0335/08 - Supremo Tribunal Administrativo

O prazo referido no art. 42º, 2, do CPTA dentro do qual deve ser pedida a anulação total ou parcial dos contratos administrativos é aplicável aos contratos celebrados antes da sua entrada em vigor e que ainda subsistam.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., LDA, interpôs o presente RECURSO DE REVISTA do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Norte que revogou o saneador-sentença proferido no TAF de Coimbra e ordenou o prosseguimento da ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM – COM A FORMA ORDINÁRIA – contra si intentada por B... SA.

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

1. a questão que se discute neste recurso é de importância fundamental pela sua relevância jurídica e social;

2. tal questão prende-se com a estabilidade e segurança das relações e situações jurídicas e com a harmonia de toda a ordem jurídica no que a essas matérias respeita;

3. e por isso a apreciação da revista se torna também necessária para uma melhor aplicação do direito;

4. o contrato em causa nos autos foi celebrado em 1984;

5. o acto que determinou a celebração do contrato firmou-se na ordem jurídica, por não ter sido impugnado;

6. o autor poderia ter impugnado esse acto;

7. tal como poderia ter impugnado o próprio contrato por para tal ter legitimidade a partir pelo menos da revisão constitucional de 1997;

8. o art. 268º, n.º 4 da Constituição é de aplicação directa, por força do art. 18º, n.º 11 da Constituição;

9. para aplicação daquele artigo 268º, n.º 4 não era necessário aguardar que o legislador criasse meios processuais específicos, podendo os direitos ali garantidos ser exercidos por meio de acção declarativa, como o são com o CPTA;

10. Nos termos do art. 12º do Código Civil, o art. 41º, 2 do CPTA apenas se aplica aos factos novos, ocorridos após a sua entrada em vigor; 11. Um acto firmado na ordem jurídica ao abrigo da lei antiga não passa a poder ser anulado por virtude de a lei nova criar (o que neste caso se não concede) novas legitimidades para o pedido;

12. A decisão recorrida violou o princípio pré - constitucional da segurança jurídica, os artigos 18º, n.º 1 e 268º, n.º 4 da Constituição, o art. 12º, n.º 1 e 2 do C. Civil, o art. 297º do também Código Civil e o art. 41º, n.º 2 do CPTA.

Respondeu a recorrida sustentando a manutenção do acórdão, formulando as seguintes conclusões:

1- o CPTA, aprovado pela Lei 15/2002, de 19 de Fevereiro, veio, no seu artigo 40º consagrar a legitimidade de terceiros para, perante os Tribunais Administrativos, interporem acções relativas à validade e execução de contratos em que não figurem como partes;

2- o direito assim conferido pelo CPTA é-o ex-novo, uma vez que não existia no domínio da lei anterior;

3- o conhecimento pela recorrida do clausulado no contrato a anular é anterior à entrada em vigor do CPTA e anterior em mais de seis meses à data em que esta acção foi proposta;

4- a lei nova não pode, salvo retroactividade, atribuir a factos passados efeitos que eles eram insusceptíveis de produzir segundo a lei vigente no momento em que ocorreram;

5- por essa razão, ao decurso do prazo de seis meses previsto no art. 41º do CPTA em data em que aquele diploma não vigorava e em que a recorrida não tinha legitimidade para propor a acção, não pode ser atribuída eficácia extintiva ao direito de acção da recorrida;

6- os prejuízos invocados pela recorrida são continuados no tempo, e verificam-se ainda hoje;

7- trata-se, pois, de factos ou estados de facto de trato sucessivo cuja verificação ainda decorre aquando da entrada em vigor da lei nova;

8- a lei administrativa aplica-se a factos ou estados de facto continuados ou de trato sucessivo cuja verificação ainda decorra ao entrar em vigor essa lei;

9- nesse sentido vai também a interpretação do art. 12º do C. Civil;

10- o prazo do direito da recorrida à presente acção deve pois ser contado a partir da data da entrada em vigor do CPTA, ou seja, 1 de Janeiro de 2004;

11- a presente acção mostra-se pois proposta em tempo pelo que não se verifica a caducidade do respectivo direito.

Por acórdão deste Supremo Tribunal proferido no âmbito do art. 150º, 1 e 5 do CPTA foi admitida a revista.

