034/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O objecto de uma acção administrativa especial em que se discute a classificação de um juiz num concurso de promoção para o Tribunal Central Administrativo é de configurar, para efeitos do disposto no artigo 15.º, alínea a) do Regulamento das Custas Processuais, como respeitante a uma relação laboral de trabalhadores do Estado.

II- E, como tal, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais não está isento do pagamento prévio da taxa de justiça nessa acção.

1. RELATÓRIO

A…, Juiz no Tribunal Administrativo e Fiscal d… …, interpôs acção administrativa especial contra o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), na qual impugnou a deliberação do Réu de 13/10/2010, que homologou a classificação final do concurso para Juiz do Tribunal Central Administrativo Norte, aberto por deliberação publicada, por extracto, no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 19/10/2010.

O Réu apresentou a sua contestação, na qual se defendeu por excepção – intempestividade da acção – e por impugnação, nesta sede pugnando pela improcedência da acção.

Notificado dessa apresentação, o Autor veio requerer o seu desentranhamento, em virtude do Réu não ter pago a taxa de justiça a que considerou estar sujeito.

Por despacho do Relator de 9/6/2011, que constitui fls 128 dos autos, foi ordenada a notificação do Réu para pagar a taxa de justiça que foi considerada devida, bem como a respectiva multa, pelo não pagamento atempado dessa taxa, de acordo com o estabelecido no artigo 486.º-A, n.ºs 1 e 3 do CPC.

O Réu procedeu a esse pagamento, por mera cautela, disse, e reclamou do despacho do Relator para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, tendo defendido que: (i) fosse declarado nulo esse despacho, por violação dos princípios do contraditório e da igualdade das partes; (ii) a tal não acontecer, que fosse revogado o mesmo despacho, em virtude do Conselho estar dispensado do pagamento prévio da taxa de justiça; (iii) nunca seria de condenar o Réu em multa, mesmo que se mantivesse a posição da obrigatoriedade de pagamento prévio da taxa de justiça, em virtude de tal consubstanciar uma mudança de posição do Supremo relativamente a essa matéria, que durante anos considerou não haver lugar a esse pagamento.

O Autor não respondeu.

Cumpre, assim, decidir a reclamação.

2. FUNDAMENTAÇÃO

São três as questões que foram levantadas na presente reclamação, a saber:

(i) nulidade do despacho reclamado, em virtude do Réu não ter sido ouvido sobre a questão da não dispensa do pagamento prévio da taxa de justiça;

(ii) a efectiva dispensa desse pagamento prévio;

(iii) a não aplicação de multa, mesmo em caso de decisão de obrigatoriedade desse pagamento prévio, face à posição anterior, deste Supremo Tribunal, de não haver lugar a ele.

Vejamos.

2. 1. Nulidade do despacho:

O despacho reclamado determinou que o Réu fosse notificado para efectuar o pagamento da taxa de justiça em dívida, bem como a multa devida pelo não pagamento atempado dessa taxa, ao abrigo do disposto no artigo 486.º-A, n.ºs 1 e 3 do artigo 486.º do CPC.

De acordo com o estabelecido nesses preceitos, o Réu deve juntar à contestação o documento comprovativo do prévio pagamento da taxa de justiça devida, devendo a secretaria, no caso dessa comprovação não ser feita, notificá-lo, no prazo de 10 dias a contar da presentação da contestação, para, em 10 dias, efectuar o pagamento omitido com acréscimo de multa de igual montante, mas não inferior a 1 UC nem superior a 5 UC.

O Réu não efectuou esse pagamento nem a secretaria o notificou para o comprovar, nos termos dos preceitos legais referidos. Cumpria, por isso, ao juiz notificá-lo para efectuar esse pagamento, nos termos do disposto no n.º 5 do mesmo preceito, caso entendesse que o pagamento era devido.

E se entendesse que era, impunha-se essa notificação de imediato, sem qualquer audiência prévia do Réu sobre o assunto.

E foi isso que aconteceu, sendo, para o efeito, irrelevante que, entretanto, o Autor tivesse vindo defender esta posição.

Não se verifica, assim, a arguida nulidade.

Aliás, mesmo que tivesse ocorrido a arguida omissão, não haveria lugar à anulação do despacho reclamado.

Com efeito, sobre ele recaiu reclamação, permitida pela lei (artigo 27.º, n.º 2, do CPTA).

Essa reclamação vai determinar a reapreciação do despacho, cuja matéria vai ser reexaminada, emitindo-se, agora sim, pronúncia definitiva sobre ela.

