Quem foi o relator do acórdão 0494/09?

O relator foi Adérito da Conceição Salvador dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0494/09?

O acórdão foi proferido em 10 de setembro de 2009.

0494/09 - STA

Sumário

I - O artigo 120º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, exige a audição das partes sobre a possibilidade, nele consagrada, de adopção de providência cautelar em cumulação ou substituição daquela que foi concretamente requerida. II - A omissão de tal formalidade consubstancia nulidade processual, que implica a anulação de todo o processado posterior, nos termos do artigo 201º, números 1 e 2, do Código do Processo Civil. III - O momento e modo adequados à arguição dessa nulidade, se conhecida, apenas, com a notificação da sentença, é o próprio recurso desta sentença.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O Município de Cascais veio interpor recurso de revista, nos termos do art. 150 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão do Tribunal Central Administrativo-Sul (TCAS) que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, na qual se decidiu i) indeferir a providência cautelar, requerida pela Associação de Moradores do Bairro da Martinha, com sede na Rua …, nº …, freguesia do Estoril, concelho de Cascais, e A…, residente nessa mesma Rua …, nº…, de suspensão de eficácia do despacho de 18.6.07, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais, B…, que autorizou a proposta de trânsito que contempla a implementação de sentido único (Sul-Norte) da Estrada da Ribeira, direcção Estoril-Bicesse, e estabeleceu a obrigatoriedade de processar o trânsito no sentido Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à A5, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril, e «ii) - intimar o Requerido a, no prazo de 60 dias, em colaboração com a Associação Requerente nestes autos, implementar, na Rua …, as seguintes medidas: - Colocação de passeios, onde ainda não existem; - Proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro; - Colocação de lombas de velocidade; - Sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea; - Procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros/particulares; - Informação sobre o prazo previsto para a revalorização e conclusão da obra/Variante, prevista como solução para o trânsito local. Na impossibilidade prática de, no prazo fixado, ser dado cumprimento ao ora determinado, deverão as partes informar sobre os motivos e, ou sugerir alternativas». O recorrente Município apresentou alegação, na qual formulou, para o que ora interessa, as seguintes conclusões: A. Mediante Acórdão proferido em 5 de Fevereiro de 2009, o Tribunal Central Administrativo do Sul negou provimento ao recurso interposto e, em consequência confirmou a sentença recorrida do TAF de Sintra, que decretou um conjunto de medidas cautelares em substituição da providência cautelar requerida de suspensão de eficácia de um acto administrativo; B. É deste Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul que, pelos riscos que encerra a extrapolação da doutrina nele vertida para outros casos semelhantes e não apenas na relação jurídica controvertida, se interpõe o presente recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 150.º do CPTA, já que o mesmo enferma de nulidade e efectuou incorrecta aplicação da lei. C. O Acórdão sob revista bastou-se com o entendimento de que a arguição da nulidade derivada da omissão da audição das partes de acordo com o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, porque qualificada como nulidade processual, deverá seguir o estatuído no n.º 1 do artigo 153.º e do artigo 205.º, ambos do Código de Processo Civil; D. Sucede, porém que o Acórdão em crise faz tábua rasa não só do que a inúmera jurisprudência firmada admite, mas também daquilo que a doutrina mais autorizada afirma: a recorribilidade de sentenças com base em nulidade processuais, ainda que estas não tenham sido objecto de arguição no prazo geral de 10 dias e perante o Tribunal que a cometeu; E. Mas ainda mais grave é o facto do Acórdão ora recorrido estabelecer, de motu próprio, e ao arrepio do que expressamente se encontra estatuído na lei, uma excepção à regra de audição das partes, prescrita no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, nos casos em que o Tribunal determina a adopção de outras providências cautelares, em substituição daquela que foi concretamente requerida; F. A admitir-se a orientação acima, ficarão, claramente, diminuídos os direitos e garantias das partes, em especial naquilo que à aplicação da justiça diz respeito, já que o entendimento perfilhado no Acórdão recorrido permite, sem critério aparente (ou suficiente densificação do mesmo), dispensar a audição das partes para a fixação de outras medidas cautelares, em substituição das concretamente requeridas; G. A audição das partes prevista no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA consubstancia a materialização do princípio jurídico basilar do contraditório, princípio esse que informa o nosso ordenamento jurídico, em matéria processual, e que não pode ser simplesmente preterido com fundamento em juízos relativos à sua eventual desnecessidade; H. Por outro lado, afigura-se de extrema relevância jurídica, o facto do Acórdão recorrido se bastar com a invocação de direitos fundamentais, como sendo o direito à qualidade de vida, em termos ambientais, e, bem assim, o direito ao sossego, tranquilidade e repouso, para afastar liminarmente os argumentos do Recorrente sobre a proporcionalidade e adequação das medidas decretadas, com o fundamento de que os mesmos são de natureza meramente economicista; I. É que o entendimento plasmado no Acórdão recorrido suscita a questão de saber se, na ponderação de interesses a realizar no âmbito da eventual substituição da medida cautelar peticionada por outra, o direito à qualidade de vida, em termos ambientais, deverá prevalecer, em abstracto, e sempre, sobre as eventuais consequências gravosas que as medidas cautelares de substituição possam causar à entidade pública demandada, nomeadamente face às despesas que tais medidas implicam para o erário público; J. A vingar a tese defendida no Acórdão sob revista, bastaria invocar o direito fundamental à qualidade de vida e os direitos a ela associados (tranquilidade e repouso) e ainda que a violação de tais direitos não fossem sequer indiciariamente demonstrada nos autos, para que os tribunais ficassem habilitados (legitimados) a impor à Administração toda e qualquer medida que entendessem adequada à suposta salvaguarda daquele direito; L. Acresce ainda que as medidas cautelares determinadas pela sentença de primeira instância, confirmadas que foram pelo Acórdão recorrido, extravasam claramente os poderes de conformação do Tribunal, atento o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA; M. Os poderes do juiz cautelar devem ater-se ao objecto do litígio fixado pela acção principal, pelo que circunscrevendo-se a acção principal, no presente caso, à apreciação da validade do acto administrativo praticado, sem que nada mais seja peticionado ao Tribunal, parece evidente a falta do requisito de instrumentalidade das medidas cautelares decretadas; N. A concessão da tutela cautelar não se mostra adequada a acautelar os efeitos úteis da sentença que vier a ser proferida no processo principal, em virtude de terem objectos diferentes, sendo que as medidas cautelares em muito exorbitam o pedido da acção principal, não existindo entre elas uma relação de dependência que permita justificar a adopção das primeiras na óptica da salvaguarda da utilidade da decisão que venha a ser proferida na segunda; O. Atente-se ainda ao facto das medidas cautelares decretadas, na medida em que vão além da mera aferição da legalidade da actuação administrativa, mais não representam do que uma ingerência do poder jurisdicional na função administrativa e na violação grosseira e flagrante do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa, bem como do disposto no artigo 3.º do CPTA; P. Decorre do que foi exposto a importância fundamental das questões acima, aferidas pela sua relevância jurídica e social quanto para a boa aplicação do Direito, pelo que deve o Venerando Tribunal deve chamar a si a resolução desta questão controvertida, em obediência aos requisitos fixados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA; Q. O Acórdão recorrido, apesar de reconhecer que a omissão de audição das partes, nos termos do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, constitui uma nulidade processual, entende que essa nulidade está sujeita ao regime de arguição estatuído no artigo 205.º e n.º 1 do artigo 153.º do CPC, ou seja, deveria ter sido invocada no prazo de 10 dias. Por esta razão decide o Acórdão pela extemporaneidade da arguição da nulidade de omissão da audição constante do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA; R. Porém, não só a melhor doutrina civilística defende a recorribilidade de sentenças com base na verificação de nulidades processuais, como tal é expressamente assumido em jurisprudência pacífica, sendo que o Acórdão recorrido faz tábua rasa de todo esse entendimento; S. Importa atender que a recorribilidade da sentença com fundamento na verificação de uma nulidade processual se afigura admissível em virtude de ao Recorrente não ter sido possível, em momento anterior à prolação da sentença, impugnar a omissão daquela nulidade; T. O Acórdão recorrido, mesmo reconhecendo a omissão em que incorreu o TAF de Sintra, por não ter promovido a audição das partes, sustenta que a referida audição é dispensável em casos de manifesta desnecessidade; U. Sucede, contudo, que o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA não prevê qualquer excepção à audição das partes e muito menos dispõe tal norma que esta formalidade possa ser dispensada com base em “manifesta desnecessidade”; V. Para o Tribunal a quo, atendendo a que as partes tinham conhecimento das questões de facto e de direito, e das respectivas consequências, em causa no processo dos autos, estaria assegurado o contraditório, “em termos materiais”; X. A argumentação do Tribunal a quo padece, no entanto, de um erro lógico: é que o Recorrente, e bem assim os Recorridos, tiveram conhecimento das questões de facto e de direito e das respectivas consequências, no quadro de um processo cautelar configurado e dirigido à suspensão de eficácia de um acto administrativo, e não dirigido a outro tipo de medidas, que vieram, a final, a ser decretadas; Z. O Acórdão em crise padece do mesmo erro que a sentença do TAF de Sintra: é que em ambas as decisões nunca é demonstrado o risco de lesão daqueles direitos em ordem à defesa da manutenção das medidas cautelares decretadas; AA. Ora, no caso em apreço, não há qualquer risco de lesão dos direitos ou interesses dos Requerentes (ora Recorridos); BB. Quer a violação de tais direitos, quer o eventual risco de lesão dos mesmos, pura e simplesmente, não se verificam, pelo que não podem justificar o decretamento de medidas cautelares, ainda que sob a capa de serem menos gravosas para os interesses do ora Recorrente; CC. Note-se que a fundamentação do Acórdão recorrido para negar a violação do princípio da proporcionalidade assenta somente na invocação do direito à qualidade de vida e na afirmação do carácter economicista das alegações do Recorrente, sem que mais nenhum fundamento seja atendido quanto à necessidade das medidas decretadas; DD. Afigura-se manifesto o erro de julgamento na aplicação do Direito em que incorreu o Acórdão recorrido, porquanto nenhum direito dos Recorridos se afigurava violado, ou em eventual risco de o ser, bem como não se afigura que tenha sido realizada uma adequada ponderação dos interesses públicos em presença, em ordem ao decretamento das medidas cautelares, nos termos do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA; EE. As medidas cautelares decretadas extravasam, em muito, os poderes de conformação do juiz cautelar previstos no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, pelo que a violação do princípio da proporcionalidade se toma ainda mais evidente; FF. Afigura-se de meridiana clareza que as medidas decretadas vão muito além daquilo que constitui o objecto da acção principal, da qual tais medidas são instrumentais; GG. Neste sentido, é manifesta a falta do requisito da instrumentalidade, previsto no n.º 1 do artigo 112.º e n.º 1 do artigo 113.º do CPTA, das medidas decretadas, porquanto as mesmas vão muito além daquilo que constitui o objecto da acção principal, este último apenas dirigido à impugnação do acto administrativo em causa; HH. A violação do princípio da proporcionalidade consumou-se com a prolação da sentença, no decretamento de medidas cautelares, sem que tivesse sido ouvido o Recorrente; II. A previsão pela sentença da eventualidade de modificação das medidas em nada afasta a desproporcionalidade das mesmas, porquanto sempre terá o Recorrente que justificar o seu não cumprimento, dentro do quadro de medidas que o Tribunal determinou, impondo-se ainda que o faça em conjunto com a Associação requerente da providência; JJ. As medidas cautelares decretadas, na medida em que impõem condutas próprias da actividade administrativa, concretizam uma ingerência do poder jurisdicional na função administrativa e uma violação grosseira e flagrante do princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 2.º e 111º da Constituição da República Portuguesa; LL. As medidas decretadas implicam, necessariamente, alterações ao plano de actividades e orçamento do Município de Cascais, da mesma forma que implicam a afectação de recursos financeiros, possivelmente já alocados a outro tipo de satisfação de necessidades colectivas, em ordem a suportar as despesas inerentes a tais medidas; MM. Não pode o Tribunal imiscuir-se nas valorações próprias do exercício da função administrativa, ao arrepio de tudo quanto se encontra disposto no n.º 1 do artigo 3.º do CPTA e do princípio da separação de poderes consagrado nos artigos 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa; Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogar-se o Acórdão recorrido, bem como a sentença de primeira instância, tudo com as legais consequências. Assim será feita a costumada JUSTIÇA Os recorridos apresentaram contra-alegação, na qual formularam as seguintes conclusões: 1ª- A actuação do Recorrente neste processo revela bem, infelizmente, a justeza da afirmação de Maria da Glória Garcia Ferreira Pinto ao escrever que: "acreditar, com beatífica convicção, que a Administração se pauta por critérios de seriedade estrita na sua actuação diária é viver desenraizado num mundo de puro sonho e olvido”. 