047123 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A fixação do sentido e conteúdo de uma decisão administrativa, através de um juízo probatório e de inferência factual, é matéria que o Tribunal Pleno não pode sindicar (art. 21º/3 do ETAF). II – Não é contenciosamente recorrível o acto, confinado às relações inter-orgânicas, praticado pelo Secretário de Estado do Orçamento, de homologação de parecer realizado pelo Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, a solicitação do Ministro da Cultura, com vista a eliminar dúvidas sobre se seria legal ou não a continuação da entrega pelo IPPAR, à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, de 25% das receitas obtidas nos Palácios de Sintra e da Pena.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A Santa Casa da Misericórdia de Sintra, com os demais sinais dos autos, inconformada, recorre para este Tribunal Pleno do Acórdão da 1ª Subsecção, de 20 de Maio de 2004 que, julgando procedente a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, rejeitou, com fundamento em irrecorribilidade, o recurso contencioso de anulação, por ela intentado, do despacho do Secretário de Estado do Orçamento que homologou o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, que concluiu pela inexistência de base legal para que o Instituto Português do Património Arquitectónico continuasse a transferir 25% do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena para a impugnante. 1.1. A recorrente apresenta alegações com as seguintes conclusões: 1ª Mal andou o douto Acórdão recorrido ao considerar procedente a excepção de irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado; 2ª O douto Acórdão em crise alicerçou o seu entendimento única e exclusivamente na interpretação, salvo o devido respeito, errada que faz do acto praticado pelo Senhor Presidente do IPPAR, em 8 de Março de 2000, ignorando os restantes elementos factuais que apontam em sentido contrário; 3ª É que, dos documentos juntos aos presentes autos, resulta evidente que o acto do Senhor Presidente do IPPAR, de 8 de Março de 2000, consubstancia um acto meramente executório, emitido na sequência da prolação de um acto de natureza claramente provisória, ou seja, na sequência do acto de S. Exª o Ministro da Cultura, constante do ofício nº 1612, de 29 de Fevereiro de 2000; 4ª Posteriormente, o acto de homologação do Senhor Secretário de Estado do Orçamento de 24 de Julho de 2000, veio pôr termo ao procedimento administrativo em causa, regulando de forma definitiva a situação jurídica da recorrente; 5ª Donde, o despacho de homologação do Senhor Secretário de Estado do Orçamento consubstancia um verdadeiro acto administrativo, definitivo e executório, cujos efeitos efectivamente se projectaram na esfera jurídica da recorrente; 6ª Tanto mais que, a ora recorrente jamais foi notificada da emissão de qualquer outro acto relativo à questão em apreço; 7ª Assim sendo, mesmo que de um acto meramente interno se tratasse, sempre seria contenciosamente impugnável, em virtude de ter sido executado e, consequentemente, ter produzido efeitos imediatos e lesivos na esfera jurídica da recorrente; 8ª Pelo que, o entendimento veiculado pelo douto acórdão recorrido, viola claramente o dispositivo constitucional que garante a efectiva tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, nos termos dos artigos 268º, nº 4 e 20º da C.R.P. 1.2. A autoridade recorrida e o Ministério Público pronunciaram-se, ambos, no sentido do improvimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: 1 – Em 30/11/1999 o Presidente do IPPAR decidiu suspender a partir de Janeiro de 2000 o pagamento de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra à recorrente (fls. 239/240), do que esta, em 14 de Fevereiro de 2000, foi notificada pelo ofício nº 2340 do Senhor Presidente do IPPAR (fls. 21 dos autos). 2 - Após orientação do Ministro da Cultura fornecida ao IPPAR nesse sentido, o Director deste Instituto determinou, por despacho nº 18/2000/PRES, de 8/03/2000, a continuação do pagamento dos 25% do valor das aludidas receitas até Junho desse ano (fls. 241/241 e 245/245). 3- Estas entregas tiveram, efectivamente, lugar até Junho de 2000 (cfr. fls. 255 e sgs). 4 – Em 2 de Março de 2000 a recorrente efectuou um pedido de certidão de fundamentação do referido acto, nos termos do artigo 31º da LPTA. 5 – Na sequência das certidões requeridas a recorrente tomou conhecimento do despacho da Direcção do IPPAR, datado de 30 de Novembro de 1999, referido em 1. supra e no qual também era pedida ao Governo uma pronúncia e orientação sobre o assunto em causa. 