimento do Sr. Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.

99- 07-22

Ass) Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa».

15) - Por ofício de 26-07-99, do Gabinete do SEAP, foi comunicado ao SEAEJ do Governo de Macau a Informação n°1074/99.”

2.2. O Direito

A recorrente discorda do acórdão do Tribunal Central Administrativo, que rejeitou, por ilegalidade, o recurso contencioso por ela interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa de 22.7.99, sustentando, em síntese, que o despacho em questão não é um mero acto interno, conforme decidiu o aresto recorrido, mas sim um acto administrativo lesivo, contenciosamente recorrível.

Vejamos:

A questão a decidir no presente recurso jurisdicional prende-se, em primeira linha, com a interpretação do acto contenciosamente impugnado.

Conforme se decidiu no ac. deste S.T.A., de 10.3.94, rec. 31.986, e é também entendimento generalizado da jurisprudência administrativa, «o sentido do acto administrativo extrai-se do texto da decisão, iluminado, além do mais, pelas circunstâncias que o rodearam, tipo legal respectivo, elementos constantes do processo gracioso e pedido formulado»

No presente caso, estava em causa o ingresso na Administração Pública Portuguesa do pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do Território de Macau, sem lugar de origem no quadro, situação disciplinada pelo D.Lei 89/F/98 de 13 de Abril.

Para a questão em apreço nos presentes autos, importa, sobretudo, considerar o estatuído nos art.ºs 3.º, nos 1 e 2 e 4.º nos 1 e 2 do citado diploma, que, para facilitar a compreensão da análise subsequente, se transcrevem:

“Artigo 3.º

Ingresso na Administração Pública

1- O ingresso na Administração Pública Portuguesa faz-se por listas de afectação a um quadro transitário de pessoal, criado para o efeito junto da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP), e depende de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.

2- O despacho conjunto é publicado no Diário da República, mas apenas produz efeitos a partir da data em que for publicado no Boletim Oficial de Macau.

(……………………………………………………………)

Artigo 4.º

Organização dos processos

1- No prazo de 30 dias, improrrogável, a contar da data de entrada em vigor em Macau do presente diploma, o pessoal abrangido pelo artigo 1.º deve requerer ao Governador de Macau o ingresso na Administrativa Pública Portuguesa.

2- Para efeitos previstos no artigo anterior, o Governador de Macau manda organizar, aprova e envia ao Governo da República Portuguesa listas nominais dos requerentes que reúnam os requisitos de ingresso

…………………………………………………………….”

A ora recorrente foi incluída na lista nominal do pessoal organizada

e aprovada nos termos e para os efeitos do disposto no supra transcrito n.º 2, do art.º 4.º do DL 89-F/98, pelo Encarregado do

Governo de Macau, enviada ao Governo da República Portuguesa.

Na Direcção Geral da Administração Pública (doravante designada apenas por DGAP) foi elaborada a Informação n.º 469/DGE/DIV/98 (referenciada, brevemente, em 5) da matéria de facto), na qual se analisou concretamente “a questão de saber se pode ou não ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa a A..., ao abrigo do art.º 1.º do referido Decreto Lei n.º 89-F-/98” (ponto 6 da citada informação)

E, após se fazer apelo ao regime jurídico aí tido por pertinente, conclui-se:

“8. Nestes termos:

a) Tendo em conta que o limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos (cf. n.º 2 do art.º 44.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau)

b) Tendo em conta a idade da interessada, nesta altura, com 65 anos de idade;

c) Tendo em conta a resposta da Caixa Geral de Aposentações, é nesse entendimento que a A... não pode ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa”

Sobre esta informação, lavrou o Chefe de Divisão o seguinte despacho:

“Concordo com a análise e conclusões da pressente informação pelo que à interessada não pode ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, nos termos do DL 89-F/98, de 13 de Abril.

À consideração superior”

Por seu turno, o Sub-Director Geral exarou sobre a aludida informação, em 11.12.98, despacho do teor seguinte:

“Concordo.

Devolva-se o presente processo ao GAPI para que proponha ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão na lista nominativa”.

Recebido o processo, o Gabinete de Apoio ao Processo de Integração elaborou então o parecer que consta do processo apenso, no qual analisou as situações dos diversos funcionários cuja integração nas listas tinha sido posta em causa por Portugal, entre as quais a da Recorrente, concluindo-se que o “acto de indeferimento” (sic) enfermava de vício de violação de lei, inconstitucionalidade e vício de incompetência absoluta.

O Secretário de Estado Adjunto para a Administração, Educação e Juventude de Macau, proferiu sobre o referido parecer do G.A.P.I, o seguinte despacho:

“Visto.

Tendo em consideração o parecer do GAPI, depois de reapreciado o mesmo, solicito com urgência à DGAP a reconsideração da sua posição relativamente aos pedidos não aprovados com vista a uma decisão definitiva sobre os mesmos”.

Na DGAP, precedendo solicitação do Secretário de Estado da Administração Pública, foi elaborada a Informação n.º 1074/DRRCP/DIV/99, na qual, além de mais, após se analisar e criticar a fundamentação do Parecer do G.A.P.I, se formula a seguinte conclusão: “Julga-se que deverá ser mantida a posição anteriormente assumida por esta Direcção-Geral relativamente aos processos de ingresso dos trabalhadores:

……………………………………………………………….