2ª- Sem escamotear as questões jurídicas, não podem os Recorridos deixar de lamentar a imoralidade da actuação do Município de Cascais que utiliza a via judicial, destinada em primeira linha a proteger os direitos e interesses legítimos dos cidadãos, para esquivar-se a construir passeios, pintar passadeiras, colocar sinalização semafórica e a proibir o trânsito de veículos pesados num bairro residencial, medidas elementares de interesse público e absolutamente necessárias para evitar a lesão de direitos fundamentais desses cidadãos. 3ª- O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo previsto no art. 150º do C.P.T.A. assume natureza excepcional, funcionando como "válvula de segurança do sistema", na expressão da Exposição de Motivos do C.P.TA. 4ª- A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido especialmente restritiva na admissão do recurso de revista no âmbito de processos cautelares, na medida em que a intervenção de um meio excepcional não é conforme com a precariedade da definição jurídica já efectuada em duas instâncias jurisdicionais, assumindo nesse domínio natureza duplamente excepcional. 5ª- A acrescer à natureza cautelar do acórdão recorrido, as questões que o Recorrente reputa da maior relevância social e jurídica são falsas questões, por não existirem nos moldes em que são colocadas, e não é detectável no acórdão recorrido qualquer erro de Direito manifesto ou grosseiro, pelo contrário, o mesmo apoia-se na lei e na jurisprudência. 6ª- A não audição das partes imposta pelo princípio do contraditório acolhido no art. 120º, n.º 3 do C.P.T.A., constituindo uma nulidade processual e não uma nulidade da sentença, tem de ser arguida nos termos do art. 205° do C.P.C. 7ª- Desse preceito resulta, de forma linear, que a arguição da nulidade processual, sob pena de sanação, deve ser feita perante o Tribunal que a praticou no prazo de 10 dias a contar do seu conhecimento (cfr. arts. 205°, n.º 1, e 153° do C.P.C.), OU, se o processo for expedido em recurso antes de findar o prazo de 10 dias, pode a arguição ser feita perante o Tribunal Superior (cfr. n.º 3 do art. 205° do C.P.C.). 8ª- A jurisprudência confirma este entendimento: exemplificativamente, acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 19/12/2007, proferido no proc. n.º 753387 e de 13/01/2005, proferido no proc. 484031, bem como acórdão do TCA Norte, de 28/06/2007, proferido no proc. 13/02, todos disponíveis em www.dgsi.pt. 9ª- Uma vez que o Recorrente não invocou a nulidade processual no prazo de 10 dias, nem perante o tribunal que a cometeu nem perante o Tribunal de Recurso, decidiu, e bem, o acórdão recorrido que “a invocação de tal nulidade é extemporânea, pois que deveria ter sido arguida no prazo de 10 dias”. 10ª - O Tribunal recorrido não criou de motu proprio e contra legem a tese de que “a audição das partes é dispensável em casos de manifesta desnecessidade, como sucede no caso dos autos, onde o contraditório já tinha sido assegurado em termos materiais, tendo as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências”, antes se apoiou na jurisprudência que cita, no art. 3°, n.º 3, do C.P.C., o qual estabelece que o princípio do contraditório tem de ser assegurado “salvo caso de manifesta desnecessidade”, e na doutrina. 11ª- O facto de em termos materiais ter sido exercido o contraditório previsto no n.º 3 do art. 120° do CPTA, torna desnecessária e até pouco consentânea com a natureza urgente do processo uma notificação formal para as partes de pronunciarem novamente sobre se as medidas a implementar seriam adequadas e menos gravosas, não havendo o perigo de uma decisão-surpresa. 12ª- No que concerne à parte do acórdão recorrido que se pronunciou sobre a invocada violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no art. 120°, n.º 3 do C.P.T.A., pretende, na verdade, o Recorrente, sob a capa de matéria de Direito, que seja reapreciada matéria de facto e que o Tribunal ad quem efectue nova ponderação dos prejuízos e dos interesses em presença no processo cautelar. 13ª- Ora, tem este Supremo Tribunal sufragado, de forma absolutamente pacífica, o entendimento de que, fora das hipóteses previstas no art. 150°, n.º 4, do C.P.T.A., está vedado ao Tribunal de Revista conhecer do juízo feito pelas instâncias quanto à verificação dos prejuízos e à ponderação de interesses em processo cautelar. 14ª- Além de que, a questão que o Recorrido qualifica de importância jurídica fundamental assenta em dados errados, desmentidos pela matéria de facto assente e pela ponderação de interesses vertidas no texto da sentença e do acórdão recorridos: apurou-se, efectivamente, que existe, em concreto, uma lesão/risco de lesão para os direitos fundamentais dos moradores do Bairro da Martinha. 15ª- Face à matéria de facto apurada pela 1ª instância, que o acórdão recorrido dá por reproduzida, não merece reparo o entendimento de que "está em causa, para os moradores do Bairro, o direito a uma qualidade de vida razoável em termos ambientais, que lhe assegure o necessário sossego e tranquilidade e o direito de repouso (cfr. artigos 25°, n.º 1, 64° e 66º da C.R.P.). Tais valores são essenciais e prevalecem sobre considerações meramente economicistas, como de resto tem sido reconhecido pela jurisprudência, sendo tarefa do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos (cfr. o Ac. do TCA Norte de 19.08.2007, proc. 99/066 BELM e Ac. TCA Sul de 12.05.2005, Proc. 776105)". 16ª- Não podem ser conhecidos nesta sede os alegados vícios da falta de instrumentalidade das medidas cautelares decretadas e da violação da separação de poderes, porquanto não pode o Recorrente em sede de revista do acórdão da 2ª instância imputar novos vícios à sentença da 1ª instância, não invocados no recurso para a 2ª instância, em desrespeito do sistema legal de recursos, do objecto da revista e do prazo de interposição de recurso da sentença da primeira instância. 17ª- Só constituem fundamentos da revista vícios autónomos do acórdão recorrido ou vícios da sentença da 1ª instância alegados perante a 2ª instância e nos quais a decisão de 2ª instância reincide ao confirmar a sentença da 1ª instância. 18ª- De qualquer modo, a instrumentalidade dos processos cautelares tem que ver com a sua função de assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida no processo principal (cfr. art. 112°, n.º 1, do C.P.T.A.), não se confunde com uma exigência de coincidência de pedidos/objectos nas duas sedes. 19ª- Pode assegurar a utilidade de uma decisão de declaração de nulidade/anulação de um acto administrativo quer a suspensão da sua eficácia quer a adopção de medidas que minimizem a lesão ou risco de lesão de direitos fundamentais que esse acto acarreta. 20ª- A invocada violação de poderes assacada à sentença da primeira instância é completamente improcedente e corresponde a uma visão do princípio da separação de poderes herdada da Revolução Francesa completamente ultrapassada. 21ª- A Reforma do Contencioso Administrativo, dando cumprimento aos ditames constitucionais, consagra um princípio de plena jurisdição dos tribunais administrativos, essencial para assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos cidadãos, que em processo cautelar se revela no poder de decretar qualquer tipo de providências, nomeadamente a intimação a uma conduta. 22ª- A sentença do TAF de Sintra não julgou da conveniência ou oportunidade da actuação do Município de Cascais, mas da sua legalidade, concluindo que essa actuação acarretou a lesão ou o perigo de lesão de direitos fundamentais dos cidadãos tutelados na Constituição, e impondo-lhe, por conseguinte, a adopção de medidas que atenuem ou evitem a lesão daqueles direitos. 23ª- É forçoso concluir que o Recorrente não identifica nenhuma questão da maior relevância jurídica ou social nem qualquer erro de Direito manifesto ou grosseiro que reclame uma melhor aplicação do Direito pelo Tribunal ad quem. 24ª- Caso Vossas Excelências assim não entendam, no que não se concede, sempre se dirá, que o recurso apresentado é absolutamente improcedente, como ficou já evidenciado. 25ª- O princípio do contraditório, consagrado no art. 3°, n.º 3, do C.P.C., aplicável ex vi do art. 1° do C.P.T.A., e acolhido no n.º 3 do art. 120º do C.P.T.A., impõe ao juiz que não decida pela substituição da providência cautelar solicitada sem que as partes tenham tido a oportunidade de esgrimir os seus argumentos em relação aos factos, ao Direito e consequência que fundamentam tal decisão. 26ª- Em termos materiais, as partes exerceram o contraditório, posto que, quer em sede de articulados, quer em sede de inquirição de testemunhas, quer a propósito da pronúncia sobre documentos juntos, as partes tiveram oportunidade de ser ouvidas sobre os problemas existentes na Rua …, sobre as medidas alternativas (à suspensão do acto) de solução desses problemas que vieram a ser decretadas e sobre a ponderação dos interesses em presença. 27ª- Apesar de não ter notificado formalmente as partes nos termos e para os efeitos do art. 120º, n.º 3, do C.P.T.A., o Tribunal a quo adoptou outra providência cautelar que não a solicitada pelos Requerentes, depois de indagar junto das partes se as medidas que o Requerido foi intimado a implementar seriam adequadas e menos gravosas e depois de produzida prova nesse sentido, facto que o Recorrente não contesta, apenas se escudando na configuração do processo cautelar como de suspensão de eficácia. 28ª- Pelo que se verifica, de acordo com o art. 3°, n.º 3, do C.P.C., uma situação “de manifesta desnecessidade” de nova audição das partes - neste sentido, também, a título de exemplo, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29/11/2007, proferido no processo n.º 144/04, disponível em www.dgsi.pt. 29ª- O acórdão recorrido não põe em causa a tese firmada pela jurisprudência e pela doutrina de que as nulidades processuais podem ser arguidas em sede de recurso jurisdicional, no entanto, tal arguição, como resulta também da jurisprudência que cita, tem de ser tempestiva, isto é, tem de se conter no prazo de 10 dias previsto nos arts. 153° e 205° do C.P.C., sob pena de sanação. 30ª- Determina o art. 120°, n.º 3, do C.P.T.A. que o juiz pode adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou substituição daquela ou daquelas que tenham sido requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença. 40ª- Ao contrário do que afirma o Recorrente, as duas instâncias deram por verificada a lesão/perigo de lesão dos direitos à qualidade de vida e ambiental, ao repouso e à tranquilidade e à segurança dos moradores do Bairro da Martinha. 41ª- Exemplificativamente, lê-se na sentença da primeira instância: “a alteração de trânsito implementada alterou, negativamente, o ambiente, a segurança e a qualidade de vida dos moradores”; “o aumento do fluxo rodoviário implicou o crescimento da poluição sonora e do ar e trouxe transtornos aos moradores residentes, designadamente quanto ao tempo das suas deslocações diárias"; “contribui, negativamente para a sua qualidade de vida, causando incómodos e provocando alterações e perdas de tempo relativamente ao ‘modus vivendi’ anterior”; “da situação criada resultam incómodos, a nível de ruído, perdas de tempo com estacionamento e saída de veículos, alguma diminuição de qualidade de vida e segurança”. 42ª- Não merece censura, antes se impõe no quadro da Constituição, o raciocínio expendido no acórdão recorrido de que “está em causa, para os moradores do Bairro, o direito a uma qualidade de vida razoável em termos ambientais, que lhe assegure o necessário sossego e tranquilidade e o direito de repouso (cfr. artigos 25°, n.º 1, 64° e 66º da C.R.P.). Tais valores são essenciais e prevalecem sobre considerações meramente economicistas, como de resto tem sido reconhecido pela jurisprudência, sendo tarefa do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos (cfr. o Ac. do TCA Norte de 19.08.2007, proc. 99/066 BELM e Ac. TCA Sul de 12.05.2005, Proc. 776/05)”. 43ª- O Recorrente não demonstra, pois nem sequer alega, que as medidas que foi intimado a adoptar são inadequadas a evitar a lesão dos interesses dos Requerentes ora Recorridos, ou tão pouco, que são mais gravosas para o interesse público que prosseguia nos autos: a segurança rodoviária na Estrada da Ribeira. 44ª- Os encargos financeiros e logísticos que as medidas a adoptar acarretam não são desproporcionados, já que visam evitar ou agravar a lesão de direitos fundamentais, e mais não são do que os custos e obrigações inerentes às atribuições e competências que o Município tem o dever de prosseguir, em ordem a prosseguir o interesse público dos respectivos munícipes. 45ª- A flexibilidade concedida na sentença ao Recorrente na execução das medidas decretadas/apresentação de alternativas, por muito que o Recorrente diga o contrário, revela também uma ponderação equilibrada dos interesses em presença. 46ª- Como é lógico, as providências cautelares que venham a ser decretadas, seja em substituição das requeridas ou sejam as requeridas, têm que ter uma conexão com o objecto do processo principal, posto que são instrumentais deste. 47ª- Isso significa que as medidas cautelares têm que cumprir o fim a que se destinam: assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal (cfr. art. 112º, n.º 1, do C.P.T.A.), o que não se mede pelo grau de similitude dos pedidos nas suas sedes ou pela extensão de coincidência do objecto nos dois processos. 48ª- Apesar do juiz não ter suspendido a eficácia do acto, assegurou no processo cautelar que, se a pretensão de nulidade/anulação do acto vier a ser julgada procedente na acção principal, os direitos fundamentais dos moradores do Bairro da Martinha não tenham sido já irremediavelmente lesados, intimando o Município a adoptar medidas que permitem minimizar ou evitar essa lesão, assim assegurando o efeito útil da decisão. 49ª- Acresce que, querem processo cautelar, quer em processo principal, alegaram os ora Recorridos que os efeitos da alteração de trânsito imposta podiam ter sido minimizados mediante a construção de passeios, colocação de mais passadeiras, proibição de circulação de veículos pesados, instalação de radares de velocidade, implementação de sentido único, entre outras, pelo que, as medidas decretadas pelo TAF de Sintra contêm-se no objecto da acção principal e são compatíveis com os objectivos visados pelos Recorridos, ali Requerentes. 