04026/00 - Tribunal Central Administrativo Sul

1 – A Caixa Geral de Aposentações carece de legitimidade passiva em acção de reconhecimento de direito, intentada por guarda da PSP, na situação de aposentado pela mesma Caixa, na qual se pretende ver alterado o respectivo escalão de vencimento enquanto no activo, com a consequente alteração da correspondente pensão de aposentação, já anteriormente fixada por aquela Caixa. 2 – Porém, o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações é o órgão competente para reconhecer o direito do Autor a ser equiparado a GDFA, com a consequente atribuição de um abono suplementar de invalidez correspondente ao último escalão do seu posto, pelo que, neste âmbito, lhe assiste legitimidade passiva.

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS: RELATÓRIO Jerónimo ..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, a fls. 60/65, pela qual foi decidida a anulação de todo o processo na presente acção para reconhecimento de direito em que é Autor, com a consequente absolvição da instância do Réu (Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações), com fundamento na excepção decorrente da falta do pressuposto processual negativo a que alude o artigo 69º LPTA. Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões: Após a revisão Constitucional de 1989 deve considerar-se revogado o n°2 do artigo 69° da LPTA; Com a autonomização, na segunda revisão constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (n°5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração; O significado essencial da norma contida no n°5 do artigo 268° da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa - permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação («recurso contencioso») ou à existência de um «acto administrativo»; Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos; A norma contida no artigo 69° da L.P.T.A. deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude de garantia jurisdicional administrativa; O preceito em causa (artigo 268, n°5 da C.R.P.) é claro ao consagrar que é igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa; As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos artigos 69° e 70° da L.P.T.A., são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local; As acções referidas na proposição anterior devem ser propostas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido que o autor invoca; A regra do artigo 69, n°2 da L.P.T.A., com o sentido que a Jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição; Com a presente acção o direito cuja tutela jurisdicional se pretende ver tutelado não poderia ser assegurado pelos restantes meios contenciosos uma vez que o recurso contencioso apenas visaria anular o acto sendo que com a presente o enquadramento do recorrente no escalão peticionado surge a par da equiparação a GDFA, da atribuição do respectivo e correspondente abono suplementar assim como da reposição dos retroactivos devidos pelo ilegal posicionamento. Sob pena de violação dos artigos 69° da LPTA e do art. 268, n°5 da CRP deve a presente acção de reconhecimento de direito prosseguir por ser o meio próprio, revogando-se a sentença recorrida, e, em consequência ordenar-se o prosseguimento da acção, assim, se fazendo JUSTIÇA! O Recorrido contra-alegou conforme fls. 79/80. O Ministério Público proferiu o douto parecer de fls. 91/93, no sentido da revogação da sentença, por o meio processual ser adequado, mas devendo-se ainda assim absolver o Réu da instância por ilegitimidade passiva. Cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO O Recorrente, Guarda de 1ª Classe da PSP, instaurou contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações a presente acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, pedindo o seguinte: 1. Ser reconhecido ao Autor o direito a ser posicionado no último escalão do seu posto de Guarda de 1ª Classe (7º escalão), sendo-lhe atribuída uma pensão com o correspondente índice (200), tudo com as consequências legais. 2. Ser reconhecido ao Autor o direito a ser equiparado a GDFA, e a consequente atribuição de um abono suplementar de invalidez correspondente ao último escalão do seu posto, tudo com as legais consequências. 3. Serem-lhe atribuídos os retroactivos devidos nos termos atrás expostos, e atento o facto de ter permanecido no 4º escalão do seu posto desde a data da entrada em vigor do DL 58/90 de 14.2 em 1 de Outubro de 1989, bem como os respectivos juros reportados aos últimos 5 nos, e com as legais consequências. No que respeita ao pedido de reconhecimento do posicionamento do Recorrente no último escalão do seu posto, tem razão o Ministério Público. A acção para reconhecimento de direito é o meio próprio por, no caso vertente, não ser possível detectar um acto administrativo reputável como decisão definitiva da Administração no tocante a tal pedido, intrinsecamente estranho à relação jurídica de aposentação por versar sobre matéria do serviço activo, e que, portanto, pudesse inequivocamente ser visado como objecto susceptível de conferir tutela jurídica efectiva à pretensão do Recorrente. Neste aspecto acolhe-se a fundamentação proferida no douto parecer do Ministério Público, na parte que se passa a transcrever: «Acontece que no caso em estudo, segundo a situação descrita pelo autor e não contrariada pelos elementos juntos pelo réu, aquele desde a entrada em vigor do DL n° 58/90 , de 14.02, e com efeitos reportados a 89.10.01, que se encontra posicionado no 4° escalão, sendo que em seu entender, por força de vários diplomas que entretanto vieram a ser publicados, e que indica, deveria ter progredido ao último escalão do seu posto. Neste contexto, tendo-se em consideração os elementos dados a conhecer pelos autos, não se vislumbra que após a atribuição do escalão 4° ao autor, tenha havido por parte da Administração uma decisão voluntária, no sentido de definir a situação daquele de forma autoritária e unilateral no tocante a escalões. Em