01165/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Os actos de execução são contenciosamente impugnáveis quando excedam os limites do acto exequendo e com fundamento em ilegalidades que não sejam consequência da ilegalidade do acto a que dão execução.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, LDA, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho n.º 42/2000, do Senhor Vice Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, de 25-9-2000, que determinou a tomada de posse administrativa de um terreno em que se localizava um prédio a demolir.

Aquele tribunal declarou nulo o despacho impugnado, nos termos da alínea i) do n.º 2, do art. 133.º do CPA, por ser acto consequente de uma deliberação que foi anulada.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I. O despacho do Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz n° 42/2000 de 25 de Agosto de 2000, pelo qual foi determinada a tomada da posse administrativa do terreno no qual se situava a obra a demolir, não é um acto consequente do acto de 18.02.1998 que foi anulado por sentença de 5 de Março de 2001 confirmada, em recurso jurisdicional, por acórdão do STA de 11 de Janeiro de 2007. Antes, do que se trata é de um mero acto de execução do acto que ordenou a demolição do edifício do … e que foi proferido ao abrigo do n.° 2 do art. 6° do DL 92/95 de 9 de Maio.

II. Assim, e de acordo com a orientação dominante deste Supremo Tribunal, o acto impugnado é irrecorrível. Com efeito, a impugnação contenciosa dos actos de execução é restrita às situações expressamente previstas nos números 3 e 4 do art. 151° do CPA, sendo sobre os pressupostos aí vertidos que o Tribunal devia ter-se pronunciado.

III. A sentença recorrida violou assim, o disposto nos arts. 25° da LPTA, 268°/4 da CRP e 151°/3 e 4 do CPA, aplicando erradamente o disposto na al. i) do n.° 2 do art. 133° do CPA ao caso subjudice.

Nestes termos e demais de direito aplicáveis, que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência revogar-se a sentença recorrida, porque é de Justiça!

O Recorrente Contencioso contra-alegou defendendo que deve ser mantida a sentença recorrida e que o acto impugnado é contenciosamente recorrível, mesmo que seja considerado um acto de execução.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. Questão absolutamente idêntica (mesmo recorrente e idêntica matéria de facto) foi decidida recentemente nesta Secção do STA através do Ac. de 13.5.009, rec. n° 0473/08, relator Exm° Sr. Conselheiro João Belchior de que passamos a transcrever o essencial - "Acto consequente, para efeitos do disposto no artº 133° n° 2 al. i) do CPA, é aquele que é praticado ou dotado de certo conteúdo, em virtude da prática de um acto anterior. Ou aquele, cuja prática e conteúdo dependem da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto e que, assim, é dele raiz e fundamento (cfr. entre outros o ac. do Pleno de 10.11.98, rec. 034873; acs. de 04.12.02, rec. 0654/02; de 17.11.08 - rec. 925/07, de 20.02.08 - rec. 549/02 e de 23.10.08, rec. 0558/08).

A doutrina tem vindo a defender que são actos consequentes "os actos que foram produzidos ou dotados de certo conteúdo, por se suporem válidos actos anteriores que lhes servem de causa, base ou pressuposto (por Freitas do Amaral - in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, págs. 112 a 116, citado em anotação ao artº 134° do Código de Processo Administrativo, Comentado, 2ª ed. Pg. 650, por Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim): "são, diríamos, aqueles actos (ou contratos) cuja prática ou sentido foram determinados pelo acto agora anulado ou revogado e cuja manutenção é incompatível com a execução da decisão anulatória ou revogatória" (ibidem). Como se afirma no acórdão de 23-10-2008 - Rec. 0558/08, "...o conceito de acto "consequente", inserto no artigo 133°, n° 2, al. i) do CPA, foi trabalhado a propósito do efeito constitutivo dos julgados anulatórios, que não pode cingir-se à pura e simples supressão do acto anulatório, exigindo um resultado destrutivo mais extenso. Assim, muito daquilo que só existe ou que só apresenta um certo conteúdo porque antes existira o acto anulado (ou revogado) há-de comungar do destino deste e com ele desaparecer - sem o que, contrariando imperativos lógicos e ontológicos, a ordem jurídica apresentaria efeitos lesivos sem causa ou consequentes prejudiciais sem antecedentes".