50ª- O princípio da separação de poderes, que é também um princípio de interdependência de poderes nos termos da Constituição, não implica que os Tribunais não possam emitir todo o tipo de pronúncias contra a Administração, incluindo condenatórias - sem que isso represente uma intromissão na esfera da função administrativa. 51ª- Nos termos do contencioso de plena jurisdição traçado pelo C.P.T.A. com o objectivo de assegurar uma tutela jurisdicional efectiva, os Tribunais Administrativos podem, nomeadamente, condenar a Administração a adoptar comportamentos e operações materiais ou a abster-se de os adoptar, a cumprir deveres de prestar e até a praticar actos administrativos com determinado conteúdo, bem como decretar todo o tipo de providências cautelares, entre elas intimar a Administração à realização de operações materiais. 52ª- A sentença do TAF de Sintra não julgou da conveniência ou oportunidade da actuação do Município de Cascais, mas da sua conformidade com o Direito. 53ª- Assim, o Tribunal não se substituiu ao Município no exercício das atribuições e competências que lhe são conferidas por lei, antes lhe impôs que as exerça de modo a garantir o respeito de direitos fundamentais dos cidadãos a que está vinculado, por imperativo constitucional e legal. NESTES TERMOS e nos melhores de Direito, deve o presente recurso de revista ser rejeitado, por não se verificarem os pressupostos da sua admissão, ou, se Vossas Excelências assim não entenderem, ser o mesmo julgado totalmente improcedente, confirmando-se o acórdão recorrido, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA! A fls. , dos autos, foi proferido acórdão interlocutório, que declarou verificados os requisitos do recurso de revista, previstos no art. 150, do CPTA. O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal foi notificado, tendo emitido, nos termos do art. 146, nº 1, do CPTA, o seguinte parecer: A - DO RECURSO 1. A Associação de Moradores e Morador do Bairro da Martinha em Cascais interpuseram uma Providência Cautelar de suspensão de eficácia do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Cascais que autorizou a proposta de trânsito que contempla a implementação de sentido único (Sul-Norte) da Estrada da Ribeira, direcção Estoril-Bicesse e estabeleceu a obrigatoriedade de processar o trânsito no sentido Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à AS, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril. 1.1. O Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra considerou improcedente tal pedido mas nos termos dos nºs. 2 e 3 do art. 120° do CPTA intimou o Município de Cascais, a no prazo de 60 dias, em colaboração com a Associação e morador requerentes a implementar, na R. …, no Estoril, as seguintes medidas: - Colocação de passeios, onde ainda não existem; - Proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro; - Colocação de lombas de velocidade; - Sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea; - Procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros /particulares; - Informação sobre o prazo previsto para a realização e conclusão da obra/variante, prevista como solução para o trânsito local. 1.2. Não se conformando com tais medidas o Município de Cascais recorreu para o TCA Sul que manteve tal decisão. Por isso, interpôs agora para este STA o presente recurso de revista ao abrigo do disposto no art. 150°, nº 1 do CPTA, o qual foi admitido com o fundamento de que se suscitam no presente recurso diversas questões de considerável relevância social e jurídica - "como é, designadamente, o caso da questão da observância do contraditório na hipótese prevista no art. 120°, n° 3 do CPTA (decretamento de providências/cautelares alternativas pelo Tribunal) e forma de impugnação da decisão judicial proferida com inobservância do mesmo, e da questão dos poderes (e respectivos limites) da conformação do Tribunal no decretamento de providências cautelares alternativas, quer na vertente da ligação da providência cautelar à acção principal, quer na vertente das fronteiras entre a actividade administrativa e o poder judicial. B - O DIREITO 1. Dispõe o nº 3 do art. 120° do CPTA - "As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados em presença. Ora, dúvidas não há, que no caso presente, o TAC de Sintra adoptou outras providências em substituição da que tinha sido requerida e que era tão-só a suspensão de eficácia do despacho de 18.6.07 do Vereador da Câmara de Cascais e sem que fossem ouvidas as partes sobre tal substituição. E nem se pode defender (como faz o Ac. recorrido) que não havia necessidade de audição das partes uma vez que as mesmas tinham conhecimento das questões que estavam em discussão e das consequências em termos de direito. Na verdade, as partes jamais foram ouvidas sobre a possibilidade do tribunal adoptar outras providências em substituição da que foi requerida e daí a não conformação da ora recorrente com a solução encontrada. 1.1. Foi, manifestamente, postergado o princípio do contraditório que o legislador impôs no nº 3 do art. 120° do CPTA. E o respeito por tal princípio era, no caso, absolutamente essencial, tendo em conta a manifesta relevância de tal elemento processual para a decisão da causa, como de resto, se veio a verificar. E a omissão de tal princípio que está previsto no art. 3° do C.P.Civil produz nulidade processual quando possa influir no exame ou decisão da causa (art. 201°, nº 1 do C.P.C.), sendo que a regularidade do processo é reconduzida ao momento da formalidade processual omitida, implicando, necessariamente, a anulação dos termos subsequentes que dela dependem (art. 201°, nº 2 do C.P.C.) - vide Ac. de 29-5-08, rec. n° 040673A, 2ª Secção, 1ª Subsecção do CA deste STA. 1.2. Por outro lado, e diferentemente do que foi entendido no Ac. recorrido a arguição de tal nulidade perante o tribunal ad quem é correcta já que as nulidades processuais conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença devem ser arguidas em recurso desta interposto - quando admissível - e não em reclamação perante o tribunal a quo (neste sentido, é a jurisprudência deste STA, por todos, Acs. de 2.10.01, rec. nº 42385 (Pleno); de 10.7.02, rec. nº 25998; de 9.10.02, rec. nº 048236; de 19.10.04, rec. n° 1751/03; de 27.9.05, recs. n° 0402/05 e 148/05; de 9.2.05, rec. n° 0799/03 e de 22.10.08, rec. n° 0427/08). Aliás, não fazia qualquer sentido que fosse de maneira diferente tendo até em conta que, com a prolação da sentença ou Ac. se esgotou o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa (art. 666° do C.P.C.). E isto, vem no seguimento da melhor doutrina sobre esta questão (ver Manuel de Andrade – Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Lda, 1979, pág. 183, também citado pela recorrente). 1.3. O douto Ac. recorrido é, pois, nulo e nesta parte tem razão a recorrente. 2. Acresce que as providências decretadas em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas apenas podem ser decretadas pelo tribunal quando tal se revele adequado a evitar a lesão que os requerentes pretendiam defender com o pedido efectuado na providência cautelar … conforme se dispõe no n° 3 do já citado art. 120° do CPTA. Ora, o que os requerentes pretendiam com a providência cautelar era a suspensão de eficácia do despacho do Exmo Sr. Vereador da Câmara Municipal de Cascais, datado de 18-6-07. Ou seja, impedir que o trânsito passasse a circular em sentido único Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à AS, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril e onde residem. Assim, parece evidente que as medidas impostas em substituição e de que se vêm falando não são adequadas a evitar a lesão que os requerentes pretendiam defender já que o trânsito, mesmo com a execução de tais medidas, sempre passará por ali com os mesmos inconvenientes que os requerentes apontam (pior ambiente, pior segurança, pior qualidade de vida …). Por outro lado, sendo a providência cautelar instrumental da acção principal não faz sentido que as medidas a aplicar no seguimento da providência possam ir para além do que é pedido naquela. Aquele n° 3 institui o princípio da necessidade, como parâmetro conformador na determinação pelo Juiz do tipo de providência a adoptar quando a tutela cautelar deva ser atribuída. E assim, bem se compreende que o "poder que aqui é conferido ao juiz cautelar se deva conter nos limites do objecto da acção principal e ser compatível com os objectivos que o requerente ou requerentes pretendem com tal acção" - vide anotação ao n° 3 do art. 120° do CPTA - Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Por tudo, mal se compreenderia que a Câmara Municipal de Cascais fosse realizar todas as obras impostas pela sentença e pelo Ac. ora recorrido e depois a acção principal fosse decidida no sentido da pretensão dos requerentes. Ou seja, se a acção principal merecer provimento o trânsito deixará de passar pela R. …, no Bairro da Martinha e passará a circular como antes da prolação do despacho impugnado ficando as obras impostas na providência sem qualquer justificação em termos de custo-benefício. 2.2. Como assim, também nesta parte tem razão a recorrente. 3. Por fim, quanto à vertente das fronteiras entre a actividade administrativa e o poder judicial, estando a ordem jurídica portuguesa fundada no princípio da separação de poderes, segundo o qual à Administração cabe administrar e aos tribunais cumpre julgar do cumprimento da Administração das normas e princípios que a vinculam, mas não da conveniência ou oportunidade da sua actuação (art. 3°, n° 1, do CPTA), cabe analisar se o decretamento das providências em substituição da providência requerida, consubstanciam uma violação ao enunciado princípio. 3.1. Em concreto, trata-se de saber se o Tribunal, ao declarar a medida cautelar substitutiva, se substitui ao Município na formulação de valores que, por já não terem carácter jurídico, mas envolverem a realização de juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua actuação, se inscrevem no âmbito da discricionariedade administrativa. É que, pese embora o reforço dos poderes dos tribunais administrativos resultante do art. 3° do CPTA, o seu n° 1 impõe limites ao exercício desses poderes que se encontram depois concretizados em outros preceitos deste código (designadamente, nos arts. 71º, n° 2 e 95º, n° 3). Por outro lado, é sabido que a actividade administrativa no exercício dos seus poderes é sindicável pelo tribunal nos aspectos vinculados. Aliás, por efeito da consagração constitucional dos princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade, como princípios fundamentais de toda a actuação administrativa (art. 266°, n° 2 da Constituição), com especial incidência justamente no âmbito do exercício da actividade discricionária da Administração, fez transferir a ponderação desses valores do campo do mérito para o campo da legalidade da actividade administrativa. Pelo que, no campo dos poderes discricionários da Administração ocorrerá o vício de violação de lei não apenas quando se desrespeitem os elementos vinculados dessa actividade, mas também sempre que se afrontem os apontados princípios. Sobre esta questão vejam-se, nomeadamente, os Acs. de 28.5.97, rec. n° 39169; de 24.2.99, rec. n° 43459; de 19.3.99, rec., n° 41844 e de 3.11.04, rec. n° 1929. Como se pode ler no sumário do Ac. deste STA de 6.3.07, rec. n° 01143/06 - "A função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. No entanto, relativamente à generalidade dos actos do Governo, mesmo em relação àqueles a que não caiba a designação de actos políticos, o n° 1 do art. 3° do CPTA revela a existência de uma reserva da administração, uma zona de actividade administrativa não regulada por normas ou princípios jurídicos, que está fora dos poderes da sindicabilidade dos tribunais administrativos. O controle judicial da actuação administrativa nesta margem de reserva da Administração, terá de limitar-se à verificação da ofensa ou não dos princípios jurídicos que a condicionam e será um controle pela negativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na ponderação das valorações que se integram nessa margem”. 3.2. De qualquer forma, certo é que não compete aos tribunais administrativos governar o País, através de uma sobreposição de competências e a coberto da aferição da legalidade ou ilegalidade das opções políticas que são tomadas, a cada momento, e por quem tem legitimidade democrática para tal. 4. No caso concreto, em nossa opinião, estamos na fronteira entre a actividade administrativa e o poder judicial, com dificuldade de estabelecer, com precisão, a linha delimitadora. Porém, tendo em conta que pelas questões antecedentes o recurso merece provimento, esta questão estará prejudicada. 5. Por tudo o expendido, somos de parecer, salvo melhor opinião, que o recurso merece provimento. Cumpre decidir. 2. As instâncias anteriores deram como assente a seguinte matéria de facto: 1 - Datada de 15 de Abril de 2005, foi enviada à Divisão de trânsito da CMC, por moradora da Estrada da Ribeira, Bicesse, carta a solicitar resolução urgente do problema de trânsito na Estrada da Ribeira (fls. 18, que se dá por reproduzida, do proc. instrutor). 2- Com data de 16 de Janeiro de 2006, foi enviada ao presidente da Junta de Freguesia de Alcabideche, por moradora na Estrada da Ribeira, Bicesse, carta a insistir por solução para o problema de trânsito na referida Estrada (cf. fls. 13, que se dá por reproduzida, do proc. instrutor). 3 - Com data de 25.01.2006, foi remetida à CMC, pelo Presidente da Junta de Freguesia de Alcabideche, carta a solicitar solução para "Trânsito na Estrada da Ribeira-Bicesse" (cf. fls. 12, que aqui se dá por reproduzida, do proc. instrutor). 4 - Para o local - Estrada da Ribeira - foi elaborada proposta de trânsito T-35/07, a fim de melhorar a segurança rodoviária no local em questão, constituída por Memória descritiva, Plantas de localização e Plantas de síntese (cf. fls. 2 a 9, que aqui se dão por reproduzidas, do proc. instrutor). 