0686/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Segundo o que decorre das normas contidas na alínea q) do nº1 do artigo 5.º e art. 21° da Lei n° 29/87, para a satisfação do encargo ali previsto por parte das autarquias são exigidos, cumulativamente, dois requisitos: (i) o requisito objectivo de que o processo tenha tido como causa o exercício das funções; e (ii) o requisito subjectivo, e negativo, de inexistência de dolo ou negligência por parte dos eleitos locais.

II- Sendo discutido o aludido direito em processo autónomo (recurso contencioso do despacho que negou o pagamento das despesas feitas pelo interessado no processo que teve como causa o exercício das respectivas funções - perda de mandato -, e que terminou sem decisão de mérito), não pode à Administração subtrair-se a possibilidade de naquele recurso contencioso poder fazer prova dos factos que invoca e que a terem-se verificado, são de molde a afastar o direito peticionado (cf. artº 324º, nº 2, do Cód. Civ. e 88º, nº 1, do CPA), concretamente que as faltas que motivaram a perda de mandato deveriam ser consideradas injustificadas.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

RELATÓRIO

I. A…, com os demais sinais nos autos, intentou recurso contencioso de anulação contra o despacho datado de 01.04.2002 proferido pela Sra. Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras (ER), que indeferiu o pagamento de despesas respeitantes ao Processo nº 729/01, do 1º Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto.

Corridos seus termos, foi proferido despacho saneador no qual se disse, para o que ora interessa, que, “nos presentes autos não será apreciada a questão de saber se o recorrente faltou ou não justificadamente às reuniões da Câmara, tal questão estava reservada para a acção de perda de mandato que já teve o seu desfecho.

Aqui apenas importa saber se o mesmo terá ou não direito a ser reembolsado das despesas que efectuou com aqueles autos face ao modo como os mesmos acabaram”.

Sob pedido de esclarecimento da ER foi proferido o seguinte despacho:

“O presente recurso funda-se, juridicamente, no disposto no art.° 21.º do DL n.° 29/8 7 de 30/06. A aplicação de tal norma não contende com saber se o recorrente faltou justificada ou injustificadamente às reuniões da Câmara, mas apenas se o processo em que interveio teve ou não como causa o exercício das respectivas funções.”

Do despacho saneador objecto de tal esclarecimento, recorreu a ER, recurso recebido com os efeitos determinados pelo despacho de fls. 220, tendo o recorrente apresentado alegações (cf. fls. 223-226).

Corridos seus termos, foi proferida sentença que concedeu provimento ao recurso contencioso.

Da sentença recorre a ER.

Formulou alegações nas quais apresentou as seguintes conclusões:

“1ª O presente Processo de Recurso Contencioso n.° 478/02, da Unidade Orgânica 2, do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acima melhor identificado, é o processo formalmente adequado para se decidir todas as questões nele levantadas, de acordo com o princípio geral da suficiência e da extensão de competência consagrados no artigo 96.° do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, se não por aplicação directa dos princípios gerais consagrados nos artigos 2.° e 3.° deste último código.

2ª Por força daqueles princípios gerais, no mesmo processo de recurso contencioso deve ser conhecida a questão consistente em saber se devem considerar-se justificadas ou injustificadas as faltas dadas às reuniões da Câmara Municipal de Felgueiras pelo então vereador A…, agora recorrente no recurso contencioso e recorrido no presente recurso jurisdicional, sendo indiferente que no mencionado processo de perda de mandato não tivesse sido apreciada tal questão nem tivesse sido provado o dolo ou a negligência do nomeado eleito local.

3ª Ao decidir que tal questão relativa à justificação ou não justificação das faltas por banda do mesmo eleito local só podia ser decidida no Processo de Perda de Mandato N.° 729/01, do 1º Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, cuja instância foi declarada extinta por inutilidade da lide, a sentença em recurso violou as normas processuais e os princípios processuais citados na 1ªdestas conclusões.

4ª Ao decidir que a questão da existência ou não existência de dolo ou de negligência por banda dos autarcas eleitos e, no caso concreto, do autarca recorrente contencioso, A…, só podia ser apreciada e decidida naquele próprio processo de perda de mandato, cujo pagamento de despesas reclama, a sentença em recurso violou as mesmas normas processuais e os mesmos princípios processuais citados na 1ª destas conclusões, violando ainda, por erro de interpretação, o artigo 21.° da Lei n.° 29/87, de 30 de Junho, especialmente violando o último segmento daquela norma, onde se exige como pressuposto do direito do autarca que não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta neste STA emitiu o seguinte parecer:

“Somos de parecer de que assiste razão à Recorrente pelas razões que se passam a expor.