Por seu lado, constituem actos de execução "os actos administrativos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outro acto administrativo anterior" (cf. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10° ed. pg. 447, Almedina). Ainda segundo o mesmo Professor, "foi o acto administrativo executado que definiu situações. Os actos de execução limitam-se a desenvolver e a aplicar essa situação" (cfr. ob. citada, pag. 447).

Ou seja, como a jurisprudência do STA vem afirmando, são actos de execução aqueles que se limitam a por em prática a estatuição já contida em acto anterior que definiu determinada situação jurídica, sendo considerados irrecorríveis, por falta de lesividade própria, a não ser que excedam os limites da definição da situação jurídica já operada pelo acto executado, apresentando-se então como lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. A propósito, poderão ver-se os seguintes acórdãos: de 8/7/03 (rec° 44411), de 16/12/03 (rec°. 1272/03), de 10/10/04 (rec°. 719/03) 06/03/2002 (rec. 45314), de 24/01/2002 (rec. STA 48217), de 01/02/2001 (rec. STA 46854) e de 28/11/2000 (rec. 46128). Ora, tendo presente o exposto, impõe-se concluir que o acto recorrido (de 23-01-01, que ordenou o pagamento da referida importância relativa às despesas com os trabalhos de demolição – cf. ponto 6 do probatório), relativamente ao acto antecedente (de 18-02-98, que ordenou a demolição - cf. ponto 4 do probatório), não só constitui um acto inovador - pois que ao ordenar o referido pagamento não pôs em prática qualquer estatuição que já se contivesse no referido acto anterior, que impusera a ordem de demolição -, como, o seu já referido conteúdo está conexionado (ou dependente) da prática do acto anterior que ordenara a demolição que, assim, lhe serviu de causa e fundamento.

Na verdade, não fora a referida ordem de demolição, e respectivo não acatamento, não se teria operado a posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir, ao abrigo do citado Decreto-Lei n.° 92/95 de 9/5 (cf. ponto 5. do probatório) e subsequentes demolição e ordem de pagamento das despesas alegadamente feitas.

Pode, assim, dizer-se que o acto [que determinou o pagamento de despesas de demolição] contenciosamente impugnado - como acto consequente - só existiu ou só apresentou o aludido conteúdo porque antes existira o acto anulado [que determinara a demolição], razão por que, como se ponderou no citado acórdão de 23-10-2008 e como também afirma o Exm° Procurador-Geral Adjunto no seu parecer [porque "a sua prática e conteúdo se encontram intrinsecamente dependentes" da deliberação que o precedeu], deve comungar do destino deste e com ele desaparecer. E, em contrário do que afirma a ER, o acto impugnado, pelo que já se disse, não cabe na previsão dos números 3 e 4 do art. 151° do CPA, desde logo, atento o conteúdo dispositivo de um e outro.

Ora, demonstrado que o acto contenciosamente recorrido constitui um acto consequente da deliberação de 18-02-98, entretanto judicialmente anulado, os efeitos desta anulação projectam-se directamente no acto recorrido, nos termos que o legislador enuncia através da citada al. i) n° 2 do artigo 133° do CPA, pelo que a sua manutenção seria incompatível com a execução daquele julgado anulatório, bem andando, pois, a sentença recorrida, ao anular o acto recorrido.

2. Como assim, não havendo motivos válidos para alterar o assim decidido, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1) Por requerimento datado de 14 de Fevereiro de 1985, a recorrente requereu à Câmara Municipal da Figueira da Foz (CMFF) a emissão de alvará para proceder a desaterros, fundações e muro de suporte, com vista à construção de um edifício para instalação do denominado “…”, sito na Rua … e Av. …, na Figueira da Foz (cfr. PA - Proc. camarário nº 3472/86).

2) Com data de 26 de Dezembro de 1985, foi celebrado o contrato que constitui fls. 18 a 26 dos autos, denominado de “Contrato de Urbanização – permuta de bens imóveis – entre o Município da Figueira da Foz e a Sociedade A…, Limitada, relacionado com a desafectação e nova utilização do terreno do actual Mercado … e com a construção de um novo Mercado integrado num edifício da referida Sociedade”, cujos termos aqui se dão por inteiramente reproduzidos.