5 - Da Memória Descritiva e Justificativa, lê-se: "No seguimento de vários pedidos (incluindo ofício da Junta de Freguesia de Alcabideche), foi elaborada proposta de trânsito que contempla implementação de sentido único (Sul-Norte) na Estrada da Ribeira, em Bicesse. Dada a impossibilidade desta via albergar os actuais dois sentidos de trânsito no troço entre o entroncamento com a Rua … e o entroncamento com a Rua …, a única solução possível é fazer processar o trânsito no sentido Norte-Sul pela Rua …, que dispõe das condições de circulação e segurança necessárias para o efeito." (fls. 3, do proc. instrutor). 6 - A proposta de trânsito T-35/07, foi aprovada por despacho de "autorizo", de 2007.07.18, do vereador C… (fls. 2, proc. instrutor). 7 - A implementação da alteração de trânsito aprovada foi executada pela Junta de Freguesia de Alcabideche, entre os dias 24 de Setembro de 2007 a 10 de Outubro de 2007, com colocação da sinalética referida na "Memória Descritiva" (fls. 21 e 23, do proc. instrutor). 8 - Por deliberação de 24.10.2005, a CMC delegou, no seu Presidente, a competência prevista na al. f) do n° 2 da Lei 169/99 (doc. 1, da "oposição"). 9 - A mesma competência foi subdelegada no Sr. Vereador B…, através de despacho n° 92/2005 (doc. 2, da "oposição"). 10 - Para divulgação e informação dos munícipes residentes nas zonas envolventes à zona da Rua … e da Estrada da Ribeira, quanto à implementada alteração de trânsito, foram distribuídos documentos, em 25 de Setembro, com o seguinte teor: " Implementação de sentido único na Estrada da Ribeira em Bicesse Caro(a) Munícipe, A Câmara Municipal de Cascais informa que, a partir do próximo dia 11 de Outubro, será implementado um sentido único (ascendente), no troço compreendido entre a Rua … e o extremo Norte da Rua… . O sentido descendente será assegurado pela Rua …. Esta intervenção tem como objectivo melhorar a circulação e reforçar a segurança rodoviária na Estrada da Ribeira em Bicesse." (fls. 19 e 20, do proc. instrutor). 11 - A "Associação de Moradores do Bairro da Martinha", com sede na Rua …, n° …, Estoril, tem por fim a promoção da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, a valorização social e cultural dos moradores, a defesa da zona e a melhoria dos espaços exteriores (doc. 2, da p.i.). 12 - Os moradores do Bairro da Martinha tiveram conhecimento da implementação da alteração de trânsito em finais de Setembro de 2007. 13 - Anteriormente à alteração de trânsito implementada, houvera contactos entre a Associação de Moradores da Antas e Martinha, com a Câmara Municipal de Cascais, quanto a modificações do ordenamento do trânsito até à construção, de que se fala há vários anos, da via radical nascente, projectada para atravessar a zona junto à Estrada da Ribeira. 14 - A alteração de trânsito implementada alterou, negativamente, o ambiente, a segurança e qualidade de vida dos moradores da Rua …, no Bairro da Martinha. 15 - A Rua …, na zona Norte, não tem passeios e tem uma passadeira e, na zona sul não tem passadeiras, apenas apresentando passadeiras e passeios na zona intermédia. 16- O Facto do Bairro da Martinha ser bairro "residencial", com pouco tráfego, rodeado de pinhais, funcionava como um factor de valorização patrimonial das moradias que nele se implantam. 17 - Com a alteração de trânsito introduzida, a Rua … passou a ser passagem de acesso ao Estoril e à A5, de todo o tipo de veículos, proveniente de Manique Sul, Alcoitão e Bicesse. 18 - Com o aumento do fluxo rodoviário, cresceu a poluição sonora e do ar causada pela maior circulação de veículos, causando transtornos aos moradores aí residentes, que necessitam de mais tempo para as suas deslocações diárias, designadamente para o trabalho e levar os filhos à escola. 19 - A alteração de trânsito introduzida causa, também, maior dificuldade no estacionamento particular, dos residentes, bem como na saída e entrada de veículos nas respectivas garagens. 20 - Os efeitos da alteração de trânsito podiam ter sido minimizados mediante a construção de passeios, colocação de mais passadeiras, proibição de circulação de veículos pesados, instalação de radares de velocidade, implementação de sentido único, entre outras. 21 - A alteração rodoviária implementada, teve por finalidade resolver o problema da Estrada da Ribeira, que na zona nascente, entre o entroncamento com a Rua … e o entroncamento com a Rua …, tem um troço de cerca de 100 metros de extensão, que afunila, causando problemas de circulação de veículos quando se cruzavam em sentidos opostos, o que se verificava há longos anos. 22 - O problema de circulação rodoviária, quer da estrada da Ribeira, quer da Rua …, será resolvido com a efectiva construção da radial nascente de acesso à AS, projectada para atravessar a zona junto à Estrada da Ribeira. 23 - Com a alteração de trânsito implementada, melhorou consideravelmente o trânsito na Estrada da Ribeira, que ficou com sentido único. 24 - Os moradores do Bairro da Martinha deram conhecimento, junto dos serviços da Câmara Municipal de Cascais, do seu desagrado e oposição à medida adoptada, quanto à alteração de trânsito implementada. 25 - Em 4 de Dezembro de 2007 foi entregue ao Requerente certidão do acto que aprovou a alteração de trânsito rodoviário em causa. 26 - Em 9.11.2007 o Presidente da associação de Moradores das Antas e Martinha apresentou uma exposição ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais relativa ao problema do trânsito no Bairro (doc. 26 da p.i.). 27 - Em 8.12.2007 a Associação de Moradores das Antas e Martinha elaborou um memorando referente a problemas de trânsito e urbanismo que foi entregue a membros da Assembleia Municipal de Cascais que se deslocaram ao local, propondo como solução a colocação de semáforos na Estrada da Ribeira (...) (doc. 27, da p.i.). 28 - Anteriormente à alteração de trânsito introduzida, já a Rua … era utilizada por automobilistas que circulavam no sentido Norte-Sul, procurando evitar a Estrada da Ribeira, que não apresentava condições de segurança. 29 - A proposta de trânsito T-35/07, implementada, refere que a Rua … dispõe de condições de circulação e segurança necessárias para as soluções de implementação do sentido único pretendido, tendo essas condições sido verificadas mediante estudos e análises técnicas elaboradas pelos funcionários municipais. 30 - A análise ao tráfego existente na Estrada da Ribeira concluiu que a delimitação física desta estrada não permitia, em condições de segurança rodoviária e sem perigo para pessoas e bens, duas faixas de rodagem. Isto ao contrário das condições rodoviárias exibidas pela Rua … . 31 - Pela Divisão de Cascais, da PSP foi emitido parecer, em 18 de Dezembro de 2007, relativamente às consequências da alteração de trânsito rodoviário implementada, propondo os seguintes reajustamentos: proibição de trânsito de pesados dentro do bairro; colocação de lombas de velocidade; sinalização vertical accionada aquando o incumprimento dos limites de velocidade instantânea (doc. junto em audiência). 3. Na respectiva alegação, o Município recorrente começa por defender que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir pela improcedência da arguição de nulidade da sentença do TAF/Sintra por nela se ter adoptado providência diferente da que fora requerida pelos interessados, em que, previamente, fossem ouvidas as partes, conforme exige o art. 120 Artigo 120º (Critérios de decisão) 1 - … … 3 – As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos e privados em presença. 4 - …, nº 3, do CPTA. Para assim decidir, o acórdão impugnado, reconhecendo a existência desse dever legal de audiência prévia das partes, considera que «a invocação de tal nulidade é extemporânea, pois que deveria ter sido arguida no prazo de 10 dias perante o Tribunal que a cometeu, o qual detém a competência para a apreciar (cfr. nº 1 do artigo 153º e artigo 205º, ambos do Cód. Proc.), e não apenas perante o tribunal de recurso. Acresce – considerou, ainda o mesmo acórdão recorrido – que a audiência das partes é dispensável em casos de manifesta desnecessidade, como sucede no caso dos autos, onde o contraditório já tinha sido assegurado em termos materiais, tendo as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências». Contra o assim decidido, o recorrente alega, essencialmente, que a arguição da referida nulidade poderia ser deduzida, como foi, no recurso que interpôs da sentença, por só com a notificação desta ter tomado conhecimento daquela; que o citado nº 3 do art. 120 do CPTA não prevê qualquer excepção à regra da audição das partes, nele estabelecida, nem consente a dispensa de tal formalidade com fundamento em ‘manifesta necessidade’; e, por fim, que, tal como os ora recorridos, teve conhecimento das questões de facto e de direito e respectivas implicações no quadro de um processo cautelar configurado e dirigido à suspensão de eficácia de um acto administrativo e não dirigido a outro tipo de medidas, designadamente, as que, a final, vieram a ser decretadas. Como se verá, a razão está do lado do recorrente. Desde logo, não é aceitável o entendimento do acórdão recorrido, de que, «em termos materiais», o contraditório teria sido assegurado, por terem as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências. O que, segundo o mesmo entendimento do acórdão, tornaria dispensável, por manifestamente desnecessária, a respectiva audição. Enquanto partes no processo cautelar, tanto o ora recorrente como os recorridos tiveram conhecimento das questões nele implicadas. Todavia, como salientam o recorrente e o Ministério Público, importa notar que, nesse processo, foi requerida, apenas, a suspensão de eficácia do despacho, de 18.6.07, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais. Pelo que a adopção, pela sentença do TAF/Sintra, de outras providências, em substituição daquela, sem prévia audição das partes sobre tal substituição, consubstanciou, para estas, uma decisão surpresa, cuja existência a lei justamente visa prevenir pela consagração do princípio do contraditório. Assim, deve concluir-se que, no caso concreto, tal princípio não foi respeitado. Por outro lado, importa também notar que, diferentemente do que sucede com a disposição, de alcance semelhante, contida no art. 392 Cfr. Artigo 392º (Aplicação subsidiária aos procedimentos nominados): 1. … … 3. O tribunal não está adstrito à providência concretamente requerida, sendo aplicável à cumulação de providências cautelares a que caibam formas de procedimento diversas o preceituado nos números 2 e 3 do art. 31º, nº 3, do Código de Processo Civil, o referenciado art. 120, nº 3, do CPTA ressalva, expressamente, o exercício do contraditório, estabelecendo que o poder de adequação material da instância, nele conferido ao tribunal em substituição do próprio requerente, só pode ser usado «ouvidas as partes». E, no caso concreto em apreço, só pelo cumprimento de tal formalidade ficaria o tribunal em condições de avaliar, adequadamente, se as providências adoptadas respeitam os parâmetros que o citado nº 3 do art. 120 define para a respectiva determinação. Em suma: a falta de audição das partes, exigida neste preceito legal, consubstancia omissão de formalidade que a lei prescreve e que influiu, directamente, na decisão da causa, configurando, por isso, nulidade processual (art. 201, nº 1 do CPCivil), que implica a anulação da própria sentença, que dela depende (nº 2). Todavia, o acórdão recorrido entendeu que a invocação de tal nulidade foi extemporânea, por ter sido arguida, apenas, no recurso da própria sentença. Mas, também não é de manter esse entendimento. Como é sabido, contra as nulidades processuais que não estejam a coberto de decisão judicial reage-se através de simples requerimento que se designa de reclamação e do despacho que as reconheça (ou não) cabe recurso, nos termos gerais (ac. de 27.9.05 – Rº 148/05). Porém, como é entendimento uniforme da doutrina, se a nulidade está coberta por uma decisão judicial que a ordenou, autorizou ou sancionou o respectivo acto ou omissão, ainda que só de modo implícito, o meio próprio para a arguir não é a simples reclamação, mas o recurso competente, a interpor e tramitar como qualquer outro do mesmo tipo. «É a doutrina tradicional, condensada na máxima: dos despachos recorre-se; contra as nulidades reclama-se» – Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora 1976, 182 No mesmo sentido, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed. Coimbra Editora 1985, 393.. Assim, «a arguição da nulidade só é admissível quando a infracção não está ao abrigo de qualquer despacho judicial, se há um despacho a ordenar ou autorizar a prática ou omissão do acto ou da formalidade, o meio próprio para reagir contra a ilegalidade que se tenha cometido, não é a arguição ou reclamação por nulidade, é a impugnação do respectivo despacho pela interposição do recurso competente» – J. Alberto do Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 2º, 507. Cabe notar que, como se referiu, uma nulidade está coberta por uma decisão judicial quando esta a tenha autorizado ou sancionado o respectivo acto ou omissão. Sendo que esta cobertura pode ocorrer de modo expresso ou implícito Vd. Manuel de Andrade, ob. e loc. cit.. Como refere o citado aresto, de 27.9.05 (Rº 148/05), invocando os acórdãos de 2.10.01, de 2.10.02 e de 19.4.04, proferidos, respectivamente, nos recursos nº 42385, nº 48236 e 1751/03, um exemplo de nulidade que este Supremo Tribunal tem considerado a coberto de decisão judicial, admitindo a sua impugnação através do recurso da respectiva decisão, é o incumprimento do art. 54 da LPTA (preterição do contraditório). O que – como pondera esse aresto – se compreende perfeitamente, dado que, nesse caso, o incumprimento das regras processuais consuma-se com a prolação da própria decisão, ao ser proferida sem contraditório. E, de igual modo, também no caso ora apreço a nulidade decorrente da indicada falta de audição das partes está coberta pela sentença proferida, podendo ser, como foi, invocada como fundamento do recurso. Em suma. É tempestiva e procedente a invocação dessa nulidade processual, a qual, como atrás se referiu, implica a nulidade da própria sentença recorrida, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas na alegação do recorrente. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso de revista, revogando o acórdão recorrido e anulando a sentença proferida em 1ª instância. Custas pelos recorridos, neste Supremo Tribunal e no Tribunal Central Administrativo Sul. Lisboa, 10 de Setembro de 2009. - Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – José António de Freitas Carvalho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.