Na reclamação, o Réu expôs a sua posição da forma que melhor entendeu, esgrimindo todos os argumentos que achou pertinentes, o que já tinha acontecido quanto ao Autor, na resposta à contestação. Donde resulta que ambas as partes já tiveram oportunidade de marcar posição sobre o assunto. O princípio do contraditório está, assim, indiscutivelmente assegurado na reclamação, cuja decisão já não constituirá surpresa para qualquer das partes. E o mesmo se verifica em relação ao princípio da igualdade das partes no processo.

Assim sendo e tendo em conta que no conhecimento da reclamação o que verdadeiramente releva não é a decisão da legalidade ou ilegalidade do despacho reclamado, mas sim a regulação da situação nele tratada, seria de considerar sanada a omissão da audição em causa pela pronúncia já efectuada pelas partes.

Em conformidade, declarar a nulidade decorrente dessa omissão e ouvir novamente as partes sobre essa mesma matéria seria um acto absolutamente inútil, que o tribunal não pode praticar (artigo 137.º do CPC).

E, como tal, nunca podia merecer acolhimento a pretensão do Réu de anular o despacho do relator, antes sendo de passar à análise da exigência, ou não, do pagamento prévio da taxa de justiça, nele determinado.

2. 2. Dispensa do pagamento prévio da taxa de justiça:

O despacho reclamado considerou que não havia essa dispensa, em face do estabelecido no artigo 15.º, alínea a) do RCP, em virtude de estar em causa uma relação laboral entre o CSTAF e o Autor.

De acordo com este preceito, o Estado, incluindo os seus serviços e organismos ainda que personalizados, ficam dispensados do pagamento prévio da taxa de justiça, salvo em matéria (na parte que para o caso interessa) relativa às relações laborais com os funcionários, agentes e trabalhadores seus.

O CSTAF discorda por, no essencial, os juízes serem titulares de um órgão de soberania, terem um estatuto de plena independência e, como tal, não poderem ser sujeitos de uma relação jurídico-laboral, que pressupõe uma relação de dependência ou subordinação dos juízes em relação ao CSTAF, que não existe, o que coloca a situação fora do âmbito de aplicação da norma invocada.

Apreciando, consideramos que não assiste razão ao CSTAF, como se demonstrará.

O artigo 15.º, alínea a) do RCP estatui que:

“Ficam dispensados do pagamento prévio da taxa de justiça:

a) O Estado, incluindo os seus serviços e organismos ainda que personalizados, as Regiões Autónomas e as autarquias locais, quando demandem ou sejam demandados nos tribunais administrativos ou tributários, salvo em matéria administrativa contratual e pré-contratual e relativas às relações laborais com os funcionários, agentes e trabalhadores do Estado.

b) …

c) …”

Ora, a demanda corre nos tribunais administrativos e o CSTAF é um serviço do Estado – é um órgão de gestão e disciplina dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal (artigo 74.º, n.º 1, do ETAF, aprovado pela Lei n.º13/2002, de 19 de Fevereiro) – pelo que só se o seu objecto não puder ser qualificado como uma relação laboral é que estará isento do pagamento prévio da taxa de justiça.

A relação laboral é um conceito indeterminado. O reclamante configura-o no sentido estrito que normalmente lhe é atribuído, segundo o qual decorre das relações ocorridas no âmbito de um contrato de trabalho e que pressupõe a dependência dos trabalhadores em relação às entidades patronais, sob cujas ordens, direcção e orientação exercem a sua actividade.

Ora, os juízes são titulares de um órgão de soberania – os tribunais –, dispondo de independência, em face da Constituição, que apenas à lei os sujeita (artigo 203.º da CRP), não estando sujeitos a ordens ou instruções (artigo 6.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho).

O seu estatuto de independência faz com que, apenas estando sujeitos à lei, os juízes gozem de autonomia não só em relação aos outros poderes do Estado, como em relação aos outros contitulares do poder jurisdicional e aos próprios órgãos autónomos aos quais está conferido o poder de os nomear, colocar, transferir, promover e exercer o poder disciplinar – os Conselhos Superiores da Magistratura e o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

E, como tal, não podem ser sujeitos de relações jurídico-laborais no apontado stricto sensu do conceito.

Mas, como conceito indeterminado que é, o verdadeiro alcance desse conceito não pode ser dissociado do âmbito de aplicação da norma que o consagra e que, no presente caso, é o das custas processuais.