A

…………………………………………………………………..”

Sobre esta informação, após outros pareceres concordantes, exarou o Director-Geral da Administração Pública despacho do seguinte teor:

“À consideração do Senhor Secretário de Estado com a minha concordância.

Pelas razões aduzidas e fundamentadas no parecer, esta Direcção-Geral entende que é de manter a posição contrária à da integração relativamente aos casos a que se refere o parecer”

O Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, proferiu, em 22.7.99, o despacho contenciosamente recorrido do seguinte teor:

“Concordo.

Comunique-se ao Gabinete do Senhor Secretário Adjunto para a Administração e Juventude do Governo de Macau”.

Perante o texto do acto, as circunstâncias que o rodearam e o seu tipo legal, a que se fez referência, resulta com clareza, que o mesmo definiu, com força coerciva própria, a situação da Recorrente no que respeita ao seu ingresso na Administração Pública Portuguesa.

O despacho em análise assume, inequivocamente, uma posição de autoridade, decisória, e não um adiamento da solução final, conforme interpretou o acórdão recorrido.

Foi dada oportunidade ao Governo de Macau para, face à posição da D.G.A.P., retirar os nomes de alguns requerentes da lista nominal enviada ao Governo da República Portuguesa, nos termos do art.º 4º, nº 2 do DL 89-F/98, de 13 de Abril.

O Governo de Macau não aceitou alterar a lista no sentido que lhe foi proposto, antes solicitou ao Governo da República Portuguesa que reconsiderasse a sua posição, tida por ilegal no parecer do G.A.P.I

O Governo Português reapreciou a situação e, através do despacho contenciosamente recorrido, decidiu manter a posição da D. Geral da Administração Pública (contrária à integração da Recorrente), dando de tal conhecimento ao Governo de Macau, que notificou a ora Recorrente, para, querendo, impugnar o aludido despacho (doc.º n.º 5, junto à petição de recurso contencioso).

Com o despacho posto em crise no recurso contencioso ficou definitivamente assente que a Recorrente não seria incluída na lista de afectação a um quadro transitório de pessoal, criado para o efeito junto da Direcção Geral da Administração Pública (DGAP), a aprovar por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública (art.º 3º, nº 1 do DL 89-F/98).

Note-se que, ao contrário do que mostra pressupor o acórdão recorrido, a lista a que se refere o nº 1, do artº 3º do diploma legal em referência, e sobre a qual recai o despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública, é uma lista de afectação, da qual não constam, logicamente, os que não serão afectados ao quadro transitório de pessoal criado junto da DGAP, nomeadamente aqueles que, como a Recorrente, o Governo Português considera não reunirem os requisitos legais para o ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Em súmula:

O despacho impugnado no recurso contencioso não se limitou a produzir efeitos nas relações entre o Governo de Macau e o Governo Português, conforme considerou o acórdão recorrido, antes definiu a situação concreta da Recorrente em relação à pretensão em causa, recusando-lhe o direito de ingressar na Administração Pública Portuguesa.

É, pois, um acto lesivo, contenciosamente recorrível, nos termos do preceituado no art.º 268º, nº 4 da C.R.P

Decidindo em contrário, o acórdão recorrido fez incorrecta interpretação e aplicação da lei, merecendo ser revogado.

3. Nestes termos, acordam:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido.

b) Ordenar a remessa do processo ao T.C.A. para conhecer do mérito do recurso, se outras questões a tal não obstarem.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Junho de 2006. – Angelina Domingues (relator) – Costa Reis – Cândido de Pinho (vencido, conforme declaração que anexo).

Voto de vencido:

Não concederia provimento ao recurso jurisdicional e confirmaria a decisão recorrida, pelas seguintes razões:

Em lado nenhum da lei o acto do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa (SEAPMA) é tratado como definidor da situação jurídica de cada um dos interessados constantes da lista aprovada pelo Governador de Macau, nem tão pouco como acto preparatório com feição destacável ou condicionador da decisão final conjunta do Ministério das Finanças e da Administração e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.

O acto final do procedimento concreto, em Portugal (a 1ª parte consumava-se em Macau), era o acto conjunto a que se refere o art. 3º, n° 1, do DL n° 89-F/98, de 13/04. Esse, sim, era o acto decisor, que não dependia necessariamente da posição do SEAPMA.

E mesmo que o SEAPMA fosse, no caso, um dos elementos da conjunção - circunstância não apurada nos autos - nem por isso a posição por si individualmente tomada podia valer pelo todo, i.e., como se fosse o acto conjunto. Não deixa, aliás, de ser curioso o facto de o próprio recorrido SEAPMA defender nos autos não ter poderes decisores nessa matéria. Se tivesse agido no quadro de um poder delegado pelo Ministro respectivo, certamente não renegaria essa qualidade funcional no processo. Cremos, até por isso, ser de inferir que ele não dispunha de nenhuma competência delegada para decidir o caso, nem autonomamente, nem no quadro da referida conjunção.

Em suma, porque o acto impugnado era irrecorrível contenciosamente (neste sentido, o acórdão do TCA de 7/02/2002, no Processo nº 4535/00, de que fui relator), entendo que o recurso contencioso foi bem rejeitado pelo acórdão recorrido.

Lisboa, 29 de Junho de 2006.

José Cândido de Pinho.