Sumário

II- A omissão de tal formalidade consubstancia nulidade processual, que implica a anulação de todo o processado posterior, nos termos do artigo 201º, números 1 e 2, do Código do Processo Civil.

III- O momento e modo adequados à arguição dessa nulidade, se conhecida, apenas, com a notificação da sentença, é o próprio recurso desta sentença.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Município de Cascais veio interpor recurso de revista, nos termos do art. 150 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão do Tribunal Central Administrativo-Sul (TCAS) que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, na qual se decidiu

i) indeferir a providência cautelar, requerida pela Associação de Moradores do Bairro da Martinha, com sede na Rua …, nº …, freguesia do Estoril, concelho de Cascais, e A…, residente nessa mesma Rua …, nº…, de suspensão de eficácia do despacho de 18.6.07, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais, B…, que autorizou a proposta de trânsito que contempla a implementação de sentido único (Sul-Norte) da Estrada da Ribeira, direcção Estoril-Bicesse, e estabeleceu a obrigatoriedade de processar o trânsito no sentido Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à A5, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril, e

«ii) - intimar o Requerido a, no prazo de 60 dias, em colaboração com a Associação Requerente nestes autos, implementar, na Rua …, as seguintes medidas:

- Colocação de passeios, onde ainda não existem;

- Proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro;

- Colocação de lombas de velocidade;

- Sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea;

- Procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros/particulares;

- Informação sobre o prazo previsto para a revalorização e conclusão da obra/Variante, prevista como solução para o trânsito local.

Na impossibilidade prática de, no prazo fixado, ser dado cumprimento ao ora determinado, deverão as partes informar sobre os motivos e, ou sugerir alternativas».

O recorrente Município apresentou alegação, na qual formulou, para o que ora interessa, as seguintes conclusões:

A. Mediante Acórdão proferido em 5 de Fevereiro de 2009, o Tribunal Central Administrativo do Sul negou provimento ao recurso interposto e, em consequência confirmou a sentença recorrida do TAF de Sintra, que decretou um conjunto de medidas cautelares em substituição da providência cautelar requerida de suspensão de eficácia de um acto administrativo;

B. É deste Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul que, pelos riscos que encerra a extrapolação da doutrina nele vertida para outros casos semelhantes e não apenas na relação jurídica controvertida, se interpõe o presente recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 150.º do CPTA, já que o mesmo enferma de nulidade e efectuou incorrecta aplicação da lei.

C. O Acórdão sob revista bastou-se com o entendimento de que a arguição da nulidade derivada da omissão da audição das partes de acordo com o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, porque qualificada como nulidade processual, deverá seguir o estatuído no n.º 1 do artigo 153.º e do artigo 205.º, ambos do Código de Processo Civil;

D. Sucede, porém que o Acórdão em crise faz tábua rasa não só do que a inúmera jurisprudência firmada admite, mas também daquilo que a doutrina mais autorizada afirma: a recorribilidade de sentenças com base em nulidade processuais, ainda que estas não tenham sido objecto de arguição no prazo geral de 10 dias e perante o Tribunal que a cometeu;

E. Mas ainda mais grave é o facto do Acórdão ora recorrido estabelecer, de motu próprio, e ao arrepio do que expressamente se encontra estatuído na lei, uma excepção à regra de audição das partes, prescrita no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, nos casos em que o Tribunal determina a adopção de outras providências cautelares, em substituição daquela que foi concretamente requerida;

F. A admitir-se a orientação acima, ficarão, claramente, diminuídos os direitos e garantias das partes, em especial naquilo que à aplicação da justiça diz respeito, já que o entendimento perfilhado no Acórdão recorrido permite, sem critério aparente (ou suficiente densificação do mesmo), dispensar a audição das partes para a fixação de outras medidas cautelares, em substituição das concretamente requeridas;

G. A audição das partes prevista no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA consubstancia a materialização do princípio jurídico basilar do contraditório, princípio esse que informa o nosso ordenamento jurídico, em matéria processual, e que não pode ser simplesmente preterido com fundamento em juízos relativos à sua eventual desnecessidade;

H. Por outro lado, afigura-se de extrema relevância jurídica, o facto do Acórdão recorrido se bastar com a invocação de direitos fundamentais, como sendo o direito à qualidade de vida, em termos ambientais, e, bem assim, o direito ao sossego, tranquilidade e repouso, para afastar liminarmente os argumentos do Recorrente sobre a proporcionalidade e adequação das medidas decretadas, com o fundamento de que os mesmos são de natureza meramente economicista;

I. É que o entendimento plasmado no Acórdão recorrido suscita a questão de saber se, na ponderação de interesses a realizar no âmbito da eventual substituição da medida cautelar peticionada por outra, o direito à qualidade de vida, em termos ambientais, deverá prevalecer, em abstracto, e sempre, sobre as eventuais consequências gravosas que as medidas cautelares de substituição possam causar à entidade pública demandada, nomeadamente face às despesas que tais medidas implicam para o erário público;

J. A vingar a tese defendida no Acórdão sob revista, bastaria invocar o direito fundamental à qualidade de vida e os direitos a ela associados (tranquilidade e repouso) e ainda que a violação de tais direitos não fossem sequer indiciariamente demonstrada nos autos, para que os tribunais ficassem habilitados (legitimados) a impor à Administração toda e qualquer medida que entendessem adequada à suposta salvaguarda daquele direito;

L. Acresce ainda que as medidas cautelares determinadas pela sentença de primeira instância, confirmadas que foram pelo Acórdão recorrido, extravasam claramente os poderes de conformação do Tribunal, atento o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA;

M. Os poderes do juiz cautelar devem ater-se ao objecto do litígio fixado pela acção principal, pelo que circunscrevendo-se a acção principal, no presente caso, à apreciação da validade do acto administrativo praticado, sem que nada mais seja peticionado ao Tribunal, parece evidente a falta do requisito de instrumentalidade das medidas cautelares decretadas;

N. A concessão da tutela cautelar não se mostra adequada a acautelar os efeitos úteis da sentença que vier a ser proferida no processo principal, em virtude de terem objectos diferentes, sendo que as medidas cautelares em muito exorbitam o pedido da acção principal, não existindo entre elas uma relação de dependência que permita justificar a adopção das primeiras na óptica da salvaguarda da utilidade da decisão que venha a ser proferida na segunda;

O. Atente-se ainda ao facto das medidas cautelares decretadas, na medida em que vão além da mera aferição da legalidade da actuação administrativa, mais não representam do que uma ingerência do poder jurisdicional na função administrativa e na violação grosseira e flagrante do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa, bem como do disposto no artigo 3.º do CPTA;

P. Decorre do que foi exposto a importância fundamental das questões acima, aferidas pela sua relevância jurídica e social quanto para a boa aplicação do Direito, pelo que deve o Venerando Tribunal deve chamar a si a resolução desta questão controvertida, em obediência aos requisitos fixados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA;

Q. O Acórdão recorrido, apesar de reconhecer que a omissão de audição das partes, nos termos do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, constitui uma nulidade processual, entende que essa nulidade está sujeita ao regime de arguição estatuído no artigo 205.º e n.º 1 do artigo 153.º do CPC, ou seja, deveria ter sido invocada no prazo de 10 dias. Por esta razão decide o Acórdão pela extemporaneidade da arguição da nulidade de omissão da audição constante do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA;

R. Porém, não só a melhor doutrina civilística defende a recorribilidade de sentenças com base na verificação de nulidades processuais, como tal é expressamente assumido em jurisprudência pacífica, sendo que o Acórdão recorrido faz tábua rasa de todo esse entendimento;

S. Importa atender que a recorribilidade da sentença com fundamento na verificação de uma nulidade processual se afigura admissível em virtude de ao Recorrente não ter sido possível, em momento anterior à prolação da sentença, impugnar a omissão daquela nulidade;

T. O Acórdão recorrido, mesmo reconhecendo a omissão em que incorreu o TAF de Sintra, por não ter promovido a audição das partes, sustenta que a referida audição é dispensável em casos de manifesta desnecessidade;

U. Sucede, contudo, que o n.º 3 do artigo 120.º do CPTA não prevê qualquer excepção à audição das partes e muito menos dispõe tal norma que esta formalidade possa ser dispensada com base em “manifesta desnecessidade”;

V. Para o Tribunal a quo, atendendo a que as partes tinham conhecimento das questões de facto e de direito, e das respectivas consequências, em causa no processo dos autos, estaria assegurado o contraditório, “em termos materiais”;

X. A argumentação do Tribunal a quo padece, no entanto, de um erro lógico: é que o Recorrente, e bem assim os Recorridos, tiveram conhecimento das questões de facto e de direito e das respectivas consequências, no quadro de um processo cautelar configurado e dirigido à suspensão de eficácia de um acto administrativo, e não dirigido a outro tipo de medidas, que vieram, a final, a ser decretadas;

Z. O Acórdão em crise padece do mesmo erro que a sentença do TAF de Sintra: é que em ambas as decisões nunca é demonstrado o risco de lesão daqueles direitos em ordem à defesa da manutenção das medidas cautelares decretadas;

AA. Ora, no caso em apreço, não há qualquer risco de lesão dos direitos ou interesses dos Requerentes (ora Recorridos);

BB. Quer a violação de tais direitos, quer o eventual risco de lesão dos mesmos, pura e simplesmente, não se verificam, pelo que não podem justificar o decretamento de medidas cautelares, ainda que sob a capa de serem menos gravosas para os interesses do ora Recorrente;

CC. Note-se que a fundamentação do Acórdão recorrido para negar a violação do princípio da proporcionalidade assenta somente na invocação do direito à qualidade de vida e na afirmação do carácter economicista das alegações do Recorrente, sem que mais nenhum fundamento seja atendido quanto à necessidade das medidas decretadas;

DD. Afigura-se manifesto o erro de julgamento na aplicação do Direito em que incorreu o Acórdão recorrido, porquanto nenhum direito dos Recorridos se afigurava violado, ou em eventual risco de o ser, bem como não se afigura que tenha sido realizada uma adequada ponderação dos interesses públicos em presença, em ordem ao decretamento das medidas cautelares, nos termos do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA;

EE. As medidas cautelares decretadas extravasam, em muito, os poderes de conformação do juiz cautelar previstos no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, pelo que a violação do princípio da proporcionalidade se toma ainda mais evidente;

FF. Afigura-se de meridiana clareza que as medidas decretadas vão muito além daquilo que constitui o objecto da acção principal, da qual tais medidas são instrumentais;

GG. Neste sentido, é manifesta a falta do requisito da instrumentalidade, previsto no n.º 1 do artigo 112.º e n.º 1 do artigo 113.º do CPTA, das medidas decretadas, porquanto as mesmas vão muito além daquilo que constitui o objecto da acção principal, este último apenas dirigido à impugnação do acto administrativo em causa;

HH. A violação do princípio da proporcionalidade consumou-se com a prolação da sentença, no decretamento de medidas cautelares, sem que tivesse sido ouvido o Recorrente;

II. A previsão pela sentença da eventualidade de modificação das medidas em nada afasta a desproporcionalidade das mesmas, porquanto sempre terá o Recorrente que justificar o seu não cumprimento, dentro do quadro de medidas que o Tribunal determinou, impondo-se ainda que o faça em conjunto com a Associação requerente da providência;

JJ. As medidas cautelares decretadas, na medida em que impõem condutas próprias da actividade administrativa, concretizam uma ingerência do poder jurisdicional na função administrativa e uma violação grosseira e flagrante do princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 2.º e 111º da Constituição da República Portuguesa;

LL. As medidas decretadas implicam, necessariamente, alterações ao plano de actividades e orçamento do Município de Cascais, da mesma forma que implicam a afectação de recursos financeiros, possivelmente já alocados a outro tipo de satisfação de necessidades colectivas, em ordem a suportar as despesas inerentes a tais medidas;

MM. Não pode o Tribunal imiscuir-se nas valorações próprias do exercício da função administrativa, ao arrepio de tudo quanto se encontra disposto no n.º 1 do artigo 3.º do CPTA e do princípio da separação de poderes consagrado nos artigos 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa;

Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogar-se o Acórdão recorrido, bem como a sentença de primeira instância, tudo com as legais consequências.

Assim será feita a costumada

JUSTIÇA

Os recorridos apresentaram contra-alegação, na qual formularam as seguintes conclusões:

1ª A actuação do Recorrente neste processo revela bem, infelizmente, a justeza da afirmação de Maria da Glória Garcia Ferreira Pinto ao escrever que: "acreditar, com beatífica convicção, que a Administração se pauta por critérios de seriedade estrita na sua actuação diária é viver desenraizado num mundo de puro sonho e olvido”.

2ª Sem escamotear as questões jurídicas, não podem os Recorridos deixar de lamentar a imoralidade da actuação do Município de Cascais que utiliza a via judicial, destinada em primeira linha a proteger os direitos e interesses legítimos dos cidadãos, para esquivar-se a construir passeios, pintar passadeiras, colocar sinalização semafórica e a proibir o trânsito de veículos pesados num bairro residencial, medidas elementares de interesse público e absolutamente necessárias para evitar a lesão de direitos fundamentais desses cidadãos.

3ª O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo previsto no art. 150º do C.P.T.A. assume natureza excepcional, funcionando como "válvula de segurança do sistema", na expressão da Exposição de Motivos do C.P.TA.

4ª A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido especialmente restritiva na admissão do recurso de revista no âmbito de processos cautelares, na medida em que a intervenção de um meio excepcional não é conforme com a precariedade da definição jurídica já efectuada em duas instâncias jurisdicionais, assumindo nesse domínio natureza duplamente excepcional.