O que significa que o conceito de relação laboral consagrado no RCP, embora partindo do conceito que foi enunciado, pode ter um alcance diferente. O legislador não elencou o tipo de situações de vínculo para com o Estado, optando por um conceito que se reporta à relação decorrente de uma prestação de trabalho ao Estado, cujo alcance se deve perscrutar na mente do legislador do Regulamento, tendo em conta, para o efeito, a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que esse regulamento foi elaborado e as condições específicas do tempo em que vai ser aplicado (artigo 9.º do C. Civil).

Façamos, assim, para o efeito, uma breve incursão no regime das custas, que nos dê uma noção clara da sua evolução histórica, com vista a dela se poderem extrair os objectivos visados pelo legislador.

No regime do Código das Custas Judicias aprovado pelo DL n.º 224-A/96, de 26 de Novembro, o Estado, incluindo os seus serviços ou organismos, ainda que personalizados, estavam isentos de custas [artigo 1.º, n.º 1, alínea a)].

No Código das Custas Judiciais aprovado pelo DL n.º 324/2003, de 27 de Dezembro, o Estado, incluindo os seus serviços e organismos, ainda que personalizados, deixaram de estar isentos (artigo 2.º). Os juízes também não estavam, salvo nas acções a que se reportava a isenção estabelecida no artigo 17.º, n.º 1, alínea H9 do EMJ. E o mesmo e verificava com os trabalhadores do Estado, com excepção do funcionários de justiça quanto às custas do processado inútil a que dessem causa, se o juiz, em despacho fundamentado, lhes relevasse a falta [artigo 2.º, n.º 1, alínea h)].

No preâmbulo do DL n.º 324/2003 escreveu-se que o legislador procedeu “… a uma profunda alteração do regime de isenção de custas, consagrando o princípio geral de que, salvo ponderosas excepções, todos os sujeitos processuais estão sujeitos ao pagamento de custas, independentemente da sua natureza ou qualificação jurídicas e desde que possuam capacidade económica e financeira para tal, sendo as excepções a esta regra equacionadas, sem qualquer prejuízo para os interessados, em sede de apoio judiciário.

Neste particular, estende-se aos processos de natureza cível o princípio geral da sujeição do Estado e das demais entidades públicas ao pagamento de custas judiciais…”

Afirmando-se, ainda, neste capítulo, que “Tal medida reveste carácter essencial para a concretização plena do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, garantindo uma efectiva igualdade processual entre a Administração e os cidadãos. Introduz-se, pois, também neste domínio, um factor de responsabilização acrescida do Estado e das demais entidades públicas pelas consequências derivadas das suas actuações e do seu comportamento processual, contribuindo, com claros benefícios para a comunidade globalmente considerada, para a moralização e racionalização do recurso aos tribunais”.

Não obstante a eliminação da isenção de custas do Estado e referidos organismos, o CCJ de 2004 manteve a dispensa de pagamento prévio das taxas de justiça inicial e subsequente em assinalável número de casos, neles se incluindo o Estado e os seus serviços ou organismos, ainda que personalizados [artigo 29.º, n.º 1, alínea a)].

Este Código foi revogado pelo Regulamento das Custas Processuais (RCP), aprovado pelo DL n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, que manteve a não isenção de custas do Estado, incluindo os seus serviços e organismos, bem como da quase totalidade dos demais entes públicos (artigo 4.º) e que, no prosseguimento do objectivo de identificação das normas dispersas que consagravam essa isenção, expresso no seu preâmbulo, transpôs para ele a isenção consagrada no artigo 17.º, n.º 1, alínea h) e n.º 4 do EMJ, mencionando a isenção de custas dos “magistrados e dos vogais do Conselho Superior da Magistratura que não sejam juízes, em quaisquer acções que sejam parte por via do exercício das suas funções, incluindo as de membro do Conselho superior da Magistratura e de inspector judicial” [alínea c) do n.º 1 desse artigo 4.º].

Manteve, ainda, a dispensa do pagamento prévio da taxa de justiça relativamente a algumas entidades públicas, mas, conforme se escreveu no seu preâmbulo, “Procurando continuar os objectivos da reforma de 2003, no sentido de se obter uma maior igualdade processual entre os cidadãos e o Estado, reduziu-se significativamente a possibilidade de dispensa prévia do pagamento da taxa de justiça”.