suma, não indiciam os autos que nesse período, no âmbito do Comando-Geral da PSP, tenha sido proferido acto administrativo negando ou concedendo ao autor direitos em matéria de escalões. A confirmar-se a inexistência de acto administrativo dessa natureza, seria então este um daqueles casos em que é admissível a acção de reconhecimento de direito. Conforme escreve Vieira de Andrade a este propósito (In Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3º Ano do Curso de 1996/97, p. 113 e 114): “A tendência do sistema deverá favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito) ou em que o acto administrativo seja nulo (designadamente nos casos mais graves de nulidade-inexistência). Só que admitindo-se que o meio processual utilizado é o próprio, ter-se-á que concluir que o réu, intervindo desacompanhado do competente órgão da PSP, carece de legitimidade passiva». No que respeita à diversa excepção dilatória (ilegitimidade passiva), obstativa do conhecimento do mérito da acção, referida no último parágrafo do trecho transcrito, é igualmente certeira a posição propugnada pelo Ministério Público, como atesta a vasta e reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo nesse sentido, em casos idênticos. A título de exemplo cita-se o Acórdão de 17-06-2004, Proc. 045841, do Pleno da Secção do C.A. do S.T.A., onde se pode ler: «A questão subjacente aos dois arestos agora em confronto já foi objecto de inúmeras decisões deste Tribunal Pleno, que de forma reiterada e pacífica sempre abraçou o entendimento perfilhado no acórdão fundamento (cfr., entre outros, o ac. de 23/1/200, rec. nº. 46.679, bem como os arestos nele citados). Não se vê, neste momento, qualquer razão que possa levar à revisão de semelhante doutrina, a qual há assim que manter, isto por subsistirem intocáveis os respectivos fundamentos. Entre eles avulta a consideração, decisiva, de que as acções para reconhecimento de direito (ou interesse legítimo) devem ser dirigidas, por forma a assegurar a respectiva legitimidade passiva, contra o órgão administrativo investido de poderes dispositivos na matéria questionada na acção. Ora, aplicando tal doutrina à situação desenhada nos arestos agora em confronto, temos que, residindo os fundamentos do pedido de alteração da pensão de aposentação formulada contra a Caixa Geral de Aposentações na prévia alteração dos escalões de vencimento dos Autores na acção enquanto ainda no activo da PSP, semelhante matéria cai fora da competência dispositiva daquela Caixa, sendo a mesma parte ilegítima no lado passivo da respectiva acção.» Relativamente à jurisprudência deste Tribunal no mesmo sentido, é digno de menção, entre outros, o Acórdão de 04-07-2002, Proc. 5767/01 da 1ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo, onde se lê: «Assim, pretendendo o recorrente o reconhecimento do direito de ser posicionado num determinado escalão, deveria ter intentado a acção respectiva contra o órgão dos serviços a que continuava vinculado, nos termos do nº1 do art. 74º do Est. da Aposentação, com competência para se pronunciar sobre o pedido de mudança de escalão. E só depois de ter sido decidido esse pedido e remetidos ao ora recorrido os elementos necessários, é que este se poderia pronunciar sobre o pedido de alteração do montante da pensão de aposentação. Portanto, porque o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações é sujeito da relação jurídica de aposentação, mas estranho à relação jurídica de emprego, não tem interesse directo em contradizer os aludidos pedidos formulados na acção, carecendo, por isso, de legitimidade passiva.» Porém, tal ilegitimidade passiva restringe-se ao pedido de reconhecimento ao Recorrente do último escalão remuneratório do seu posto, não possuindo virtualidade para abranger o pedido de reconhecimento do direito a ser equiparado a GDFA, com a consequente atribuição de um abono suplementar de invalidez. «Quanto ao pedido do recorrente de reconhecimento do seu direito a ser equiparado GDFA com a consequente atribuição de um abono suplementar de invalidez correspondente ao último escalão do seu posto» - o caso muda de figura, pois, como se acrescenta no mesmo Acórdão do T.C.A. - «nos termos do D.L. nº. 314/90, de 13/10, com as alterações constantes do D.L. nº. 146/92, de 21/7, é o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações o órgão competente para reconhecer esse direito, pelo que, neste aspecto, assiste-lhe legitimidade passiva.» Sucede que na sentença sob recurso se omitiu a ponderação sobre a idoneidade formal da acção e sobre a legitimidade passiva do Réu, no âmbito desse 2º pedido, mas deveria ter sido enfrentado esse aspecto da questão, pois mesmo que existisse causa obstativa ao conhecimento de mérito relativamente a um dos pedidos formulados, isso não prejudicaria necessariamente a possibilidade de prosseguimento da acção para conhecimento dos demais. Acresce que o Recorrente, na conclusão 10 da sua alegação de recurso jurisdicional, suscita a apreciação dessa falha de fundamentação da sentença, ao sustentar que «Com a presente acção o direito cuja tutela jurisdicional se pretende ver tutelado não poderia ser assegurado pelos restantes meios contenciosos uma vez que o recurso contencioso apenas visaria anular o acto sendo que com a presente o enquadramento do recorrente no escalão peticionado surge a par da equiparação a GDFA, da atribuição do respectivo e correspondente abono suplementar...». Sendo assim e porque não pode afirmar-se a carência de legitimidade passiva do Conselho de Administração da CA no que concerne ao pedido de equiparação a GDFA e atribuição do abono suplementar de invalidez, tem que improceder a arguição desta excepção dilatória pelo Ministério Público, na medida preconizada, conducente à absolvição do Réu da instância. DECISÃO Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença, devendo a acção seguir o seu curso no TAFP, se nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 15 de Janeiro de 2009