O presente recurso contencioso foi interposto do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras de 1.04.2002, que indeferiu o pedido de pagamento das despesas respeitantes à acção n° 729/01, do TAF do Porto, formulado com fundamento nos art°s 5º al. q) e 21°, da Lei n° 29/87, de 30.6.

O Proc. n° 729/01 reporta-se a uma acção de perda de mandato, proposta pela Presidente da Câmara, em representação da autarquia, contra o Recorrente, e tinha como causa de pedir 12 faltas deste, à data vereador, às reuniões ordinárias da Câmara, por as referidas faltas não terem sido consideradas justificadas.

Nesse processo, a instância veio a ser declarada extinta por inutilidade superveniente dado que o mesmo cessou funções, por termo do mandato, em virtude de eleições autárquicas.

O art. 21° da Lei n° 29/87 em que se fundamentou o pedido de pagamento das despesas com o processo n° 729/01, estabelece que:

“Constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos”.

São exigidos por esta norma, para o pagamento pelas autarquias das despesas nos referidos processos judiciais, dois pressupostos, de verificação cumulativa.

Estes são:

1° Que estes tenham tido como causa o exercício das funções;

2° Que se não prove dolo ou negligência;

O acto recorrido indeferiu o pedido de pagamento das despesas judiciais relativas ao proc. 729/01 com fundamento na não verificação do segundo pressuposto (inexistência de dolo ou negligência), dada a ocorrência de faltas não só injustificadas, mas intencionais.

A Entidade Recorrida e ora Recorrente, invocou, na contestação, factos que, a aprovarem-se, são susceptíveis de conduzir à conclusão da verificação da existência de dolo (artigos 5° a 11°, 20° a 23°).

No despacho saneador, o Tribunal considerou que a aplicação do disposto no art° 21° da Lei n° 29/87 não contendia «com saber se o recorrente faltou justificada ou injustificadamente às reuniões da Câmara, mas apenas se o processo em que interveio teve ou não como causa o exercício das respectivas funções».

Ora, contrariamente ao entendimento constante do despacho saneador, afigura-se-nos que assiste à Entidade recorrida o direito de ver apreciada, nos presentes autos, a invocada falta de verificação do segundo dos pressupostos exigidos pelo art° 21°, da lei n° 29/87, para o pagamento das despesas em causa, uma vez que foi a falta de verificação desse pressuposto que constituiu fundamento do acto impugnado.

O despacho saneador, bem como a sentença, assim não entendendo, violaram o art° 21 cit., no que se reporta a este pressuposto.

Os factos invocados pela Presidente da Câmara nos artigos 5° a 11° e 20º a 23° da contestação não foram conhecidos.

Importando aprecia-los deverá, em nosso entender, haver lugar à ampliação da matéria de facto.

Será assim, de revogar o despacho saneador e a sentença recorridos, e ordenar a baixa dos autos ao TAF a fim de que este proceda à ampliação da referida matéria de facto (artigos 21° da lei 29/87 e 845°, do C. Adm.).

Merecendo os recursos provimento”.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, dão-se aqui por reproduzidos os FACTOS (Mª de Fº) registados na sentença recorrida.

II.2. DO DIREITO

Constitui objecto do recurso contencioso o despacho da ER que indeferiu o pagamento de despesas respeitantes a processo no qual se discutia a perda de mandato decretado ao vereador recorrente (o qual tinha como causa de pedir 12 faltas por este dadas às reuniões ordinárias da Câmara, não tendo as mesmas sido consideradas justificadas), e que terminou por inutilidade superveniente da lide, mercê da constituição de novo elenco camarário.

Já acima se viu que foi proferido despacho saneador de cuja fundamentação a ER discorda pois que, e no essencial:

- alegou na contestação ao recurso contencioso (cf. artºs 11º a 14º, a fls. 25/25vº, e 20º a 23º, a fls. 26/26vº) que as faltas que motivaram a perda de mandato deveriam ser consideradas injustificadas,

- aspecto que se revestia de relevância para a apreciação da causa, “mormente para classificar ou ajudar a classificar como injustificadas e como dolosas as mencionadas faltas”,

- para o que foi oferecida prova, impondo-se levar a efeito a respectiva produção.

Para o despacho judicial recorrido, a questão da (in)justificação das faltas estaria reservada para a acção de perda de mandato, apenas importando nos presentes autos saber se o recorrente tem ou não direito a ser reembolsado das despesas que efectuou com aqueles autos face ao modo como os mesmos acabaram.