Essa dispensa só passou a abranger o Estado, incluindo os seus serviços e organismos, ainda que personalizados, as Regiões Autónomas e as autarquias locais [artigo 15.º, alínea a)], as partes que beneficiem de apoio judiciário [alínea b)] e os arguidos nos processos criminais ou nos habeas corpus ou os recursos que apresentem em quaisquer tribunais [alínea c)].

No que respeita às entidades incluídas na alínea a), a dispensa apenas ocorre em processos que corram nos tribunais administrativos ou tributários e, mesmo nestes, já não existe em processos relativos a matéria administrativa contratual e pré-contratual e relativos às relações laborais com os funcionários, agentes e trabalhadores do Estado, incluindo os seus serviços e organismos, ainda que personalizados, nos quais se inclui o CSTAF (vd. artigo 3.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que a manda aplicar, com as adaptações resultantes das suas específicas competências, aos órgãos de gestão dos tribunais).

A restrição à isenção consagrada tem um denominador comum, que é o de respeitar a matéria relativa a relações em que a igualdade de posições das partes ganha maior acuidade, como é o caso dos contratos e das relações laborais, em que o contrato também é a forma mais frequente do vínculo.

A razão de ser do preceito é, claramente, a de colocar as partes litigantes, nestas sensíveis matérias, numa posição de maior igualdade possível.

E assim sendo, como é, não se vislumbram quaisquer razões para distinguir entre situações decorrentes de relações de trabalho constituídas ao abrigo do regime geral estabelecido na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e na Lei n.º 59/2008, de 11/9/2008, e situações similares constituídas ao abrigo de outros regimes.

A situação em análise é precisamente uma dessas situações similares.

Na verdade, está-se perante uma situação de progressão na carreira de um juiz, que presta trabalho, em regime de carreira, para a qual é nomeado vitaliciamente (artigo 6.º do EMJ), tal como existe progressão na carreira de funcionários.

Só não seria de assim considerar se o Estatuto o não permitisse, o que não se verifica.

Na verdade, é indiscutível que a Constituição estabeleceu uma reserva de competência para o exercício da função jurisdicional em favor exclusivamente dos tribunais e que essa reserva se concretiza através de uma reserva do juiz rodeado das necessárias garantias de independência e imparcialidade, que são asseguradas através de garantias orgânicas, estatutárias e processuais e que estas garantias se traduzem, essencialmente, na unicidade orgânica e estatutária dos juízes (artigo 215.º, n.º 1, da CRP), nas garantias de inamovibilidade e irresponsabilidade (artigo 216.º, n.ºs 1 e 2) e no princípio do auto-governo da magistratura, este traduzido na exigência de que a nomeação, colocação, transferência e promoção dos juízes, bem como o exercício da acção disciplinar, sejam efectuados por um órgão autónomo não dependente do poder executivo (artigos 217.º e 218.º). Cfr, neste sentido, por todos, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 620/2007, de 20/12/2007, publicado no DR n.º 9, 1.ª série, de 14 de Janeiro de 2008, citado pelo Réu, e no qual são feitas inúmeras referências e citações doutrinárias e jurisprudenciais que nos apresentam um quadro completo do estatuto do juiz.

Esse estatuto postula a assunção dos juízes como titulares do órgão de soberania «tribunais» e não como trabalhadores da função pública, cuja actividade por ele é regulada, no desenvolvimento do estabelecido na CRP, especificamente ou através de remissão expressa e localizada tematicamente para legislação subsidiária. São exemplos desta última situação, as disposições dos artigos 10.º-A, 32.º, 69.º e 131.º, que o estatuto manda aplicar.

No que a custas processuais diz respeito, o EMJ apenas estabelece que os juízes estão isentos de custas nas causas em que sejam parte principal ou acessória por via do exercício das suas funções [artigo 17.º, n.º 1, alínea g), na redacção dada pela Lei n.º10/94, de 5/5/94], isenção essa que foi alargada às acções em que sejam parte por via do exercício das suas funções no Conselho superior da magistratura ou de inspector judicial [redacção dada pela Lei n.º 143/99, de 31/8/1999] o que tem sido interpretado por uniforme jurisprudência deste Supremo Tribunal como abrangendo apenas as acções em que haja nexo de causalidade entre o seu objecto e o exercício das referidas funções (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão de 4/5/2006, recurso n.º 327/02). Nada mais estabelece o Estatuto, nem no que respeita aos juízes nem no que respeita aos Conselhos Superiores.