O M. P. foi notificado do recurso, não tendo intervindo no processo.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

a) No dia 1-7-2004, deu entrada na secretaria do TAF de Coimbra a petição inicial da presente acção, remetida por correio registado em 30-6-2004;

b) Em 20-11-1984, foi outorgado na secretaria da Câmara Municipal de Coimbra perante o seu Notário Privativo, entre o Dr. C..., na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Coimbra e em representação da mesma, e D..., na qualidade de gerente da sociedade comercial por quotas A..., Limitada, o “Contrato de Fornecimento de Abrigos para os Transportes Colectivos e Postos de Sinalética Urbana”, com o clausulado constante do documento n.º 1, junto com a petição inicial;

c) A autora tomou conhecimento do clausulado do contrato objecto desta acção, celebrado em 29-11-1984 entre os réus, há mais de seis meses relativamente à data da Petição Inicial;

d) Em 20-6-1990, foi registada na Conservatória do Registo Comercial de Cascais, sob o n.º 043491, a sociedade comercial por quotas E..., Lda. a qual alterou depois a sua designação social para B... SA

2.2. Matéria de direito

A única questão a decidir é a de saber se a presente acção foi tempestivamente instaurada.

Como destacou o acórdão do TCA-Norte a questão que decidiu foi a de saber “se a acção administrativa comum, sob a forma ordinária é intempestiva, quanto ao pedido de anulação do contrato, celebrado entre as recorridas, em 29 de Novembro de 1984, por este conter cláusulas ilegais que prejudicam a recorrente”

No acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, que admitiu a revista a questão é novamente posta em destaque:

“Está em causa um problema melindroso qual é, em suma, o de saber se num quadro de direito transitório e à luz dos critérios fixados no art. 12º do C. Civil é possível estabelecer uma conexão relevante entre o direito ou posição processual da recorrente (legitimidade para atacar um acto situado no passado mas que continua a produzir efeitos no presente) e a lei nova (CPTA)”.

A questão é com efeito de aplicação da lei no tempo, porque o CPTA veio permitir, ao contrário do que acontecia no regime anterior, que os terceiros – isto é, aqueles que não intervieram no contrato – possam pedir a sua anulação, num prazo de seis meses a contar da celebração do contrato ou do conhecimento do seu clausulado. O que fazer, então, quando o terceiro tenha tido conhecimento do contrato há muito mais de seis meses, mas ainda antes de ter entrado em vigor o CPTA, isto é, quando não tinha legitimidade para pedir a anulação do mesmo contrato?

O TCA/Norte, no acórdão recorrido, entendeu que, nestes casos, o prazo de seis meses começava a contar a partir da entrada em vigor do CPTA.

O recorrente sustenta que, quando entrou em vigor o CPTA a situação estava estabilizada, à luz da lei então vigente e que o art. 12º do C. Civil não permite a aplicação da lei nova ao presente caso.

Vejamos a questão.

O art. 41º, 2 do CPTA, diz-nos o seguinte:

“Os pedidos de anulação, total ou parcial, de contratos podem ser deduzidos no prazo de seis meses contado da celebração do contrato ou, quanto a terceiros, do conhecimento do seu clausulado”.

No domínio do regime anterior (LPTA e Código Administrativo) as acções sobre contratos só podiam ser propostas pelas partes contratantes, como resultava do disposto no art. 825º do Código Administrativo. Por outro lado, as acções sobre contratos poderiam ser intentadas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial (art. 71º da LPTA).

Deste modo, e para o problema que nos ocupa, antes do CPTA aquele que não era parte no contrato não podia pedir a sua anulação. Em contrapartida o direito de pedir a anulação do contrato, mesmo pelas partes, deve ser exercido no prazo de “seis meses” a contar do conhecimento do seu clausulado.

Podemos, desde logo, afastar a interpretação que foi sustentada na sentença da 1ª instância, que contou o prazo de seis meses a partir do conhecimento do clausulado, de tal modo que tal prazo terminou antes de o CPTA ter entrado em vigor.

Este entendimento não é sustentável.

Ou não se aplica o art. 41º, 2 aos contratos já celebrados; ou se esse artigo for aplicável não pode contar-se o prazo de seis meses criado, ex novo, pelo CPTA, de modo a que o mesmo termine antes do CPTA entrar em vigor: o prazo terminaria antes de se ter iniciado, o que é absurdo.

A nosso ver, e adiantando a solução, o prazo do art. 41º, 2, é aplicável aos contratos celebrados antes da entrada em vigor do CPTA, que ainda subsistem, por força do disposto no art. 12º, 2, parte do C. Civil.

Vejamos porquê.

Não estão em causa as condições de validade dos factos objecto do contrato, isto é a validade das cláusulas contratuais. Com efeito, e apesar de ser pedida a anulação do contrato não é a validade das cláusulas que agora nos ocupa (essa é matéria sobre o mérito da acção, se viermos a concluir que a mesma foi tempestivamente instaurada); o que agora está em causa é o surgimento de um direito de acção a exercer num determinado prazo (para os terceiros) e o encurtamento desse prazo para os contraentes (que antes do CPTA poderiam propor a acção a todo o tempo e com este Código passaram a ter um prazo de seis meses).

