0127/25.6BELRA.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Por a solução adoptada pelo TCA se mostrar amplamente fundamentada e perfeitamente plausível, não se justifica admitir a revista interposta de acórdão que, revogando despacho de rejeição liminar do requerimento cautelar, determinou a baixa dos autos para ser proferido despacho a convidar ao suprimento da excepção da ilegitimidade plural passiva.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1. A..., S.A., intentou, no TAF, contra a DGEG – DIRECÇÃO GERAL DE ENERGIA E GEOLOGIA – ÁREA CENTRO e a DGEG – DIRECÇÃO GERAL DE ENERGIA E GEOLOGIA , processo cautelar, onde pediu a suspensão de eficácia do acto constante do ofício com a referência ...24, “pelo qual foi notificada do parecer da CCDRC – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, no âmbito da qual notifica a Requerente da decisão de prestação de caução no valor de 214.616,80€” , referindo “ainda que a licença caducará/será recusada caso não seja prestada caução até ao dia 6 de fevereiro de 2025 ”. Foi proferido despacho que, nos termos do art.º 116.º, n.º 2, als. c) e f), do CPTA “rejeitou liminarmente o presente processo cautelar” . A requerente apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 11/09/2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a “sentença recorrida” e determinou a baixa dos autos ao TAF para que, se a tal nada mais obstasse, aí fosse proferido despacho de convite ao suprimento da ilegitimidade passiva. É deste acórdão que o Ministério do Ambiente, “em representação da DGEG” vem pedir a admissão de recurso de revista. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido. 3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos. No âmbito das providências cautelares – que não se destinam a decidir a questão de fundo sobre versa o litígio, mas apenas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal mediante o estabelecimento de uma regulação que só vigora durante a pendência desse processo –, a jurisprudência desta formação de apreciação preliminar tem afirmado que o carácter excepcional do recurso de revista sofre uma restrição suplementar, devendo ser especialmente reforçado o rigor na apreciação dos respectivos pressupostos de admissão, só se justificando uma decisão positiva quando no recurso se discutam aspectos do regime específico da tutela cautelar ou que a ela se confinem, ou quando a decisão contenda com situações de relevância comunitária particularmente intensa ou de inobservância de princípios fundamentais (cf., entre muitos, os Acs. de 27/4/2006 – proc. n.º 340/06, de 7/12/2023 – Proc. n.º 1065/22.0BESNT , de 28/11/2024 – Proc. n.º 74/21.0BECTB e de 4/12/2024 – Proc. n.º 0347/24.0BEAVR ). O despacho de rejeição liminar, para julgar verificada a excepção de ilegitimidade passiva singular, insusceptível de suprimento, considerou que o acto impugnado era o que fixara o valor da caução, praticado pela CCDR e notificado à requerente por ofício da DGEG, pelo que quem tinha “interesse directo em contradizer a presente providência e naturalmente a ação principal será a CCDR (na pessoa do ministério responsável, dada a falta de personalidade judiciária daquela) e não a DGEG”. Entendeu ainda que o acto era inimpugnável, assim “falhando um segundo pressuposto da ação principal” . Já o acórdão recorrido sustentou um entendimento distinto, com base na seguinte fundamentação: “ (…). Ora, na ação administrativa de que depende o presente processo cautelar, a ora Recorrente pede a anulação do ato administrativo «consubstanciado na decisão proferida pela Senhora Chefe de Divisão de Pedreiras do Centro – DGEG – Direção-Geral De Energia E Geologia - Área Centro, baseada no parecer emitido pela CCDRC (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro - pela Senhora Presidente da CCDRC, datada de 16-09-2024), notificada à autora em 27-09-2024, através do ofício 1390/DSMP/DPC/2024 – processo nº 6554, no âmbito da qual comunica à Autora a decisão de prestação de caução no valor de 214. 616,80€ nos termos do artigo 29.º n.º 4 do Decreto-Lei nº 270/01 de 6 de Outubro, na sua redação atual dada pelo Decreto -Lei nº 340/2007 de 12 de Outubro». E, neste processo cautelar, vem, em termos idênticos, pedir a suspensão da eficácia da decisão «constante do Ofício com a referência ...24, referente ao Processo nº 6554, notificada à Requerente em 27-09-2024, pelo qual foi notificada a requerente do parecer da CCDRC – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, no âmbito da qual notifica a Requerente da decisão de prestação de caução no valor de 214.616,80€ nos termos do artigo 29.º n.º 4 do Decreto-Lei n.º 270/2001 de 6 de outubro, na sua redação atual dada pelo Decreto Lei n.º 340/2007 de 12 de Outubro» e de que «a licença caducará/será recusada caso não seja prestada caução até ao dia 6 de fevereiro de 2025». Não obstante em ambos os pedidos a ora Recorrente faça referência ao ofício de notificação, é manifesto, atento o teor desses pedidos e o demais alegado, que se pretende impugnar e pedir a suspensão de eficácia de duas decisões, transmitidas por essa notificação, proferidas no decorrer do procedimento relativo ao pedido de Revisão do Plano de Pedreira (PRP): a decisão proferida pela Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro que indica o valor da caução a prestar - 214.616,80€ (cfr. factos provados n.ºs 4 e 7). Como bem refere o tribunal a quo a Requerente pretende colocar em crise o ato que fixou o valor da caução, proferido pela Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, defendendo designadamente que os cálculos constantes no mesmo para apuramento da caução não se encontram devidamente fundamentados e violam o normativo legal que estatui a fórmula de cálculo; a decisão proferida pela Chefe de Divisão de Pedreiras do Centro, da Direção-Geral de Energia Geologia que, baseada na decisão referida em (i), exige que a Autora efetue, no prazo máximo de seis meses (até 6 de fevereiro de 2025), a prestação de caução no valor de 214.616,80€, sob pena de não o fazendo, ser dado cumprimento ao disposto no n.