5ª A acrescer à natureza cautelar do acórdão recorrido, as questões que o Recorrente reputa da maior relevância social e jurídica são falsas questões, por não existirem nos moldes em que são colocadas, e não é detectável no acórdão recorrido qualquer erro de Direito manifesto ou grosseiro, pelo contrário, o mesmo apoia-se na lei e na jurisprudência.

6ª A não audição das partes imposta pelo princípio do contraditório acolhido no art. 120º, n.º 3 do C.P.T.A., constituindo uma nulidade processual e não uma nulidade da sentença, tem de ser arguida nos termos do art. 205° do C.P.C.

7ª Desse preceito resulta, de forma linear, que a arguição da nulidade processual, sob pena de sanação, deve ser feita perante o Tribunal que a praticou no prazo de 10 dias a contar do seu conhecimento (cfr. arts. 205°, n.º 1, e 153° do C.P.C.), OU, se o processo for expedido em recurso antes de findar o prazo de 10 dias, pode a arguição ser feita perante o Tribunal Superior (cfr. n.º 3 do art. 205° do C.P.C.).

8ª A jurisprudência confirma este entendimento: exemplificativamente, acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 19/12/2007, proferido no proc. n.º 753387 e de 13/01/2005, proferido no proc. 484031, bem como acórdão do TCA Norte, de 28/06/2007, proferido no proc. 13/02, todos disponíveis em www.dgsi.pt.

9ª Uma vez que o Recorrente não invocou a nulidade processual no prazo de 10 dias, nem perante o tribunal que a cometeu nem perante o Tribunal de Recurso, decidiu, e bem, o acórdão recorrido que “a invocação de tal nulidade é extemporânea, pois que deveria ter sido arguida no prazo de 10 dias”.

10ª O Tribunal recorrido não criou de motu proprio e contra legem a tese de que “a audição das partes é dispensável em casos de manifesta desnecessidade, como sucede no caso dos autos, onde o contraditório já tinha sido assegurado em termos materiais, tendo as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências”, antes se apoiou na jurisprudência que cita, no art. 3°, n.º 3, do C.P.C., o qual estabelece que o princípio do contraditório tem de ser assegurado “salvo caso de manifesta desnecessidade”, e na doutrina.

11ª O facto de em termos materiais ter sido exercido o contraditório previsto no n.º 3 do art. 120° do CPTA, torna desnecessária e até pouco consentânea com a natureza urgente do processo uma notificação formal para as partes de pronunciarem novamente sobre se as medidas a implementar seriam adequadas e menos gravosas, não havendo o perigo de uma decisão-surpresa.

12ª No que concerne à parte do acórdão recorrido que se pronunciou sobre a invocada violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no art. 120°, n.º 3 do C.P.T.A., pretende, na verdade, o Recorrente, sob a capa de matéria de Direito, que seja reapreciada matéria de facto e que o Tribunal ad quem efectue nova ponderação dos prejuízos e dos interesses em presença no processo cautelar.

13ª Ora, tem este Supremo Tribunal sufragado, de forma absolutamente pacífica, o entendimento de que, fora das hipóteses previstas no art. 150°, n.º 4, do C.P.T.A., está vedado ao Tribunal de Revista conhecer do juízo feito pelas instâncias quanto à verificação dos prejuízos e à ponderação de interesses em processo cautelar.

14ª Além de que, a questão que o Recorrido qualifica de importância jurídica fundamental assenta em dados errados, desmentidos pela matéria de facto assente e pela ponderação de interesses vertidas no texto da sentença e do acórdão recorridos: apurou-se, efectivamente, que existe, em concreto, uma lesão/risco de lesão para os direitos fundamentais dos moradores do Bairro da Martinha.

15ª Face à matéria de facto apurada pela 1ª instância, que o acórdão recorrido dá por reproduzida, não merece reparo o entendimento de que "está em causa, para os moradores do Bairro, o direito a uma qualidade de vida razoável em termos ambientais, que lhe assegure o necessário sossego e tranquilidade e o direito de repouso (cfr. artigos 25°, n.º 1, 64° e 66º da C.R.P.). Tais valores são essenciais e prevalecem sobre considerações meramente economicistas, como de resto tem sido reconhecido pela jurisprudência, sendo tarefa do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos (cfr. o Ac. do TCA Norte de 19.08.2007, proc. 99/066 BELM e Ac. TCA Sul de 12.05.2005, Proc. 776105)".

16ª Não podem ser conhecidos nesta sede os alegados vícios da falta de instrumentalidade das medidas cautelares decretadas e da violação da separação de poderes, porquanto não pode o Recorrente em sede de revista do acórdão da 2ª instância imputar novos vícios à sentença da 1ª instância, não invocados no recurso para a 2ª instância, em desrespeito do sistema legal de recursos, do objecto da revista e do prazo de interposição de recurso da sentença da primeira instância.

17ª Só constituem fundamentos da revista vícios autónomos do acórdão recorrido ou vícios da sentença da 1ª instância alegados perante a 2ª instância e nos quais a decisão de 2ª instância reincide ao confirmar a sentença da 1ª instância.

18ª De qualquer modo, a instrumentalidade dos processos cautelares tem que ver com a sua função de assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida no processo principal (cfr. art. 112°, n.º 1, do C.P.T.A.), não se confunde com uma exigência de coincidência de pedidos/objectos nas duas sedes.

19ª Pode assegurar a utilidade de uma decisão de declaração de nulidade/anulação de um acto administrativo quer a suspensão da sua eficácia quer a adopção de medidas que minimizem a lesão ou risco de lesão de direitos fundamentais que esse acto acarreta.

20ª A invocada violação de poderes assacada à sentença da primeira instância é completamente improcedente e corresponde a uma visão do princípio da separação de poderes herdada da Revolução Francesa completamente ultrapassada.

21ª A Reforma do Contencioso Administrativo, dando cumprimento aos ditames constitucionais, consagra um princípio de plena jurisdição dos tribunais administrativos, essencial para assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos cidadãos, que em processo cautelar se revela no poder de decretar qualquer tipo de providências, nomeadamente a intimação a uma conduta.

22ª A sentença do TAF de Sintra não julgou da conveniência ou oportunidade da actuação do Município de Cascais, mas da sua legalidade, concluindo que essa actuação acarretou a lesão ou o perigo de lesão de direitos fundamentais dos cidadãos tutelados na Constituição, e impondo-lhe, por conseguinte, a adopção de medidas que atenuem ou evitem a lesão daqueles direitos.

23ª É forçoso concluir que o Recorrente não identifica nenhuma questão da maior relevância jurídica ou social nem qualquer erro de Direito manifesto ou grosseiro que reclame uma melhor aplicação do Direito pelo Tribunal ad quem.

24ª Caso Vossas Excelências assim não entendam, no que não se concede, sempre se dirá, que o recurso apresentado é absolutamente improcedente, como ficou já evidenciado.

25ª O princípio do contraditório, consagrado no art. 3°, n.º 3, do C.P.C., aplicável ex vi do art. 1° do C.P.T.A., e acolhido no n.º 3 do art. 120º do C.P.T.A., impõe ao juiz que não decida pela substituição da providência cautelar solicitada sem que as partes tenham tido a oportunidade de esgrimir os seus argumentos em relação aos factos, ao Direito e consequência que fundamentam tal decisão.

26ª Em termos materiais, as partes exerceram o contraditório, posto que, quer em sede de articulados, quer em sede de inquirição de testemunhas, quer a propósito da pronúncia sobre documentos juntos, as partes tiveram oportunidade de ser ouvidas sobre os problemas existentes na Rua …, sobre as medidas alternativas (à suspensão do acto) de solução desses problemas que vieram a ser decretadas e sobre a ponderação dos interesses em presença.

27ª Apesar de não ter notificado formalmente as partes nos termos e para os efeitos do art. 120º, n.º 3, do C.P.T.A., o Tribunal a quo adoptou outra providência cautelar que não a solicitada pelos Requerentes, depois de indagar junto das partes se as medidas que o Requerido foi intimado a implementar seriam adequadas e menos gravosas e depois de produzida prova nesse sentido, facto que o Recorrente não contesta, apenas se escudando na configuração do processo cautelar como de suspensão de eficácia.

28ª Pelo que se verifica, de acordo com o art. 3°, n.º 3, do C.P.C., uma situação “de manifesta desnecessidade” de nova audição das partes - neste sentido, também, a título de exemplo, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29/11/2007, proferido no processo n.º 144/04, disponível em www.dgsi.pt.

29ª O acórdão recorrido não põe em causa a tese firmada pela jurisprudência e pela doutrina de que as nulidades processuais podem ser arguidas em sede de recurso jurisdicional, no entanto, tal arguição, como resulta também da jurisprudência que cita, tem de ser tempestiva, isto é, tem de se conter no prazo de 10 dias previsto nos arts. 153° e 205° do C.P.C., sob pena de sanação.

30ª Determina o art. 120°, n.º 3, do C.P.T.A. que o juiz pode adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou substituição daquela ou daquelas que tenham sido requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença.

40ª Ao contrário do que afirma o Recorrente, as duas instâncias deram por verificada a lesão/perigo de lesão dos direitos à qualidade de vida e ambiental, ao repouso e à tranquilidade e à segurança dos moradores do Bairro da Martinha.

41ª Exemplificativamente, lê-se na sentença da primeira instância: “a alteração de trânsito implementada alterou, negativamente, o ambiente, a segurança e a qualidade de vida dos moradores”; “o aumento do fluxo rodoviário implicou o crescimento da poluição sonora e do ar e trouxe transtornos aos moradores residentes, designadamente quanto ao tempo das suas deslocações diárias"; “contribui, negativamente para a sua qualidade de vida, causando incómodos e provocando alterações e perdas de tempo relativamente ao ‘modus vivendi’ anterior”; “da situação criada resultam incómodos, a nível de ruído, perdas de tempo com estacionamento e saída de veículos, alguma diminuição de qualidade de vida e segurança”.

42ª Não merece censura, antes se impõe no quadro da Constituição, o raciocínio expendido no acórdão recorrido de que “está em causa, para os moradores do Bairro, o direito a uma qualidade de vida razoável em termos ambientais, que lhe assegure o necessário sossego e tranquilidade e o direito de repouso (cfr. artigos 25°, n.º 1, 64° e 66º da C.R.P.). Tais valores são essenciais e prevalecem sobre considerações meramente economicistas, como de resto tem sido reconhecido pela jurisprudência, sendo tarefa do Estado garantir os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos (cfr. o Ac. do TCA Norte de 19.08.2007, proc. 99/066 BELM e Ac. TCA Sul de 12.05.2005, Proc. 776/05)”.

43ª O Recorrente não demonstra, pois nem sequer alega, que as medidas que foi intimado a adoptar são inadequadas a evitar a lesão dos interesses dos Requerentes ora Recorridos, ou tão pouco, que são mais gravosas para o interesse público que prosseguia nos autos: a segurança rodoviária na Estrada da Ribeira.

44ª Os encargos financeiros e logísticos que as medidas a adoptar acarretam não são desproporcionados, já que visam evitar ou agravar a lesão de direitos fundamentais, e mais não são do que os custos e obrigações inerentes às atribuições e competências que o Município tem o dever de prosseguir, em ordem a prosseguir o interesse público dos respectivos munícipes.

45ª A flexibilidade concedida na sentença ao Recorrente na execução das medidas decretadas/apresentação de alternativas, por muito que o Recorrente diga o contrário, revela também uma ponderação equilibrada dos interesses em presença.

46ª Como é lógico, as providências cautelares que venham a ser decretadas, seja em substituição das requeridas ou sejam as requeridas, têm que ter uma conexão com o objecto do processo principal, posto que são instrumentais deste.

47ª Isso significa que as medidas cautelares têm que cumprir o fim a que se destinam: assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal (cfr. art. 112º, n.º 1, do C.P.T.A.), o que não se mede pelo grau de similitude dos pedidos nas suas sedes ou pela extensão de coincidência do objecto nos dois processos.

48ª Apesar do juiz não ter suspendido a eficácia do acto, assegurou no processo cautelar que, se a pretensão de nulidade/anulação do acto vier a ser julgada procedente na acção principal, os direitos fundamentais dos moradores do Bairro da Martinha não tenham sido já irremediavelmente lesados, intimando o Município a adoptar medidas que permitem minimizar ou evitar essa lesão, assim assegurando o efeito útil da decisão.

49ª Acresce que, querem processo cautelar, quer em processo principal, alegaram os ora Recorridos que os efeitos da alteração de trânsito imposta podiam ter sido minimizados mediante a construção de passeios, colocação de mais passadeiras, proibição de circulação de veículos pesados, instalação de radares de velocidade, implementação de sentido único, entre outras, pelo que, as medidas decretadas pelo TAF de Sintra contêm-se no objecto da acção principal e são compatíveis com os objectivos visados pelos Recorridos, ali Requerentes.

50ª O princípio da separação de poderes, que é também um princípio de interdependência de poderes nos termos da Constituição, não implica que os Tribunais não possam emitir todo o tipo de pronúncias contra a Administração, incluindo condenatórias - sem que isso represente uma intromissão na esfera da função administrativa.

51ª Nos termos do contencioso de plena jurisdição traçado pelo C.P.T.A. com o objectivo de assegurar uma tutela jurisdicional efectiva, os Tribunais Administrativos podem, nomeadamente, condenar a Administração a adoptar comportamentos e operações materiais ou a abster-se de os adoptar, a cumprir deveres de prestar e até a praticar actos administrativos com determinado conteúdo, bem como decretar todo o tipo de providências cautelares, entre elas intimar a Administração à realização de operações materiais.