6 – Em 20 de Março de 2000, solicitou um pedido de certidão, nos termos dos artigos 61º e seguintes do CPA , de qualquer acta ou tomada de posição do Governo sobre a matéria, conforme havia sido peticionado pelo supra referido despacho. 7 – Entretanto, em 28 de Março de 2000, a recorrente interpôs recurso hierárquico do acto do Senhor Presidente do IPPAR datado de 14 de Fevereiro de 2000, referido em 1, não tendo, porém, obtido decisão expressa (cfr. fls. 46 dos autos). 8 – Em 7 de Abril de 2000, em resposta ao pedido de certidão solicitada a 20 de Março, foi emitida certidão do oficio nº 1612, de 29 de Fevereiro, onde constava que o IPPAR assumia o pagamento de 25% das receitas até Junho de 2000 (doc. fls. 53 dos autos). 9 – Em 15.11.2000 foi a recorrente notificada de que “Por despacho do Senhor Secretário de Estado do Orçamento foi homologado o parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças o qual concluiu que, por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do artigo 290º nº 1 da CRP e que “os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos nos termos do artigo 4º do Decreto-Lei nº 119/93 ” (fls. 19 dos autos). 10 – Nesse ofício dizia-se ainda que «na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Cultura, em Fevereiro de 2000, o IPPAR continuou a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor referido no ponto anterior por forma a garantir que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade procedesse ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências» (loc. cit). 11 – O referido parecer nº 54/2000, datado de 5/07/200, do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, junto a fls. 64 a 68 do processo apenso, emitido sobre o assunto “IPPAR. Entrega da parte das receitas dos Palácios de Sintra e da Pena à Misericórdia de Sintra” e dirigido ao Secretário de Estado do Orçamento, conclui do seguinte modo: “Concluindo: A Lei da República de 1912 que permitiu transferir 25% das receitas das entradas dos Palácios de Sintra e da Pena para a Misericórdia local é direito ordinário anterior à Constituição de 1976. Os arts. 105º e 108º da CRP e a Lei do enquadramento orçamental ( Lei 6/91 ) impõem que todas as receitas e despesas sejam levadas ao Orçamento, que é unitário de forma a impedir a existência de dotações e de fundos secretos. A Santa Casa da Misericórdia de Sintra é uma instituição Privada de Solidariedade Social. Os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos nos termos do art. 4º do Decreto-lei nº 119/83 . A fruição e criação culturais garantida pela Constituição são fins prosseguidos pelo IPPAR (art. 78º da CRP e Decreto-Lei nº 120/97 ). Por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art. 290º, nº 1 da CR P”. 12 – Este Parecer nº 54/2000, datado de 5/07/2000, foi suscitado na sequência, por seu turno, do parecer nº 165/GAB.PRES./99 do IPPAR, e 25/11/99 (fls. 25 a 42 do p. instrutor) e ordenado em 23/03/2000, acolhendo a Informação nº 22 da 1ª Delegação da Direcção Geral do Orçamento, pelo Subdirector Geral (fls. 21do p.i.), a solicitação do Ministro da Cultura pelo ofício nº 9251, de 7/01/ 2000 (fls. 24 do p.i. e 164 dos autos). 13 – Ele tinha por objectivo apurar se a norma do art. 9º da Lei do Congresso da República de 1912, que determinava que 25% do rendimento da taxa de entrada nas propriedades do Estado em Sintra fosse destinado à Misericórdia de Sintra (fls. 44 do p.i.) ainda estaria em vigor, e se a entrega de tais receitas à Misericórdia não violaria disposições em vigor sobre o enquadramento orçamental (locs. cits). 14 – Sobre o ofício que lhe remeteu o aludido parecer, o Secretário de Estado do Orçamento proferiu, em 24/7/2000, o seguinte despacho (a.a.): “Homologo. Comunique-se aos Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura “ (fls. 48 do p. instrutor apenso, de 61 folhas por nós numeradas). 15 – A partir do mês de Julho de 2000, inclusive, a recorrente deixou de receber o pagamento dos 25% sobre as receitas provenientes dos palácios de Sintra e da Pena, sem que tivesse havido qualquer despacho a ordenar o respectivo cancelamento (fls. 242). 16 – O presente recurso contencioso do despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento, que procedeu à homologação do parecer nº 54/2000 referido no ponto 8 supra, foi interposto em 16 de Janeiro de 2001. 17 – Em 15 de Maio de 2001 a ora recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do acto do Sr. Ministro da Cultura de indeferimento tácito do recurso hierárquico mencionado em 7 supra, que neste STA corre com o nº 47 688, na 3ª Secção, da 1ª Secção. 