º 4 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 270/2001 , de 6 de outubro, na atual redação, ou seja, entender-se que se verifica recusa da licença por parte do Requerente (cfr. factos provados n.ºs 3 e 8). Nenhuma destas decisões é a decisão final do procedimento o que não constitui, no entanto, um obstáculo à sua impugnabilidade. Com efeito, ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, sendo, designadamente, impugnáveis as decisões tomadas no âmbito de procedimentos administrativos sobre questões que não possam ser de novo apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento (cfr. n.º 1 e alínea a) do n.º 2 do artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Nestes termos, a decisão proferida pela Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro que fixa o valor da caução em 214.616,80€, é impugnável porque é uma decisão tomada, no âmbito do procedimento administrativo relativo à Revisão do Plano de Pedreira, sobre o montante da caução, questão que não pode ser de novo apreciada em momento subsequente do mesmo procedimento pela entidade licenciadora, a Direção-Geral de Energia e Geologia (cfr. alínea b) do n.º 7 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 270/2001 , de 6 de outubro, na redação atual). E a decisão proferida pela Chefe de Divisão de Pedreiras do Centro, da Direção-Geral de Energia Geologia que, baseada naquela decisão da Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, exige que a Autora efetue, no prazo máximo de seis meses (até 6 de fevereiro de 2025), a prestação de caução no valor previamente determinado, é impugnável na medida em que impõe a prestação da caução naquele prazo, como condição para a atribuição da licença. Com efeito, ao contrário do que refere o tribunal a quo, a Direção-Geral de Energia Geologia não se limitou a notificar a decisão da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro. Foi a Direção-Geral de Energia Geologia que, enquanto entidade licenciadora, exigiu a prestação da caução e fixou um prazo para o efeito, como condição para a atribuição da licença. Como estabelece o n.º 3 do referido artigo 51.º estas decisões, que não põem termo ao procedimento só podem ser impugnadas, como foram, durante a pendência do procedimento, sem prejuízo da faculdade de impugnação do ato final com fundamento em ilegalidades cometidas durante o procedimento. A Recorrente usou, pois, de uma faculdade conferida pela lei: a de impugnar decisões que não põem termo ao procedimento durante a pendência do mesmo. Face ao exposto, é de concluir que as decisões em causa são impugnáveis, pelo que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento. O que se verifica, também, quanto ao julgamento da ilegitimidade passiva. É certo que assume interesse direto em contradizer, a presente providência e a ação principal, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, IP, pessoa coletiva de direito público a cujos órgãos é imputada a decisão de fixar o valor da caução (a CCDR Centro, IP é, ao contrário do que entendeu o tribunal a quo, dotada de personalidade jurídica própria, como decorre do disposto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 36/2023 , de 26 de maio). Tal não significa, porém, que a Entidade Requerida Ministério do Ambiente e Energia não tenha legitimidade, uma vez que também é objeto do presente processo, e da ação principal, a decisão proferida pela Chefe de Divisão de Pedreiras do Centro, da Direção-Geral de Energia Geologia, que exigiu que a Autora efetuasse, no prazo máximo de seis meses (até 6 de fevereiro de 2025), a prestação de caução no valor de 214.616,80€, sob pena de não o fazendo, ser dado cumprimento ao disposto no n.º 4 do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 270/2001 , de 6 de outubro, na atual redação, ou seja, entender-se que se verifica recusa da licença por parte da Requerente. Verifica-se, pois, a exceção dilatória de ilegitimidade passiva não porque o demandado Ministério do Ambiente e Energia não tenha legitimidade, mas sim por não ter sido, também, demandada a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, IP. Com efeito, tendo sido cumulados os pedidos de suspensão de eficácia, e na ação principal de anulação, de dois atos imputáveis a órgãos de pessoas coletivas diferentes ambas deveriam ter sido demandadas (n.º 6 do artigo 10.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Porque se trata de um caso de legitimidade plural passiva, a exceção de ilegitimidade passiva é sanável através da intervenção da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, IP” . O recorrente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar, pois “a fixação de critério pelo Supremo Tribunal Administrativo, reafirmando que notificar não é decidir e que o objeto próprio da impugnação é o ato com eficácia externa do autor competente uniformizará a prática administrativa, reduzirá litígios redundantes e reforçará a tutela efetiva dos administrados”, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento por o ofício de notificação ter carácter instrumental, não correspondendo a uma decisão nem, consequentemente, a um acto administrativo, verificando-se, por isso, a excepção de ilegitimidade passiva e não qualquer situação de litisconsórcio. Porém, para além de não se estar perante assunto de relevância comunitária especialmente intensa, nem respeitar a matéria jurídica dotada de complexidade superior ao comum, não se vê que exista uma clara necessidade de admitir a revista para uma melhor aplicação do direito por o acórdão recorrido não padecer de erros lógicos nem de desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica, adoptando uma posição amplamente fundamentada e que se mostra plausível. Assim, atento ao quadro duplamente exigente que ficou referido, não se justifica quebrar a regra da excepcionalidade da admissão da revista. 4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pelo recorrente, com 3 UC`s de taxa de justiça. Lisboa, 4 de dezembro de 2025. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.