52ª A sentença do TAF de Sintra não julgou da conveniência ou oportunidade da actuação do Município de Cascais, mas da sua conformidade com o Direito.

53ª Assim, o Tribunal não se substituiu ao Município no exercício das atribuições e competências que lhe são conferidas por lei, antes lhe impôs que as exerça de modo a garantir o respeito de direitos fundamentais dos cidadãos a que está vinculado, por imperativo constitucional e legal.

NESTES TERMOS e nos melhores de Direito, deve o presente recurso de revista ser rejeitado, por não se verificarem os pressupostos da sua admissão, ou, se Vossas Excelências assim não entenderem, ser o mesmo julgado totalmente improcedente, confirmando-se o acórdão recorrido, assim se fazendo a costumada

JUSTIÇA!

A fls. , dos autos, foi proferido acórdão interlocutório, que declarou verificados os requisitos do recurso de revista, previstos no art. 150, do CPTA.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal foi notificado, tendo emitido, nos termos do art. 146, nº 1, do CPTA, o seguinte parecer:

A- DO RECURSO

1. A Associação de Moradores e Morador do Bairro da Martinha em Cascais interpuseram uma Providência Cautelar de suspensão de eficácia do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Cascais que autorizou a proposta de trânsito que contempla a implementação de sentido único (Sul-Norte) da Estrada da Ribeira, direcção Estoril-Bicesse e estabeleceu a obrigatoriedade de processar o trânsito no sentido Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à AS, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril.

1.1. O Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra considerou improcedente tal pedido mas nos termos dos nºs. 2 e 3 do art. 120° do CPTA intimou o Município de Cascais, a no prazo de 60 dias, em colaboração com a Associação e morador requerentes a implementar, na R. …, no Estoril, as seguintes medidas:

- Colocação de passeios, onde ainda não existem;

- Proibição do trânsito de pesados dentro do Bairro;

- Colocação de lombas de velocidade;

- Sinalização semafórica vertical accionada aquando do incumprimento dos limites de velocidade instantânea;

- Procura de soluções possíveis para o estacionamento de veículos ligeiros /particulares;

- Informação sobre o prazo previsto para a realização e conclusão da obra/variante, prevista como solução para o trânsito local.

1.2. Não se conformando com tais medidas o Município de Cascais recorreu para o TCA Sul que manteve tal decisão. Por isso, interpôs agora para este STA o presente recurso de revista ao abrigo do disposto no art. 150°, nº 1 do CPTA, o qual foi admitido com o fundamento de que se suscitam no presente recurso diversas questões de considerável relevância social e jurídica - "como é, designadamente, o caso da questão da observância do contraditório na hipótese prevista no art. 120°, n° 3 do CPTA (decretamento de providências/cautelares alternativas pelo Tribunal) e forma de impugnação da decisão judicial proferida com inobservância do mesmo, e da questão dos poderes (e respectivos limites) da conformação do Tribunal no decretamento de providências cautelares alternativas, quer na vertente da ligação da providência cautelar à acção principal, quer na vertente das fronteiras entre a actividade administrativa e o poder judicial.

B- O DIREITO

1. Dispõe o nº 3 do art. 120° do CPTA - "As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados em presença.

Ora, dúvidas não há, que no caso presente, o TAC de Sintra adoptou outras providências em substituição da que tinha sido requerida e que era tão-só a suspensão de eficácia do despacho de 18.6.07 do Vereador da Câmara de Cascais e sem que fossem ouvidas as partes sobre tal substituição.

E nem se pode defender (como faz o Ac. recorrido) que não havia necessidade de audição das partes uma vez que as mesmas tinham conhecimento das questões que estavam em discussão e das consequências em termos de direito.

Na verdade, as partes jamais foram ouvidas sobre a possibilidade do tribunal adoptar outras providências em substituição da que foi requerida e daí a não conformação da ora recorrente com a solução encontrada.

1.1. Foi, manifestamente, postergado o princípio do contraditório que o legislador impôs no nº 3 do art. 120° do CPTA. E o respeito por tal princípio era, no caso, absolutamente essencial, tendo em conta a manifesta relevância de tal elemento processual para a decisão da causa, como de resto, se veio a verificar. E a omissão de tal princípio que está previsto no art. 3° do C.P.Civil produz nulidade processual quando possa influir no exame ou decisão da causa (art. 201°, nº 1 do C.P.C.), sendo que a regularidade do processo é reconduzida ao momento da formalidade processual omitida, implicando, necessariamente, a anulação dos termos subsequentes que dela dependem (art. 201°, nº 2 do C.P.C.) - vide Ac. de 29-5-08, rec. n° 040673A, 2ª Secção, 1ª Subsecção do CA deste STA.

1.2. Por outro lado, e diferentemente do que foi entendido no Ac. recorrido a arguição de tal nulidade perante o tribunal ad quem é correcta já que as nulidades processuais conhecidas pelo interessado unicamente com a notificação da sentença devem ser arguidas em recurso desta interposto - quando admissível - e não em reclamação perante o tribunal a quo (neste sentido, é a jurisprudência deste STA, por todos, Acs. de 2.10.01, rec. nº 42385 (Pleno); de 10.7.02, rec. nº 25998; de 9.10.02, rec. nº 048236; de 19.10.04, rec. n° 1751/03; de 27.9.05, recs. n° 0402/05 e 148/05; de 9.2.05, rec. n° 0799/03 e de 22.10.08, rec. n° 0427/08). Aliás, não fazia qualquer sentido que fosse de maneira diferente tendo até em conta que, com a prolação da sentença ou Ac. se esgotou o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa (art. 666° do C.P.C.). E isto, vem no seguimento da melhor doutrina sobre esta questão (ver Manuel de Andrade – Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Lda, 1979, pág. 183, também citado pela recorrente).

1.3. O douto Ac. recorrido é, pois, nulo e nesta parte tem razão a recorrente.

2. Acresce que as providências decretadas em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas apenas podem ser decretadas pelo tribunal quando tal se revele adequado a evitar a lesão que os requerentes pretendiam defender com o pedido efectuado na providência cautelar … conforme se dispõe no n° 3 do já citado art. 120° do CPTA. Ora, o que os requerentes pretendiam com a providência cautelar era a suspensão de eficácia do despacho do Exmo Sr. Vereador da Câmara Municipal de Cascais, datado de 18-6-07. Ou seja, impedir que o trânsito passasse a circular em sentido único Norte-Sul, no sentido de acesso ao Estoril e à AS, pela Rua …, que atravessa o Bairro da Martinha, no Estoril e onde residem. Assim, parece evidente que as medidas impostas em substituição e de que se vêm falando não são adequadas a evitar a lesão que os requerentes pretendiam defender já que o trânsito, mesmo com a execução de tais medidas, sempre passará por ali com os mesmos inconvenientes que os requerentes apontam (pior ambiente, pior segurança, pior qualidade de vida …).

Por outro lado, sendo a providência cautelar instrumental da acção principal não faz sentido que as medidas a aplicar no seguimento da providência possam ir para além do que é pedido naquela. Aquele n° 3 institui o princípio da necessidade, como parâmetro conformador na determinação pelo Juiz do tipo de providência a adoptar quando a tutela cautelar deva ser atribuída. E assim, bem se compreende que o "poder que aqui é conferido ao juiz cautelar se deva conter nos limites do objecto da acção principal e ser compatível com os objectivos que o requerente ou requerentes pretendem com tal acção" - vide anotação ao n° 3 do art. 120° do CPTA - Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Por tudo, mal se compreenderia que a Câmara Municipal de Cascais fosse realizar todas as obras impostas pela sentença e pelo Ac. ora recorrido e depois a acção principal fosse decidida no sentido da pretensão dos requerentes. Ou seja, se a acção principal merecer provimento o trânsito deixará de passar pela R. …, no Bairro da Martinha e passará a circular como antes da prolação do despacho impugnado ficando as obras impostas na providência sem qualquer justificação em termos de custo-benefício.

2.2. Como assim, também nesta parte tem razão a recorrente.

3. Por fim, quanto à vertente das fronteiras entre a actividade administrativa e o poder judicial, estando a ordem jurídica portuguesa fundada no princípio da separação de poderes, segundo o qual à Administração cabe administrar e aos tribunais cumpre julgar do cumprimento da Administração das normas e princípios que a vinculam, mas não da conveniência ou oportunidade da sua actuação (art. 3°, n° 1, do CPTA), cabe analisar se o decretamento das providências em substituição da providência requerida, consubstanciam uma violação ao enunciado princípio.

3.1. Em concreto, trata-se de saber se o Tribunal, ao declarar a medida cautelar substitutiva, se substitui ao Município na formulação de valores que, por já não terem carácter jurídico, mas envolverem a realização de juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua actuação, se inscrevem no âmbito da discricionariedade administrativa.

É que, pese embora o reforço dos poderes dos tribunais administrativos resultante do art. 3° do CPTA, o seu n° 1 impõe limites ao exercício desses poderes que se encontram depois concretizados em outros preceitos deste código (designadamente, nos arts. 71º, n° 2 e 95º, n° 3).

Por outro lado, é sabido que a actividade administrativa no exercício dos seus poderes é sindicável pelo tribunal nos aspectos vinculados.

Aliás, por efeito da consagração constitucional dos princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade, como princípios fundamentais de toda a actuação administrativa (art. 266°, n° 2 da Constituição), com especial incidência justamente no âmbito do exercício da actividade discricionária da Administração, fez transferir a ponderação desses valores do campo do mérito para o campo da legalidade da actividade administrativa. Pelo que, no campo dos poderes discricionários da Administração ocorrerá o vício de violação de lei não apenas quando se desrespeitem os elementos vinculados dessa actividade, mas também sempre que se afrontem os apontados princípios. Sobre esta questão vejam-se, nomeadamente, os Acs. de 28.5.97, rec. n° 39169; de 24.2.99, rec. n° 43459; de 19.3.99, rec., n° 41844 e de 3.11.04, rec. n° 1929.

Como se pode ler no sumário do Ac. deste STA de 6.3.07, rec. n° 01143/06 - "A função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. No entanto, relativamente à generalidade dos actos do Governo, mesmo em relação àqueles a que não caiba a designação de actos políticos, o n° 1 do art. 3° do CPTA revela a existência de uma reserva da administração, uma zona de actividade administrativa não regulada por normas ou princípios jurídicos, que está fora dos poderes da sindicabilidade dos tribunais administrativos. O controle judicial da actuação administrativa nesta margem de reserva da Administração, terá de limitar-se à verificação da ofensa ou não dos princípios jurídicos que a condicionam e será um controle pela negativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na ponderação das valorações que se integram nessa margem”.

3.2. De qualquer forma, certo é que não compete aos tribunais administrativos governar o País, através de uma sobreposição de competências e a coberto da aferição da legalidade ou ilegalidade das opções políticas que são tomadas, a cada momento, e por quem tem legitimidade democrática para tal.

4. No caso concreto, em nossa opinião, estamos na fronteira entre a actividade administrativa e o poder judicial, com dificuldade de estabelecer, com precisão, a linha delimitadora. Porém, tendo em conta que pelas questões antecedentes o recurso merece provimento, esta questão estará prejudicada.

5. Por tudo o expendido, somos de parecer, salvo melhor opinião, que o recurso merece provimento.

Cumpre decidir.

2. As instâncias anteriores deram como assente a seguinte matéria de facto:

1- Datada de 15 de Abril de 2005, foi enviada à Divisão de trânsito da CMC, por moradora da Estrada da Ribeira, Bicesse, carta a solicitar resolução urgente do problema de trânsito na Estrada da Ribeira (fls. 18, que se dá por reproduzida, do proc. instrutor).

2- Com data de 16 de Janeiro de 2006, foi enviada ao presidente da Junta de Freguesia de Alcabideche, por moradora na Estrada da Ribeira, Bicesse, carta a insistir por solução para o problema de trânsito na referida Estrada (cf. fls. 13, que se dá por reproduzida, do proc. instrutor).

3- Com data de 25.01.2006, foi remetida à CMC, pelo Presidente da Junta de Freguesia de Alcabideche, carta a solicitar solução para "Trânsito na Estrada da Ribeira-Bicesse" (cf. fls. 12, que aqui se dá por reproduzida, do proc. instrutor).

4- Para o local - Estrada da Ribeira - foi elaborada proposta de trânsito T-35/07, a fim de melhorar a segurança rodoviária no local em questão, constituída por Memória descritiva, Plantas de localização e Plantas de síntese (cf. fls. 2 a 9, que aqui se dão por reproduzidas, do proc. instrutor).

5- Da Memória Descritiva e Justificativa, lê-se:

"No seguimento de vários pedidos (incluindo ofício da Junta de Freguesia de Alcabideche), foi elaborada proposta de trânsito que contempla implementação de sentido único (Sul-Norte) na Estrada da Ribeira, em Bicesse. Dada a impossibilidade desta via albergar os actuais dois sentidos de trânsito no troço entre o entroncamento com a Rua … e o entroncamento com a Rua …, a única solução possível é fazer processar o trânsito no sentido Norte-Sul pela Rua …, que dispõe das condições de circulação e segurança necessárias para o efeito." (fls. 3, do proc. instrutor).

6- A proposta de trânsito T-35/07, foi aprovada por despacho de "autorizo", de 2007.07.18, do vereador C… (fls. 2, proc. instrutor).

7- A implementação da alteração de trânsito aprovada foi executada pela Junta de Freguesia de Alcabideche, entre os dias 24 de Setembro de 2007 a 10 de Outubro de 2007, com colocação da sinalética referida na "Memória Descritiva" (fls. 21 e 23, do proc. instrutor).