2. O DIREITO Como bem diz a recorrente, “a única questão jurídica relevante no presente recurso, consiste na alegada irrecorribilidade do acto do Senhor Secretário de Estado do Orçamento que homologou o Parecer nº 54/200 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças.” O acórdão recorrido julgou o acto irrecorrível, por ser mero acto interno, que não introduziu nenhuma modificação na esfera jurídica e material da recorrente, pois que consubstancia “a expressão de uma convicção técnico-jurídica sobre determinado assunto, sem ultrapassar, porém, a fronteira das relações inter-orgânicas da Administração”. Para melhor compreensão, relembremos o essencial da respectiva fundamentação: (…) como se pode ver na matéria de facto acima relatada, a suspensão do pagamento havia sido determinada pelo IPAAR em 30/11/99 para produção de efeitos logo a partir de Janeiro de 2000 ( cfr. II-1 ). Só por orientação do Sr. Ministro da Cultura é que o Presidente do IPPAR, em 8/03/2000, tomou nova decisão de mandar pagar as verbas correspondentes aos meses entretanto vencidos (Janeiro e Fevereiro), bem como as respeitantes aos meses que se seguiriam até Junho de 2000, inclusive ( cfr. II-2 ). Ou seja, a suspensão deriva directa e exclusivamente do despacho nº 18/2000 do Presidente do IPPAR, de 8/03/2000. Por ele, o pagamento estava assegurado até Junho; por ele, cessar-se-ia o pagamento partir de Julho. Dito de outra forma, aquele despacho continha uma tripla acção de eficácia: Ao reportar-se aos meses idos de Janeiro e Fevereiro, dispunha retroactivamente , com uma estatuição favorável aos interesses da SCMS (cfr. art. 128º , nº2, al. a), do CPA ); Era prontamente operativo, igualmente favorável, e com efeitos imediatos e “ ex nunc ”, no que respeita aos meses vincendos a partir de Março (cfr. art. 127º , nº1, 1ª parte, do CPA ). Estabelecia, finalmente, o limite dos seus efeitos a Junho desse ano. Ou seja, enquanto o acto se revelava favorável no seu conteúdo natural, ao mesmo tempo continha um elemento acidental e acessório que à interessada era desfavorável: o termo (cfr. art. 121º do CPA ). Isto é, ele resolvia a questão dos pagamentos, mas com sujeição a uma meta temporal traduzida pela indicação de uma data: Junho/2000 . (…) O parecer nº 54/2000, sobre o qual o acto de homologação ( a.a. ) foi lavrado, havia sido ordenado em 23/03/2000 pelo Subdirector Geral do Orçamento (fls. 21 do p.i.) a solicitação do Ministro da Cultura (fls. 24 do p.i. e 164 dos autos). Tratava-se de efectuar um exame da situação com vista à eliminação das dúvidas que assaltavam o M.C. sobre a permanência em vigor da norma do art. 9º da Lei de 26/06/1912, a respeito da atribuição de receitas à recorrente nos moldes em que vinha sucedendo. Ou seja, estando em causa um movimento de verbas sem controle por parte do Tesouro, e podendo a sua entrega pelo IPPAR ser entendida como desvio manifestamente ilegal das suas atribuições, apesar de estar vinculado à aplicação do POC (Plano Oficial de Contabilidade), urgia que a questão fosse estudada para se aquilatar do cumprimento das regras do Orçamento do Estado, designadamente da Lei nº 6/91 , de 20/02 (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado). Percebia-se, assim, a razão de ser do estudo pedido ao Ministério das Finanças. Sendo uma questão ligada a aspectos orçamentais, o parecer, vindo de quem vinha, poderia apaziguar eventuais dissensões entre Ministérios (Da Cultura e do Trabalho e Solidariedade; repare-se que o tema esteve para ser objecto de despacho conjunto destes dois ministérios, mas só um deles viria a rubricá-lo, conforme documento de fls. 243). Portanto, foi uma iniciativa cautelar e de prudência, esta de solicitar a dita avaliação. A homologação do parecer, por seu turno, visou, simplesmente, a concordância com a sua principal e decisiva conclusão: « Por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art. 290º, nº1 da CRP ». Era, por conseguinte, e tão só, a aquiescência a um juízo opinativo sobre a manutenção em vigor, ou sobre a necessidade da sua revogação, de um preceito normativo. Sendo assim, a homologação não transpôs os limites de uma mera opinião: O SEO, ao anuir com o teor do Parecer, igualmente demonstrou pensar que a norma da Lei de 1912 era ilegal e não se podia manter em vigor! (…) E sendo aquela uma conclusão que ia ao encontro da decisão tomada pelo Presidente do IPPAR, havia nesse caso convergência de pensamento. Ou seja, se o Parecer homologado opinava que a referida norma (art. 9º da Lei de 1912) era inconstitucional, então o seu teor estava conforme a decisão tomada pelo IPPAR de suspender o pagamento à recorrente a