Importa, assim, saber em que medida este “direito de acção” a exercer dentro de certo prazo é aplicável a contratos celebrados antes da sua vigência.

Também não está em causa saber se a legitimidade de terceiros introduzida pelo CPTA é aplicável a este caso, pois a sentença decidiu haver legitimidade para alguns dos pedidos formulados na acção, e nessa parte não houve recurso. Está pois assente, nesta acção que as partes são legítimas, ou seja, foi, quanto à legitimidade já aplicada a lei nova.

A nosso ver o direito de exercer a acção contratual no prazo de seis meses localiza-se no conteúdo de uma situação jurídica, com abstracção do facto que lhe dá origem. Numa situação jurídica que tenha por fonte um contrato, a distinção entre os factos que cabem na primeira e na segunda parte do art. 12º, 2 do Código Civil há-de ser feita nos seguintes termos: “A lei nova só poderá, sem retroactividade, reger os efeitos futuros dos contratos em curso quando tais efeitos possam ser dissociados do facto da conclusão do contrato” – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pág. 241.

Ora, no presente caso, a nova lei veio dispor sobre aspectos que não interferiram na conclusão do contrato (prazo de arguição de invalidades), tem natureza injuntiva e reporta-se a matéria que não se encontrava na disponibilidade das partes quando formaram a decisão de contratar. É, deste modo, patente a sua dissociação do facto da conclusão do contrato, e, desse modo, podemos afirmar com segurança que se trata de um efeito jurídico que não teve em conta o facto que criou a situação jurídica que subsiste (o contrato).

A aplicação da lei nova, e porque a mesma diz respeito a prazos, implica ainda um esclarecimento.

O art. 297º do C. Civil não prevê directamente a hipótese da lei nova estabelecer pela primeira vez um prazo mas, como refere BAPTISTA MACHADO, ob. cit. pág. 243 “deve ainda acrescentar-se que, se a Lei Nova vem estabelecer pela primeira vez um prazo, este só deve ser contado, qualquer que seja o momento inicial fixado, a partir do início de vigência da nova lei”. Não poderia ser de outro modo, sob pena de – como já vimos – cairmos no absurdo em que caiu a sentença da 1ª instância que deu o prazo por concluído antes mesmo dele ter sido criado.

Não se argumente, como faz a recorrente que a situação jurídica estava estabilizada, e que a ora recorrida poderia ter impugnado o contrato, pelo menos a partir da revisão constitucional de 1997.

Aceitamos – sem quaisquer reservas – que uma situação já definida, ou seja, uma situação jurídica em que o prazo para arguir a invalidade já tivesse decorrido, não renascia com a lei nova. Tal decorre do art. 12º, 2 segunda parte do C. Civil quando nos diz que só é aplicável a lei nova a situações que subsistam. E, desse modo, as situações abrangidas pelo caso decidido estarão a coberto dos efeitos a haver com a lei nova. O ressurgimento de um direito cujo exercício tivesse precludido só poderia acontecer por vontade do legislador, e na medida em que a retroactividade fosse constitucionalmente admissível.

Só que, no caso em apreço, a lei antiga dispunha que as acções sobre contratos poderiam ser intentadas a todo o tempo (art. 71º da LPTA).

Logo, se a autora e ora recorrida, tivesse adquirido a legitimidade para impugnar o contrato com a revisão constitucional de 1997, esse direito poderia ser exercido a todo o tempo até à entrada em vigor do CPTA; e dentro de 6 meses a partir de então.

Daí que, mesmo nessa hipótese, o art. 41º, 2 do CPTA tinha, então, para o terceiro prejudicado com o contrato, o sentido de encurtar o respectivo prazo para seis meses – que como é óbvio só poderia começar a correr a partir da publicação da lei nova.

Não pode, deste modo, a recorrente imputar à nova lei uma abusiva intromissão ou destruição da segurança e estabilidade das relações contratualmente constituídas, pois a lei em vigor na data da conclusão do contrato previa a possibilidade das acções sobre contratos serem instauradas a “todo o tempo” (art. 71º da LPTA), não legitimando, desse modo, a expectativa de cada uma das partes à consolidação na ordem jurídica do respectivo contrato.

Assim, é a nosso ver indiscutível que a autora desta acção poderia pedir a anulação do contrato dentro dos seis meses seguintes à entrada em vigor do CPTA.

Impõe-se, deste modo, negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido, uma vez que foi neste sentido que decidiu.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 9 de Outubro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – João Manuel Belchior.