Existe, assim, no EMJ uma clara opção do legislador relativamente às custas processuais, que é a de apenas subtrair do regime geral estabelecido na legislação que regula as custas as acções em que, conforme foi referido, os juízes sejam parte por via da sua função de julgar, de inspector judicial ou de membro do Conselho Superior da respectiva jurisdição. Opção essa que evidencia que apenas essa matéria foi considerada passível de comprometer o estatuto de independência e irresponsabilidade dos juízes e que, portanto, justificava a sua consagração estatutária. Tudo o resto foi considerado que não interferia com esse estatuto e que, por isso, ficava sujeito ao regime geral, aplicável subsidiariamente, por remissão expressa do seu artigo 32.º, que manda aplicar subsidiariamente às questões tratadas no seu Capítulo II, no qual o regime de custas se insere, o regime da função pública. O mesmo se verifica em relação aos membros do Conselho que não sejam juízes, não havendo também qualquer disposição específica relativamente ao próprio Conselho, nem no EMJ nem no ETAF.

Ora, se o EMJ excluiu a matéria em causa do âmbito do mesmo, deixando-a no âmbito da legislação geral de custas, por ter considerado que este regime geral não interferia com o seu estatuto de independência, não há nenhuma razão lógica que justifique que uma situação decorrente da progressão na carreira de um juiz, mediante concurso, não possa integrar o conceito de situação relativa a uma relação laboral.

Pelo contrário, toda a apontada evolução legislativa das custas, inserida no princípio da unidade do sistema jurídico, nos leva a considerar que foi intenção do legislador abrangê-la nesse conceito.

E, como tal, essa situação não pode deixar de ser englobada na restrição à dispensa de pagamento prévio da taxa de justiça do CSTAF, tal como seria uma acção em que fosse parte um funcionário, sendo certo que o CSTAF nada evidenciou em contrário, apenas se tendo escudado no estatuto dos juízes, para, com base numa interpretação meramente literal do preceito do RCP – cuja interpretação é o que está em causa – concluir que não cai no âmbito objectivo do seu campo de aplicação.

A posição do CSTAF não é, assim, aceitável, levando mesmo ao afastamento do princípio da igualdade processual, que o legislador do RCP expressamente referiu visar alcançar (Regulamento esse para o qual remete o Estatuto dos juízes), pois que levaria a uma dispensa do pagamento prévio numa situação em que o Autor não está dispensado e na qual devia ser posto em pé de igualdade com ele, como acontece entre o CSTAF e um funcionário numa acção com objecto idêntico – a promoção na carreira.

Em face do exposto, conclui-se que, tal como considerou o despacho reclamado, o objecto da presente acção respeita a uma relação laboral, tal como esta é configurada para efeitos de custas no RCP, pelo que o CSTAF não está dispensado do pagamento prévio da taxa de justiça.

E, como tal, não pode deixar de se manter, nessa parte.

2. 3. Multa:

O despacho reclamado determinou, também, a notificação do CSTAF para pagar a multa a que alude o n.º 3 do artigo 486.º-A do CPC.

O reclamante defende que, mesmo que prevaleça o entendimento de que está obrigado ao pagamento prévio da taxa de justiça, não lhe deve ser aplicada multa, em virtude dessa obrigatoriedade consubstanciar uma mudança de posição deste Supremo Tribunal relativamente a essa matéria, que durante anos considerou não haver lugar a tal pagamento.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, como resulta do expendido em 2.2., o CSTAF não estava dispensado do pagamento prévio da taxa de justiça, pelo que devia ter pago essa taxa juntamente com a apresentação da contestação. Não o tendo feito, teria da pagar essa taxa no prazo que lhe foi concedido, acrescida da respectiva multa, ou sobretaxa, pelo pagamento extemporâneo, só assim não sendo no caso da falta de pagamento se dever a justo impedimento, de acordo com o estabelecido no artigo 146.º do CPC, que o reclamante não invoca e é notório que se não verifica.

O não cumprimento pelo CSTAF do pagamento nos processos que indicou não deixou de o ser um incumprimento. Não pode, por isso, a má prática anterior – que é do que se trata e não propriamente de uma mudança de posição do Supremo, que nunca tratou a questão expressamente – ser invocada para justificar mais um não cumprimento da lei, que consiste, in casu, no pagamento da taxa agravada.

O pagamento da multa é, por isso, exigível, pelo que também nessa parte o despacho reclamado é de manter.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se, em conferência, em indeferir a reclamação, confirmando-se o despacho reclamado.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 1 UC (artigo 7.º, n.º 3, e Tabela II, do RCP).

Lisboa, 20 de Setembro de 2011. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Américo Joaquim Pires Esteves.