3) Em 21 de Novembro de 1986, a recorrente apresentou na CMFF “o projecto para o edifício onde será instalado o Novo Mercado Municipal, um Piso Comercial e 9 Pisos de Habitação, conforme as condições do Contrato de Urbanização celebrado entre esta empresa e a Câmara Municipal da Figueira da Foz, em 26 de Dezembro de 1985”, nos termos constantes de fls. 27, que aqui se dão por reproduzidos.

4) Por deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz de 14 de Abril de 1987, foi aprovado o projecto para a construção de um edifício destinado à habitação e comércio com 14 pisos (3 deles em cave), com a área de construção de 20687 m2 – o Novo Mercado (cfr. fls. 28 e seguinte dos autos, que se dão por reproduzidas).

5) Em 29 de Maio de 1987, 2 e 27 de Março de 1988, e 2 de Maio de 1990 foram emitidos a favor da recorrente os alvarás cujas cópias constituem fls. 30 a 33 dos autos, que aqui se dão por reproduzidas.

6) A Câmara Municipal da Figueira da Foz, no âmbito de um projecto de alterações ao projecto aprovado em 14 de Abril de 1987, deliberou em 16 de Abril de 1991, suspender a análise do processo, “que deverá aguardar pela aprovação do novo Plano de Urbanização”, nos termos constantes de fls. 34 a 36, que aqui se dão por reproduzidas.

7) A Câmara Municipal da Figueira da Foz deliberou, em 6 de Julho de 1993, aprovar a proposta do Presidente da mesma Câmara, do seguinte teor: “Propõe-se a rescisão do contrato relativo à construção do novo Mercado, estabelecido entre a Câmara Municipal e a Firma A…, sem qualquer ónus mútuos”, nos termos que constam de fls. 42 e 43, que aqui se dão por reproduzidas.

8) Em 25 de Agosto de 1993 a recorrente declarou não aceitar a referida rescisão (cfr. fls. 44), nem a mesma ocorreu posteriormente.

9) O Plano de Urbanização (PU) referido no ponto 6) seria aprovado pela Assembleia Municipal da Figueira da Foz em 30 de Dezembro de 1993, ratificado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território em 27 de Abril de 1995, e publicado em 31 de Maio de 1995 pela Portaria nº 519/95 (cfr. fls. 37 a 40).

10) A Comissão Coordenadora da Região Centro (CCRC), através do parecer nº 162/DRAA/98-07-22, de 98.07.22, concluiu não considerar “as razões invocadas pela Câmara Municipal como justificativas da impossibilidade de cumprimento da obrigação contratual pelo que, consequentemente, julgamos ter sido ilegal a rescisão unilateral do contrato” (cfr. fls. 45 e 46).

11) Em 11 de Outubro de 1995, no seguimento da publicação do PU da Figueira da Foz, a recorrente solicitou o deferimento do projecto relativo ao edifício do ... (cfr. fls. 47).

12) Entretanto, através do ofício nº 6869 de 4 de Abril de 1996, a recorrente foi notificada para se pronunciar sobre um parecer jurídico emitido pelos serviços da CMFF, em que se mencionava, para além do mais, que, o projecto inicial caducou, “pois nunca foi levantada a licença”, e, face ao Plano de Urbanização, se admitia para o local do Novo Mercado a construção de edifícios multiusos (cfr. fls. 48 a 50).

13) Em reunião da Câmara Municipal da Figueira da Foz de 18 de Fevereiro de 1998, foi aprovada a proposta do Presidente no sentido de ordenar a demolição voluntária das obras do Novo Mercado no prazo máximo de 60 dias, sob pena de a demolição ser levada a efeito pelos Serviços da Câmara Municipal da Figueira da Foz, a expensas da recorrente (cfr. fls. 51).

14) Desta deliberação, a recorrente interpôs recurso contencioso de anulação, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, que correu termos sob processo nº 366/98), que entretanto foi julgado procedente por vício de incompetência relativa, por sentença de 5 de Março de 2001, confirmada, em recurso jurisdicional, por acórdão do STA de 11 de Janeiro de 2007 (cfr. fls. 161 e seguintes e fls. 167 e seguintes).

15) Entretanto, em 16 de Março de 1999 a Câmara Municipal da Figueira da Foz notificou a recorrente para proceder à demolição do edifício denominado “Mercado Novo”, no prazo de 30 dias, sob pena de a demolição ser levada a efeito pelos serviços camarários, a expensas da recorrente (cfr. fls. 52).

16) E, em reunião de 5 de Maio de 1999, a Câmara Municipal da Figueira da Foz “deliberou, por unanimidade, tomar posse administrativa do edifício a demolir, nos termos previstos no Decreto-Lei nº 92/95, de 9 de Maio, a qual será efectuada no prazo de 30 dias a contar da data da notificação da presente deliberação, período durante o qual esta Câmara procederá à respectiva demolição nos termos da lei” (cfr. fls. 53 a 57).

17) Notificada desta última deliberação, a recorrente requereu a sua revogação ou suspensão, mas em 4 de Agosto de 1999, o Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz decidiu manter a deliberação tomada pela Câmara Municipal em 5 de Maio de 1999, através da qual foi deliberado a tomada de posse administrativa do Edifício do “…”, em vista à sua demolição, cuja construção havia sido iniciada pela recorrente (cfr. fls. 58 e 59).

18) Em 25 de Agosto de 2000, o Vice-Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz proferiu despacho nº 42/2000, que constitui fls. 17 dos autos, cujo teor é o seguinte: «Considerando que, até à data não foi dado cumprimento à ordem de demolição do edifício “…” sito no Prolongamento da Rua …, propriedade da empresa “A… Lda.”, constante da Deliberação da Câmara de 18 de Fevereiro de 1998, DETERMINO que seja tomada a respectiva posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir ao abrigo do D. L. 92/95 de 9/5» - acto recorrido.

3- No acto impugnado, constatando-se que, não foi tinha sido dado cumprimento à ordem de demolição do edifício “…”, que tinha sido dada pela deliberação de 18-2-1998, decidiu-se tomar posse administrativa do terreno em que esse edifício se situa.

Na referida deliberação de 18-2-1998, foi ordenada a demolição voluntária das obras do Novo Mercado no prazo máximo de 60 dias, sob pena de a demolição ser levada a efeito pelos Serviços da Câmara Municipal da Figueira da Foz, a expensas da ora Recorrente Contenciosa.

Esta deliberação veio a ser anulada contenciosamente e, por este motivo, na sentença recorrida entendeu-se que acto recorrido, que visava dar execução àquela deliberação, estava afectado de nulidade, por força do disposto na alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA, por ser acto consequente e não existirem contra-interessados.

No presente recurso jurisdicional, a Autoridade Recorrida defende que o acto impugnado é inimpugnável por ser um acto de execução.

No entanto, esta tese não tem suporte legal.

Na verdade, o art. 151.º, estabelece, nos seus n.ºs 3 e 4, 3 que «os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo» e que «são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo».

Há, assim, uma previsão expressa da impugnabilidade de actos de execução, apenas havendo restrição dos fundamentos que podem ser invocados na respectiva impugnação.

No caso em apreço, a Recorrente Contenciosa imputou ao acto impugnado ilegalidades próprias, designadamente, falta de fundamentação (art. 35.º da petição inicial), falta de competência da autoridade recorrida para praticar o acto (art. 36.º da petição inicial), falta de audiência antes da prática do acto impugnado (art. 37.º da petição inicial), a caducidade da decisão anterior que determinava a posse administrativa (art. 44.º da petição inicial) e falta de um novo procedimento administrativo visando decidir a demolição (art. 45.º da petição inicial).

Está-se, quanto a estes vícios, perante fundamentos que não são consequência da ilegalidade do acto exequendo, pelo que a possibilidade de impugnação do acto recorrido é assegurada pelo referido n.º 4 do art. 151.º.

Assim, independentemente da procedência ou improcedência destes vícios, que tem a ver com o mérito do recurso contencioso e não com a questão da impugnabilidade, é manifesto que foram imputados ao acto impugnado vícios próprios, pelo que é de concluir que ele podia ser contenciosamente impugnado.

Pelo exposto, não havia obstáculo a que fosse apreciado o mérito do recurso, não só pelos fundamentos invocados pela Recorrente Contenciosa mas também pelos de conhecimento oficioso, como é o caso da nulidade declarada na sentença recorrida.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas.

Lisboa, 10 de Fevereiro de 2010. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.