partir de Julho de 2000. E, por isso, nada mais seria preciso fazer, nada seria necessário alterar em relação ao despacho do Presidente do IPAAR. Bastava dar conhecimento do acto homologatório e do parecer homologado às entidades directamente relacionadas com a questão, isto é, os Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura, tal como o acto em crise determinou. (…)”. A recorrente insurge-se contra este julgamento, que reputa de errado, sendo que a sua argumentação tem como ponto de apoio decisivo e irradiante a interpretação do Despacho nº 18/2000/PRES, de 8/3/2000, de autoria do Director do IPPAR (referido no ponto 2. do probatório). O acórdão recorrido considerou-o como acto administrativo, atribuindo-lhe, na circunstância, a definição da situação jurídica individual e concreta da interessada. Esta, por sua vez, entende, em síntese, que foi o Ministro da Cultura através do acto constante do ofício nº 1612, de 29 de Fevereiro de 2000 que definiu a sua situação jurídica, que essa regulação era provisória, sendo imperativa a prática de um acto ulterior, que (iii ) aquele Despacho do Director do IPPAR é de mera execução do acto do Ministro da Cultura e que, por último o acto final do procedimento, que fixa os contornos da situação, passando-a de provisória a definitiva é o acto impugnado, de homologação do parecer nº 54/2000, por parte do Secretário de Estado do Orçamento. Ora, o aresto da Secção, depois de feitas as diligências probatórias adequadas, arrimando-se especialmente no documento de fls. 241 e tendo em conta o anterior acto do Director do IPPAR e as demais circunstâncias envolventes, não divisou nos comportamentos das entidades governamentais, a definição jurídica da situação individual e concreta da recorrente. Do seu ponto de vista, “ a suspensão deriva directa e exclusivamente do Despacho nº 18/2000/PRES do Director do IPPAR. “Por ele o pagamento estava assegurado até Junho”, “por ele cessar-se-ia o pagamento a partir de Julho” sendo que este acto “não mais permitia o pagamento” e que, portanto, o acto de homologação do parecer, que se limitou a reafirmar as razões jurídicas que haviam determinado a decisão, “não introduziu nenhuma alteração da situação jurídica e material da recorrente” e que em face dele, “nada mais seria preciso fazer, nada seria necessário alterar em relação ao despacho do Presidente do IPPAR”. A decisão de não pagar, com fundamento em que a entrega das verbas contrariava a Lei nº 6/91 estava tomada e a homologação do parecer não transpôs os limites de uma mera opinião. E este é um juízo probatório e de inferência factual, que extravasa os poderes de cognição do Pleno (art. 21º/3 do ETAF) e é, portanto, irrevisível. Posto isto, soçobra, de imediato, o argumento central da argumentação da recorrente. O Ministro da Cultura, primeiro, e o Secretário de Estado do Orçamento, depois, com a homologação do parecer nº 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, não definiram, qualquer deles nem provisória, nem definitivamente, a situação jurídica da recorrente. Logo, como bem decidiu o aresto, o acto impugnado – homologação, pelo Secretário de Estado do Orçamento do parecer nº 54/2000 – não é fonte de lesividade para a recorrente e, por consequência, não é contenciosamente recorrível. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente: Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros). Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros). Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – António Samagaio – Pais Borges – Adérito Santos – Angelina Domingues – Santos Botelho – Rosendo José (Vencido cfr. declaração junta). Processo n.º 47123. A homologação do Parecer pelo SEO, fosse ou não a pedido de outro Ministério, teve como efeito imediato a cessação da entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra de 25% das receitas entradas nos Palácios de Sintra e da Pena. E, por esta via a Santa Casa é directa e imediatamente atingida pela homologação do Parecer que corresponde a decisão lesiva nos seus interesses, pelo que é recorrível. Como refere a recorrente mesmo que houvesse outra decisão foi esta que lhe foi comunicada e executada e que produziu efeitos na esfera jurídica. Não considero que a decisão da Secção seja de matéria de facto insindicável pelo Pleno. É que a apreciação efectuada na Secção usou necessariamente de critérios jurídicos na apreciação dos factos, apreciando-os da perspectiva da recorribilidade. Considero, portanto, que o recurso merece provimento e se devia conhecer dos vícios imputados ao acto recorrido. Lisboa, 6 de Dezembro de 2005. Rosendo Dias José.