8- Por deliberação de 24.10.2005, a CMC delegou, no seu Presidente, a competência prevista na al. f) do n° 2 da Lei 169/99 (doc. 1, da "oposição").

9- A mesma competência foi subdelegada no Sr. Vereador B…, através de despacho n° 92/2005 (doc. 2, da "oposição").

10- Para divulgação e informação dos munícipes residentes nas zonas envolventes à zona da Rua … e da Estrada da Ribeira, quanto à implementada alteração de trânsito, foram distribuídos documentos, em 25 de Setembro, com o seguinte teor:

"Implementação de sentido único na Estrada da Ribeira em Bicesse

Caro(a) Munícipe,

A Câmara Municipal de Cascais informa que, a partir do próximo dia 11 de Outubro, será implementado um sentido único (ascendente), no troço compreendido entre a Rua … e o extremo Norte da Rua… .

O sentido descendente será assegurado pela Rua ….

Esta intervenção tem como objectivo melhorar a circulação e reforçar a segurança rodoviária na Estrada da Ribeira em Bicesse." (fls. 19 e 20, do proc. instrutor).

11- A "Associação de Moradores do Bairro da Martinha", com sede na Rua …, n° …, Estoril, tem por fim a promoção da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, a valorização social e cultural dos moradores, a defesa da zona e a melhoria dos espaços exteriores (doc. 2, da p.i.).

12- Os moradores do Bairro da Martinha tiveram conhecimento da implementação da alteração de trânsito em finais de Setembro de 2007.

13- Anteriormente à alteração de trânsito implementada, houvera contactos entre a Associação de Moradores da Antas e Martinha, com a Câmara Municipal de Cascais, quanto a modificações do ordenamento do trânsito até à construção, de que se fala há vários anos, da via radical nascente, projectada para atravessar a zona junto à Estrada da Ribeira.

14- A alteração de trânsito implementada alterou, negativamente, o ambiente, a segurança e qualidade de vida dos moradores da Rua …, no Bairro da Martinha.

15- A Rua …, na zona Norte, não tem passeios e tem uma passadeira e, na zona sul não tem passadeiras, apenas apresentando passadeiras e passeios na zona intermédia.

16- O Facto do Bairro da Martinha ser bairro "residencial", com pouco tráfego, rodeado de pinhais, funcionava como um factor de valorização patrimonial das moradias que nele se implantam.

17- Com a alteração de trânsito introduzida, a Rua … passou a ser passagem de acesso ao Estoril e à A5, de todo o tipo de veículos, proveniente de Manique Sul, Alcoitão e Bicesse.

18- Com o aumento do fluxo rodoviário, cresceu a poluição sonora e do ar causada pela maior circulação de veículos, causando transtornos aos moradores aí residentes, que necessitam de mais tempo para as suas deslocações diárias, designadamente para o trabalho e levar os filhos à escola.

19- A alteração de trânsito introduzida causa, também, maior dificuldade no estacionamento particular, dos residentes, bem como na saída e entrada de veículos nas respectivas garagens.

20- Os efeitos da alteração de trânsito podiam ter sido minimizados mediante a construção de passeios, colocação de mais passadeiras, proibição de circulação de veículos pesados, instalação de radares de velocidade, implementação de sentido único, entre outras.

21- A alteração rodoviária implementada, teve por finalidade resolver o problema da Estrada da Ribeira, que na zona nascente, entre o entroncamento com a Rua … e o entroncamento com a Rua …, tem um troço de cerca de 100 metros de extensão, que afunila, causando problemas de circulação de veículos quando se cruzavam em sentidos opostos, o que se verificava há longos anos.

22- O problema de circulação rodoviária, quer da estrada da Ribeira, quer da Rua …, será resolvido com a efectiva construção da radial nascente de acesso à AS, projectada para atravessar a zona junto à Estrada da Ribeira.

23- Com a alteração de trânsito implementada, melhorou consideravelmente o trânsito na Estrada da Ribeira, que ficou com sentido único.

24- Os moradores do Bairro da Martinha deram conhecimento, junto dos serviços da Câmara Municipal de Cascais, do seu desagrado e oposição à medida adoptada, quanto à alteração de trânsito implementada.

25- Em 4 de Dezembro de 2007 foi entregue ao Requerente certidão do acto que aprovou a alteração de trânsito rodoviário em causa.

26- Em 9.11.2007 o Presidente da associação de Moradores das Antas e Martinha apresentou uma exposição ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais relativa ao problema do trânsito no Bairro (doc. 26 da p.i.).

27- Em 8.12.2007 a Associação de Moradores das Antas e Martinha elaborou um memorando referente a problemas de trânsito e urbanismo que foi entregue a membros da Assembleia Municipal de Cascais que se deslocaram ao local, propondo como solução a colocação de semáforos na Estrada da Ribeira (...) (doc. 27, da p.i.).

28- Anteriormente à alteração de trânsito introduzida, já a Rua … era utilizada por automobilistas que circulavam no sentido Norte-Sul, procurando evitar a Estrada da Ribeira, que não apresentava condições de segurança.

29- A proposta de trânsito T-35/07, implementada, refere que a Rua … dispõe de condições de circulação e segurança necessárias para as soluções de implementação do sentido único pretendido, tendo essas condições sido verificadas mediante estudos e análises técnicas elaboradas pelos funcionários municipais.

30- A análise ao tráfego existente na Estrada da Ribeira concluiu que a delimitação física desta estrada não permitia, em condições de segurança rodoviária e sem perigo para pessoas e bens, duas faixas de rodagem. Isto ao contrário das condições rodoviárias exibidas pela Rua … .

31- Pela Divisão de Cascais, da PSP foi emitido parecer, em 18 de Dezembro de 2007, relativamente às consequências da alteração de trânsito rodoviário implementada, propondo os seguintes reajustamentos: proibição de trânsito de pesados dentro do bairro; colocação de lombas de velocidade; sinalização vertical accionada aquando o incumprimento dos limites de velocidade instantânea (doc. junto em audiência).

3. Na respectiva alegação, o Município recorrente começa por defender que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir pela improcedência da arguição de nulidade da sentença do TAF/Sintra por nela se ter adoptado providência diferente da que fora requerida pelos interessados, em que, previamente, fossem ouvidas as partes, conforme exige o art. 120 Artigo 120º (Critérios de decisão)

1- …

…

3- As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos e privados em presença.

4- …, nº 3, do CPTA.

Para assim decidir, o acórdão impugnado, reconhecendo a existência desse dever legal de audiência prévia das partes, considera que «a invocação de tal nulidade é extemporânea, pois que deveria ter sido arguida no prazo de 10 dias perante o Tribunal que a cometeu, o qual detém a competência para a apreciar (cfr. nº 1 do artigo 153º e artigo 205º, ambos do Cód. Proc.), e não apenas perante o tribunal de recurso.

Acresce – considerou, ainda o mesmo acórdão recorrido – que a audiência das partes é dispensável em casos de manifesta desnecessidade, como sucede no caso dos autos, onde o contraditório já tinha sido assegurado em termos materiais, tendo as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências».

Contra o assim decidido, o recorrente alega, essencialmente, que a arguição da referida nulidade poderia ser deduzida, como foi, no recurso que interpôs da sentença, por só com a notificação desta ter tomado conhecimento daquela; que o citado nº 3 do art. 120 do CPTA não prevê qualquer excepção à regra da audição das partes, nele estabelecida, nem consente a dispensa de tal formalidade com fundamento em ‘manifesta necessidade’; e, por fim, que, tal como os ora recorridos, teve conhecimento das questões de facto e de direito e respectivas implicações no quadro de um processo cautelar configurado e dirigido à suspensão de eficácia de um acto administrativo e não dirigido a outro tipo de medidas, designadamente, as que, a final, vieram a ser decretadas.

Como se verá, a razão está do lado do recorrente.

Desde logo, não é aceitável o entendimento do acórdão recorrido, de que, «em termos materiais», o contraditório teria sido assegurado, por terem as partes conhecimento das questões de facto e de direito e das suas consequências. O que, segundo o mesmo entendimento do acórdão, tornaria dispensável, por manifestamente desnecessária, a respectiva audição.

Enquanto partes no processo cautelar, tanto o ora recorrente como os recorridos tiveram conhecimento das questões nele implicadas.

Todavia, como salientam o recorrente e o Ministério Público, importa notar que, nesse processo, foi requerida, apenas, a suspensão de eficácia do despacho, de 18.6.07, do Vereador da Câmara Municipal de Cascais. Pelo que a adopção, pela sentença do TAF/Sintra, de outras providências, em substituição daquela, sem prévia audição das partes sobre tal substituição, consubstanciou, para estas, uma decisão surpresa, cuja existência a lei justamente visa prevenir pela consagração do princípio do contraditório. Assim, deve concluir-se que, no caso concreto, tal princípio não foi respeitado.

Por outro lado, importa também notar que, diferentemente do que sucede com a disposição, de alcance semelhante, contida no art. 392 Cfr. Artigo 392º (Aplicação subsidiária aos procedimentos nominados):

1. …

…

3. O tribunal não está adstrito à providência concretamente requerida, sendo aplicável à cumulação de providências cautelares a que caibam formas de procedimento diversas o preceituado nos números 2 e 3 do art. 31º, nº 3, do Código de Processo Civil, o referenciado art. 120, nº 3, do CPTA ressalva, expressamente, o exercício do contraditório, estabelecendo que o poder de adequação material da instância, nele conferido ao tribunal em substituição do próprio requerente, só pode ser usado «ouvidas as partes».

E, no caso concreto em apreço, só pelo cumprimento de tal formalidade ficaria o tribunal em condições de avaliar, adequadamente, se as providências adoptadas respeitam os parâmetros que o citado nº 3 do art. 120 define para a respectiva determinação.

Em suma: a falta de audição das partes, exigida neste preceito legal, consubstancia omissão de formalidade que a lei prescreve e que influiu, directamente, na decisão da causa, configurando, por isso, nulidade processual (art. 201, nº 1 do CPCivil), que implica a anulação da própria sentença, que dela depende (nº 2).

Todavia, o acórdão recorrido entendeu que a invocação de tal nulidade foi extemporânea, por ter sido arguida, apenas, no recurso da própria sentença.

Mas, também não é de manter esse entendimento.

Como é sabido, contra as nulidades processuais que não estejam a coberto de decisão judicial reage-se através de simples requerimento que se designa de reclamação e do despacho que as reconheça (ou não) cabe recurso, nos termos gerais (ac. de 27.9.05 – Rº 148/05).

Porém, como é entendimento uniforme da doutrina, se a nulidade está coberta por uma decisão judicial que a ordenou, autorizou ou sancionou o respectivo acto ou omissão, ainda que só de modo implícito, o meio próprio para a arguir não é a simples reclamação, mas o recurso competente, a interpor e tramitar como qualquer outro do mesmo tipo. «É a doutrina tradicional, condensada na máxima: dos despachos recorre-se; contra as nulidades reclama-se» – Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora 1976, 182 No mesmo sentido, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed. Coimbra Editora 1985, 393

Assim, «a arguição da nulidade só é admissível quando a infracção não está ao abrigo de qualquer despacho judicial, se há um despacho a ordenar ou autorizar a prática ou omissão do acto ou da formalidade, o meio próprio para reagir contra a ilegalidade que se tenha cometido, não é a arguição ou reclamação por nulidade, é a impugnação do respectivo despacho pela interposição do recurso competente» – J. Alberto do Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 2º, 507.

Cabe notar que, como se referiu, uma nulidade está coberta por uma decisão judicial quando esta a tenha autorizado ou sancionado o respectivo acto ou omissão. Sendo que esta cobertura pode ocorrer de modo expresso ou implícito Vd. Manuel de Andrade, ob. e loc. cit

Como refere o citado aresto, de 27.9.05 (Rº 148/05), invocando os acórdãos de 2.10.01, de 2.10.02 e de 19.4.04, proferidos, respectivamente, nos recursos nº 42385, nº 48236 e 1751/03, um exemplo de nulidade que este Supremo Tribunal tem considerado a coberto de decisão judicial, admitindo a sua impugnação através do recurso da respectiva decisão, é o incumprimento do art. 54 da LPTA (preterição do contraditório). O que – como pondera esse aresto – se compreende perfeitamente, dado que, nesse caso, o incumprimento das regras processuais consuma-se com a prolação da própria decisão, ao ser proferida sem contraditório.

E, de igual modo, também no caso ora apreço a nulidade decorrente da indicada falta de audição das partes está coberta pela sentença proferida, podendo ser, como foi, invocada como fundamento do recurso.

Em suma. É tempestiva e procedente a invocação dessa nulidade processual, a qual, como atrás se referiu, implica a nulidade da própria sentença recorrida, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas na alegação do recorrente.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso de revista, revogando o acórdão recorrido e anulando a sentença proferida em 1ª instância.

Custas pelos recorridos, neste Supremo Tribunal e no Tribunal Central Administrativo Sul.

Lisboa, 10 de Setembro de 2009. - Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – José António de Freitas Carvalho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA02 ART120 N3.
CPC96 ART392 N3 ART201 N1 N2.
LPTA85 ART54.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC148/05 DE 2005/09/27.

Doutrina

MANUEL DE ANDRADE NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL 1976 PAG182.
ALBERTO DOS REIS COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL V2 PAG507.
ANTUNES VARELA E OUTROS MANUAL DE PROCESSO CIVIL 2ED PAG393.

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