Efectivamente, para o Tribunal a quo, para os fins do disposto no art.° 21.º do DL n.° 29/87 de 30/06, não interessa saber se o recorrente faltou justificada ou injustificadamente às reuniões da Câmara, mas apenas se o processo em que interveio teve ou não como causa o exercício das respectivas funções.

E daí o prosseguimento do recurso contencioso sem necessidade daquela indagação.

Será assim?

Segundo o art. 21° da Lei n° 29/87, em que se fundamentou o pedido de pagamento das despesas alegadamente feitas com o processo n° 729/01:

“Constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos”.

Tal dispositivo deve articular-se com o disposto na alínea q) do nº1 do artigo 5.º do mesmo diploma legal, onde se estabelece, de entre os direitos dos eleitos locais, o “apoio nos processos judiciais que tenham como causa o exercício das respectivas funções”.

Assim, segundo o que decorre das referidas normas, para a satisfação daquele encargo pelas autarquias são exigidos, cumulativamente, dois requisitos: (i) o requisito objectivo de que o processo tenha tido como causa o exercício das funções; e (ii) o requisito subjectivo, e negativo, de que se não prove dolo ou negligência por parte dos eleitos.

Sendo discutido o aludido direito em processo autónomo, e não no próprio processo que teve como causa o exercício das respectivas funções, cremos que não bastará a prova daquele mero requisito objectivo. Isto é, torna-se necessária a prova de que o processo instaurado ao eleito local se não haja devido a dolo ou negligência sua.

Assim sendo, a doutrina invocada na decisão recorrida, tirada do acórdão do STA (de 1.05.96-Rec. 38205) – no sentido de que, “o apoio judiciário previsto naquelas disposições abrange as despesas a que o eleito local seja obrigado por virtude de intervenção em processo judicial em que seja parte”; e que “tem como pressuposto que o processo se reporte a acto funcional que não lhe possa ser imputado a título de dolo ou negligência”; e que, as “despesas que constituem encargo da autarquia só poderão ser apuradas no termo da causa, visto que só nesse momento se torna exigível o apoio judiciário por parte da autarquia, em função do julgado quanto ao carácter não culposo da actuação do eleito local e do seu nexo causal com o exercício do cargo” – nada esclarece sobre o que se discute no presente recurso.

Ou seja, tendo no caso em apreciação sido instaurado ao eleito local processo (que nos termos já vistos findou sem decisão de mérito), e vindo o mesmo posteriormente pedir apoio traduzido no pagamento de despesas feitas naquele processo (sendo a sua denegação que integrou o conteúdo do acto impugnado), não poderá à Administração subtrair-se a possibilidade de no recurso contencioso em que se impugna aquele acto denegatório poder fazer prova dos factos que invoca e que a terem-se verificado, são de molde a afastar o direito peticionado (por se tratar de matéria impeditiva do direito do eleito local – cf. artº 324º, nº 2, do Cód. Civ. e 88º, nº 1, do CPA). Concretamente, que as faltas que motivaram a perda de mandato deveriam ser consideradas injustificadas, pois que a ser comprovada a injustificação, tal é susceptível de conduzir à conclusão pela verificação da existência de dolo (cf. artigos 5° a 11°, e 20° a 23° da contestação).

Na verdade, propondo-se justamente a ER comprovar a inverificação de requisito estabelecido na lei para a satisfação do encargo em causa pela autarquia, em obediência às regras do ónus da prova, não pode denegar-se-lhe a prova da verificação de pressuposto que constituiu fundamento do acto impugnado (Sobre o ónus da prova em contencioso administrativo, entre muitos outros, podem ver-se os acórdãos de 12-04-2007 (Rec. nº 015/07), de 29-11-2006 (Rec. nº 042307,PLENO), de 02-05-2006 (Rec. nº 095/06), de 24-01-2002 (Rec. nº 048154) e de 03-12-2002 (Rec. nº 047574).).

Deverá, pois, proceder o recurso interposto do despacho saneador e ampliar-se a matéria de facto de molde a, nos enunciados termos, permitir a indagação dos factos invocados pela ER.

III. DECISÃO

Nos termos expostos acordam em julgar procedente o recurso interposto do despacho saneador,

- revogando-se o mesmo (e termos subsequentes), e substituído por outro em conformidade com a doutrina invocada,

- ficando prejudicado o conhecimento do recurso interposto da sentença.

Lx. aos 12 de Junho de 2007. - João Belchior (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso