0190/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 18° do estatuto disciplinar de 1984, que confere ao presidente da câmara municipal poder para repreender os funcionários ou agentes da autarquia, atribuindo à câmara o poder para aplicar das demais penas disciplinares, não foi revogado pelo artigo 68° n° 2 alínea a) da lei das autarquias locais de 1999.

II- A Lei n° 10/83, de 13 de Agosto, conferiu, pelo seu artigo 1°, n° 1, alínea b), autorização ao governo para legislar em matéria do regime disciplinar, pelo que o artigo 18° do estatuto disciplinar de 1984, produzido ao abrigo daquela autorização, não é formalmente inconstitucional.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

O Município do Porto veio, ao abrigo do artigo 150º do CPTA, interpor recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido nos autos a fls. 390 e segs., que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo recorrente da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a acção administrativa especial intentada por A…, identificado nos autos, e anulou o despacho de 7-04-2005, do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, que havia aplicado ao Autor, a pena disciplinar de 10 dias de suspensão.

I. A entidade recorrente formula as seguintes conclusões:

1. A jurisprudência invocada pelo aresto ora recorrido foi emitida ao abrigo da legislação anterior.

2. O Estatuto Disciplinar foi elaborado, em matéria de lei das autarquias, na vigência da Lei n° 79/77.

3. Esta lei conferia à câmara municipal o poder de “superintender na gestão e direcção do pessoal ao serviço do município”, entendendo-se caber nesse os poderes de “nomear, contratar ou assalariar, promover, transferir, louvar, punir, aposentar e exonerar os funcionários assalariados municipais.

4. O presidente da câmara já gozava de competência disciplinar mesmo antes de ser órgão autónomo - órgão municipal - o que resulta do n° 4 do art°1 8° do Estatuto Disciplinar.

5. Hoje, de acordo com o artº 68º, n°2, alínea a) da Lei n°169/99, “compete ao presidente da câmara municipal decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais.”

6. A competência do presidente da câmara para a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais é originária e exclusiva.

7. O presidente da câmara é o órgão executivo singular do município.

8. O poder de aplicação de sanções disciplinares é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos.

9. O Estatuto Disciplinar não contraria, antes complementa, o disposto no art°68°, n°2, a) da Lei n°169/99.

10. O Estatuto Disciplinar limita-se a explicitar, mas não a atribuir competências.

11. Norma de atribuição de competência é o art°68°, n°2, alínea a), da Lei n°169/99.

12. A matéria disciplinar não é especial relativamente à autárquica.

13. É antes uma secção de direito autárquico, tal como a matéria autárquica é uma secção do direito disciplinar.

14. A Revisão de 1997, na nova redacção dada ao n°2 do art°243° da CRP, esclareceu que a haver alguma especificidade, ela seria sempre de cariz autárquico.

15. O resultado normativo que dê preferência, por especial ainda que anterior, às normas do Estatuto Disciplinar face a normas autárquicas é inconstitucional.

16. O art°18° do Estatuto Disciplinar no entendimento perfilhado pelo tribunal a quo, é inconstitucional por vulneração do comando da parte final do art°243°, n°2 da CRP.

17. Uma interpretação que defende a extensão do âmbito do Estatuto Disciplinar à atribuição e repartição de competências entre órgãos autárquicos está, necessariamente, ferida de inconstitucionalidade.

18. A Lei de Autorização Legislativa ao abrigo da qual foi emitido o Estatuto Disciplinar (Lei n°10/83, de 13 de Agosto) não habilita o Governo a legislar no âmbito da actual alínea q) do n°1 do art°165° da CRP, respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais, que abarca não só a organização e as atribuições das autarquias, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços.

19. A Lei n°10/83 somente confere ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do n°1 do art°165° da CRP.

20. A interpretação perfilhada pela sentença recorrida equivale a aceitar que um decreto-lei autorizado (no caso, o Estatuto Disciplinar) para uma dada matéria reservada é apto a definir parte do regime jurídico respeitante a outra matéria também reservada (no caso, o estatuto das autarquias locais), ao abrigo do qual não foi emitida qualquer lei de autorização e que a Assembleia da República entendeu ela própria regular (no caso a Lei n°169/99).

O recorrido apresentou contra alegações das quais se retiram as seguintes conclusões:

IV. A douta sentença recorrida não merece qualquer censura, louvando-se por isso o Recorrido nos fundamentos de facto e de direito aí plasmados.

Com efeito

V. O Vereador dos Recursos Humanos do Recorrente por despacho de fls. aplicou ao Recorrido unia sanção disciplinar de 10 dias de suspensão efectiva, nos termos do disposto nos artigos 22° a 27° do Estatuto Disciplinar, decisão a que o Recorrido, pelos fundamentos constantes da p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos …

Vª. E, com excepção da repreensão, a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais pertence aos respectivos órgãos executivos, ou seja, in casu ao órgão Câmara Municipal (art. 18.°, n.° 1 do ED).

VI. Na verdade, a solução perfilhada pelo Recorrente abre caminho à perseguição fácil dos funcionários e para isso basta conhecer a realidade autárquica para se perceber que no dia em que um Presidente da Câmara detiver o poder disciplinar ‘tout court” estar-se-á a abrir uma autêntica “caixa de pandora”.

VII. É, aliás, exactamente porque o poder disciplinar compete ao órgão executivo (Câmara Municipal) que o artigo 67° n° 1 do Estatuto Disciplinar define que os processos disciplinares devem entrar na ordem do dia da primeira sessão ordinária a realizar, salvo se a sua realização não ocorrer no prazo de 5 dias, caso em que será convocada sessão extraordinária a efectuar até ao 6.° dia, a qual será destinada à sua apreciação e deliberação.

VIII. E, mais dispõe a lei que as deliberações que envolvem a apreciação de comportamentos ou de qualidades de qualquer pessoa, como é caso dos processos disciplinares sub judice, são tomadas por escrutínio secreto e, em caso de dúvida, o órgão delibera sobre a forma de votação (art. 24.°, n.° 2 CPA e art. 90, n.° 3 da Lei das Autarquias Locais, republicada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro).

IX. E, esta tese em nada é abalada pelo facto de, entretanto, a legislação ter consagrado, expressamente, que a superintendência na gestão e direcção do pessoal é da competência do Presidente da Câmara pois a superintendência não é mais do que um poder de orientação (e jamais um poder disciplinar) e a transferência desse poder de orientação para o Presidente da Câmara (que aliás, já se considerava tacitamente delegada) tem de ser entendida apenas, como tal, sem nenhuma repercussão na repartição da competência disciplinar a qual continua a estar definida no artigo 18° do ED.

X. Aliás, o poder disciplinar não consta dos poderes delegáveis pelo Presidente da Câmara (artigo 70°, n° 2, da Lei 169/99) o que tornaria sempre o autor do acto incompetente para o proferir.

XI. Sendo que, sobre uma situação com os mesmíssimos contornos da questão em apreço, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto já proferiu Douto Acórdão no sentido do aqui perfilhado pelo Recorrido e a cuja fundamentação de direito o aqui Recorrido adere na íntegra. (Cfr. Acórdão do TAF do Porto, processo 2616/04.7BEPRT, … vs Câmara Municipal do Porto, fls. 171 e segs)

XII. Como, aliás, também já entendeu este Venerando Supremo Tribunal Administrativo

“...Consequentemente, a transferência desse poder de orientação, em que se traduz a superintendência, da Câmara Municipal paro o respectivo presidente, no qual, aliás, já se considerava por imposição legal, “tacitamente delegado” nenhuma repercussão podia ter e nenhuma repercussão teve na repartição de competência disciplinar entre aqueles dois órgãos, tal como estava - e continua a estar - definida no artigo 18° do Estatuto Disciplinar, que, neste aspecto, não sofreu qualquer derrogação.”

Desta forma,

XIII. Não parecem restar quaisquer dúvidas que o Presidente da Câmara,

- não é um órgão executivo,

- não pode deliberar assuntos disciplinares

- e muito menos realizar sessões ordinárias ou extraordinárias ou sequer votar por escrutínio secreto.

XVI. É, assim inequívoco que o Presidente da Câmara não podia ter nomeado a instrutora e é incompetente para aplicar ao aqui Recorrido a respectiva pena disciplinar, devendo por isso o mesmo ser anulado nos termos do disposto no art. 135.° do C.P.A. (Vide, entre outros, Acórdão do STA de 13/01/1994, R. 032859; Acórdão do STA de 5/05/1999, R. 41514).

XVII. Finalmente, quanto à alegada inconstitucionalidade do Estatuto Disciplinar, o que não se aceita, sempre se diria que tal facto jamais faria nascer normativo legal que até á data é inexistente e, por isso, mostra-se irrelevante para a questão em apreço.

II. Com interesse para a decisão do presente recurso, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

A- O autor exerce as funções de solicitador na Câmara Municipal do Porto, sendo funcionário do quadro desde 1/12/1994 (cfr. doc. de fls. 75 dos autos).

B- Em data indeterminada a Directora do Departamento Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal do Porto dirigiu uma exposição ao respectivo Presidente nos termos constantes do doe. de fis. 52 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, na qual propunha que “... seja instaurado um processo disciplinar a cada um dos três funcionários acima indicados, tendente a apurar a sua responsabilidade disciplinar. Para que seja assegurada a máxima independência e a maior imparcialidade, proponho ainda que seja solicitada ao Senhor Ministro das Cidades, do Ordenamento do Território e do Ambiente a nomeação dum inspector da Inspecção-geral da Administração do Território (IGA T), para exercer as funções de instrutor desses processos disciplinares”.

(...)

L_ No dia 23/07/2004 foi deduzida acusação contra o autor nos termos constantes do doc. de fls.110 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, a qual lhe foi entregue no dia 27/07/2004 (cfr. doc. de fls. 113 do processo administrativo apenso).

M O autor apresentou a sua defesa escrita nos termos constantes do doe. de fls. 175 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

N O relatório final foi elaborado em 1/09/2004, nos termos constantes do doe, de fls. 182 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

“(...) IV-Resulta, assim, provados dos autos que:

a) Entre Fevereiro de 2004 e Março do mesmo ano (designadamente, em 27 de Fevereiro, no Proc. 1185/03, que correu termos no 5° Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, em 2 de Março, no Proc. 1126/03, que corria termos no 7° Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, em 3 de Março no Proc. 575/97, que corria termos na 2a Secção da 8a Vara Cível do Porto e em 11 de Março, nos proc. n° 128/01 e 1124/03, que corriam termos, respectivamente, na 2a Secção da 5a Vara Cível do Porto e no 1º Juiz do Tribunal do Círculo do Porto apresentou um número indeterminado de requerimentos, estimado em centenas, nos processos contenciosos em que o Senhor Presidente da Câmara, a Câmara Municipal ou os seus vereadores eram parte;

b) Nos mencionados documentos é questionada a legitimidade da Directora do Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso, … - sua superiora hierárquica - para formular o mero pedido de junção aos processos dos actos, do Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto, de revogação de mandato e de nova procuração forense;

c) Os requerimentos a que temos vindo a aludir envolvem a formulação de acusações à Directora do Departamento Municipal Jurídico e de Contenciosos, acusações de actuação ilegítima, susceptível de consubstanciar o crime de usurpação de funções;

d) Em muitos dos processos onde foram formulados os mesmos requerimentos, o arguido não dispunha então já de poderes para poder ir a juízo, por lhe ter sido revogada a procuração de que dispôs;

e) A apresentação dos requerimentos mencionados conduziram à ocorrência de um sem número de incidentes processuais, tendo sido chamada, na generalidade dos casos, a Câmara Municipal a pronunciar-se;

f) Verificou-se, assim, um sensível acréscimo no trabalho desenvolvido pelo Departamento Jurídico e de Contencioso do referido órgão autárquico;

g) Nos comportamentos aqui em apreço, o arguido agiu de forma voluntária, consciente e dolosa.

V- Perante o que fica exposto, entendemos ter o arguido cometido as seguintes infracções:

- não cumprimento do dever de obediência (previsto nos n. °s 4, al. c) e 7 do art. 3° do Estatuto), na medida em que não acatou a revogação da procuração de que dispunha;

- não cumprimento do dever de lealdade (previsto nos n°s 4, al. d) e 8 do art. 30 do Estatuto), porquanto os comportamentos acima referidos não se subordinaram aos objectivos do serviço de que é funcionário na perspectiva da prossecução do interesse público, tendo sido antes ditados por interesses próprios do arguido, antinómicos, como se viu daqueles objectivos;

- não cumprimento do dever de correcção (previsto nos n. °s 4, al. t) e 10 do art. 30 do Estatuto), na medida em que os mesmos comportamentos manifestam desrespeito para com a sua então imediata superior hierárquica, pondo em causa o bom nome e a credibilidade da instituição onde exerce as funções públicas.

Agravam a responsabilidade do arguido, nos termos do disposto nas als. b) e g) do n.° 1 do art. 31º do Estatuto, resultar dos autos a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público que o funcionário previu como consequência necessária da sua conduta e a acumulação de infracções.

Atenua esta responsabilidade a circunstância do arguido exercer funções públicas desde 94, sem que lhe tenha sido aplicada sanção disciplinar.

Ponderado o que deixamos dito com os critérios gerais constantes dos art. 22° a 27° do Estatuto, como obriga o seu art. 28°, propomos a aplicação ao arguido da pena de 10 dias de suspensão efectiva

A presente proposta deverá ser presente, para decisão, à Câmara Municipal do Porto, atento o disposto no nº. 3 do art. 18° do Estatuto. (...)

O- No dia 7/04/2005 o Vereador dos Recursos Humanos, no uso de competência delegada, nos termos do cap. II da Ordem de Serviço n.° 22/2002 de 16 de Janeiro de 2002, proferiu o seguinte despacho (cfr. doc. de fls. 184 do processo administrativo apenso):

“Assunto: Disciplina Processo disciplinar. Aplicação de pena de suspensão por 10 dias, A…. Solicitador.

CONSIDERANDOS:

1. O presente processo disciplinar foi instaurado com base na participação de fls. 52, que aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual se narram contra o arguido factos susceptíveis de consubstanciar infracções previstas e punidas pelo Estatuto Disciplina dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL 24/84, de 16 de Janeiro, adiante abreviadamente designado por ED.

2. Tais factos consistiram resumidamente, na apresentação a Tribunal, por parte do arguido, de requerimentos em diversos processos contenciosos em que o Município é parte, a contestar os actos do Presidente da Câmara relativos à revogação do seu mandato e à alteração da respectiva procuração forense, assim como a legitimidade da Directora do Departamento Municipal Jurídico e Contencioso para assinar os ofícios através dos quais foram remetidos ao Tribunal os referidos documentos.

3. Realizaram-se as diligências necessárias ao esclarecimento dos factos e, consequentemente, à descoberta da verdade, designadamente através da tomada de declarações bem como da consulta a documentos.

4. A correspondente nota de culpa; que aqui se dá por inteiramente reproduzida para todos os efeitos legais, referenciando os factos de que é acusado e a pena em que incorre (fls. 108 a 110) foi notificada ao arguido em 27-07-2004 (fls. 113).

5. O arguido apresentou a sua defesa escrita (fls. 115 a 175), que aqui se dá por inteiramente reproduzida para todos os efeitos legais.

6. No relatório final de 01-09-2004 (composto por 6 folhas anexo ao presente despacho), que aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais, a Instrutora considerou provados os factos resumidos no ponto 2 supra, que integram, nas circunstâncias do caso concreto, um comportamento violador dos deveres de obediência; lealdade e correcção, nos termos das als. c), d) e do n.° 4, n.° 7, n.° 8 e n.° 10 do art. 3° do ED, pelo que propôs a aplicação ao arguido da pena de 10 dias de suspensão efectiva, tendo em conta o disposto nos art. 22° e 27° do mesmo Estatuto.

DECISÃO

1. Aceito o conteúdo do relatório final do processo disciplinar (anexo ao presente despacho), em que é arguido o funcionário A…, n.° mec. …, Solicitador.

2. Em consequência, e de acordo com a proposta que é feita no sobredito relatório pela Instrutora; aplico ao arguido a pena de 10 dias de suspensão efectiva, atendendo aos critérios constantes nos art. 22° a 27° do ED.

3. Notifique-se o arguido da presente decisão, nos termos do art°. 69° do mesmo Estatuto.”

P- Dá-se por integralmente reproduzido o teor do doc. de fls. 68 do processo administrativo apenso.

III. A questão a decidir, como se enuncia o acórdão de fls. 530 e seg.s, que admitiu o a presente revista, “tem a ver, basicamente, com a competência para aplicação das sanções disciplinares aos funcionários municipais, mais concretamente, interessará apurar se tal competência assiste à Câmara Municipal ou ao seu Presidente”

O acórdão recorrido, confirmando a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, entendeu que a competência para aplicar ao recorrido, funcionário da Câmara Municipal do Porto, a pena disciplinar de 10 dias de suspensão, radica no Município, e não o seu Presidente, por ser o órgão que tem a seu cargo o exercício do poder disciplinar sobre os funcionários e agentes municipais, nos termos do artigo 18, do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84 de 16.01, considerando que tal preceito não foi revogado pela Lei no 18/91 de 12.06, na redacção conferida ao n° 2 do artigo 53° do DL 100/84, de 29.03 (L.A.L), nem pela posterior Lei n° 169/99, de 16.09, razão por que manteve a anulação do acto punitivo impugnado com o fundamento no vício de violação de lei por incompetência do seu autor, praticado no uso de competência delegada pelo Presidente da Câmara.

O recorrente discorda do decidido, sustentando que, a partir de Lei n.° 169/99, de 18-09, que revogou a anterior LAL aprovada pela Lei n.º 100/84, o poder de aplicar a sanção disciplinar em causa passou a caber ao Presidente da respectiva Câmara Municipal, uma vez que o n.° 2, al. a), do artigo 68, daquela Lei, lhe atribui competência para “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais “, sendo que tal poder é assunto indissociável da gestão e direcção dos recursos humanos do município do Porto.

Sustenta, ainda, que o ED aprovado pelo DL n.° 24/84, não atribui competências, limitando-se a explicitar as competências atribuídas pela lei reguladora do quadro de competências das autarquias locais, no caso a Lei n.º 169/99, e, por isso, não contraria, antes complementa o disposto no citado artigo 68°, n°2, a), mas a considerar-se que o contraria, deve considerar-se derrogado por ela.

Por fim, alega a inconstitucionalidade da interpretação que defende que o artigo 18° do ED, como norma especial, se sobrepõe à LAL, por ofensa ao artigo 243°, n°2 da CRP, na redacção da Revisão de 1997, e ainda a inconstitucionalidade da interpretação, que defende a extensão do âmbito do ED à atribuição e repartição de competências entre os órgãos autárquicos, por falta de autorização legislativa para o efeito.

O recorrido defende o acerto do decidido, sustentando que a competência disciplinar sobre funcionários das autarquias locais está atribuída aos órgãos executivos, nos termos do artigo 18, n.°1, do ED, não tendo sido revogado pela Lei n.° 169/99, e que o que o artigo 68, n.°2, deste diploma, se limita a atribuir ao Presidente da Câmara o poder de superintendência na gestão e direcção do pessoal da autarquia, o que não interfere com a competência disciplinar do órgão de que faz parte.

Alega, ainda, que a própria LAL reforça o entendimento que defende, ao estatuir, no seu artigo 90, n.° 3, que “as deliberações que envolvem a apreciação de comportamentos ou de qualidades de qualquer pessoa, como é caso dos processos disciplinares sub judice, são tomadas por escrutínio secreto e, em caso de dúvida, o órgão delibera sobre a forma de votação”, sendo certo que o poder disciplinar não consta dos poderes delegáveis pelo Presidente da Câmara (artigo 70°, n° 2, da Lei 169/99) pelo que o autor do acto careceria sempre de competência o proferir.

Vejamos.

Dispõe o artigo o Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL n.° 24/84:

“Artigo 18º

(Competência disciplinar sobre os funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais e das associações e federações de municípios)

1. A competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respectivos órgãos executivos.

3. Os órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência:

a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respectivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstas no n°1 do art° 11º;

b) Para a aplicação aos funcionários do quadro geral administrativo que se encontrem ao seu serviço das penas disciplinares de repreensão e multa;

c) Para aplicação da pena de cessação de comissão de serviço.

4. Os presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia.”

Por sua vez, a LAL, aprovada pela Lei n.° 169/89, de 18-09, dispõe:

“Artigo 2°

Órgãos

1. Os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia.

2. Os órgãos representativos do município são a assembleia municipal e a câmara municipal.”

A assembleia municipal é o “órgão deliberativo do município” (artigo 41° da LAL) e a câmara Municipal é o “órgão executivo colegial do município”, sendo constituída por um presidente e por vereadores (artigo 56°, n°1 da LAL), sendo igualmente estes dois, os órgãos municipais reconhecidos constitucionalmente (cf. artigo 252° da CRP/82 e o actual artigo 239° da CRP)

Daqui resulta, sem qualquer margem para dúvidas, que, nos termos do citado artigo 18, n.°s 1 e 4, do ED, a competência disciplinar do Presidente da Câmara se confina à aplicação da pena de repreensão, cabendo a aplicação das restantes à Câmara, órgão executivo do município.

Alega, porém, o recorrente que o citado artigo 18, do ED, se deve considerar revogado pela Lei n°169/99, uma vez que esta ao atribuir ao Presidente da Câmara competência para “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais” ( n.° 2, al. a), artigo 68 ), posicionando-o no topo da hierarquia, está a atribuir-lhe, também o poder disciplinar sobre os funcionários e agentes da administração municipal, uma vez que tal poder é inerente aos poderes de gestão e direcção conferidos pelo referido artigo 68.

Não lhe assiste razão.

De facto a atribuição daqueles poderes de gestão e direcção, bem como a colocação do Presidente da Câmara no topo da hierarquia municipal, não tem como consequência só por si a atribuição de poder de aplicar sanções disciplinares.

Na verdade, como escreve Paulo Otero, in “ Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, 1992, pág. 109, o poder de direcção “traduz-se na faculdade de o superior hierárquico emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados”, comandos esses que “podem ser específicos para uma situação concreta e individualizada (ordens), ou gozarem de aplicação generalizada e abstracta para situações futuras (instruções).”; por outro lado, como escreve o mesmo autor, “o superior não se encontra impedido de emanar directivas sobre a actividade dos subalternos”, contendo meras orientações, sem força vinculativa, que a doutrina designa como poder de superintendência - cfr. F. Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1986, Vol. I, pág. 713.

Tais poderes, inerentes à hierarquia administrativa, visam permitir ao superior planificar, organizar, comandar e coordenar toda a actividade administrativa e funcional dos seus subalternos, com vista a conseguir uma maior eficiência dos serviços, neles não se incluindo o poder disciplinar.

Na verdade, como se escreve no acórdão de 13-02-2008, Processo n.° 426/07, proferido sobre situação idêntica à dos autos e que seguiremos de perto, “a competência para aplicar sanções às infracções apuradas em processo disciplinar pode pertencer ao próprio superior hierárquico que mandou instaurar o processo, mas pode também pertencer a outro de mais alto grau hierárquico (em ambos os casos estamos perante a chamada disciplina hierarquizada,), ou mesmo a um órgão externo à hierarquia, cujas decisões sejam de per si executórias ou vinculem o superior que tenha de executá-las (é a chamada disciplina jurisdicionalizada).

Igualmente tal competência pode, por lei, estar concentrada no chefe da hierarquia, com excepção das chamadas penas morais (repreensão e advertência) e, por vezes, com possibilidade de delegação de certas penas em determinados superiores subalternos, ou pode estar desconcentrada pelos vários graus da hierarquia, de acordo com o grau de gravidade da pena a aplicar (Vide a este propósito, o Profs. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª edição, 1972, p. 799 e 804 e in Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, 1996, p.318 e seg. e também o Prof Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, p.395 e Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 59.)

Ou seja, o superior hierárquico que tem o poder de direcção de um determinado serviço, emanando ordens sobre matéria de serviço para os subalternos cumprirem, pode não ter, ou não ter toda, a competência para os punir em caso de desobediência a essas ordens ou em caso de qualquer outra infracção disciplinar, basta que tal competência seja atribuída por lei a outro superior hierárquico de grau mais elevado ou mesmo a um órgão externo à hierarquia

O que demonstra, contrariamente ao defendido pelo recorrente, que a competência disciplinar, na vertente competência para punir, não é indissociável do poder de direcção, típico da hierarquia, já que, por um lado, não supõe, necessariamente, uma relação hierárquica entre quem aplica a sanção e quem é sancionado e, por outro, mesmo nos casos de disciplina hierarquizada nem todos os superiores hierárquicos com poder de direcção (o poder de direcção não existe só no dirigente máximo, pode estender-se a outros dirigentes de grau intermédio), têm competência para aplicar sanções disciplinares aos subalternos, além da mera repreensão.”

A atribuição ao Presidente da Câmara dos poderes de gestão direcção sobre o pessoal dos serviços do município não configura a atribuição de quaisquer poderes disciplinares ou de aplicar sanções dessa natureza, não revogando, pois, o artigo 18 do ED, que define a competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais, atribuindo-a aos respectivos órgãos executivos, no caso à Câmara Municipal, e restringindo a competência do Presidente à aplicação da pena de repreensão, a qual é aplicada sem dependência de processo disciplinar - artigo 38, n.°2, do ED.

Aliás, a Lei n.° 169/99 como lei orgânica que é, limita-se a estabelecer o regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, bem como as respectivas competências funcionais, não definindo nem visando definir a competência disciplinar na administração local.

Na verdade, nada resulta da lei do seu preâmbulo, ou dos trabalhos preparatórios (cfr. reuniões plenárias de 07.03.1991 e de 02.07.1998, DRA, n°51 de 08.03.1991 e n° 102, de 03.07.1999, respectivamente,) que aponte no sentido da intenção de dispor sobre matéria disciplinar, o que poderia implicar a revogação do citado artigo 18 do ED, pelo que se conclui que as alterações introduzidas por aquela Lei nas competências do Presidente da Câmara, não visaram alterar a regras da competência disciplinar ali expressamente prevista, razão por que nunca a referida a norma pode ser considerada revogada por ter sido substituída pelo artigo 62, n.° 2, al. a), da Lei n.° 169/99.

Pelo mesmo motivo, isto é porque a esta LAL nada dispôs sobre a competência disciplinar do Presidente da Câmara Municipal, não sendo, pois, possível configurar qualquer conflito de aplicação entre aquela Lei e o ED/84, não ocorre a invocada inconstitucionalidade por violação do artigo 243, n.°2, da CRP 1997.

Improcedem, assim, as conclusões 1 a 16.

Alega por fim o recorrente que o entendimento perfilhado no acórdão recorrido, de que o ED/84 que define a competência disciplinar do Presidente da Câmara, é inconstitucional uma vez que a lei de autorização legislativa que apenas conferiu ao Governo a possibilidade de legislar ao abrigo das actuais alíneas d) e t) do n°1 do artigo 168, da CRP/82, não o habilitando a legislar no âmbito da actual alínea q) do mesmo artigo, que reserva para a Assembleia da República a matéria respeitante ao Estatuto das Autarquias Locais, o qual abarca não só a organização e as atribuições da autarquia, mas também a competência dos seus órgãos e a estrutura dos seus serviços.

Não lhe assiste razão

Na verdade, a autorização legislativa constante do artigo 1°, n°1, b) da Lei n°10/83, de 13 de Agosto, que esteve na base do referido ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, foi emitida ao abrigo da referida alínea d) do n°1 do artigo 168 da CRP/82 (a que corresponde a actual al. d), do artigo 165 da actual CRP) e, portanto, como dela consta, para o Governo legislar em «matéria do regime disciplinar da função pública», onde se incluem os funcionários e agentes da administração local, e não em matéria do Estatuto das Autarquias Locais, matéria igualmente da competência reservada da Assembleia da República, por força da al. s), do artigo 168 da CRP/82, o que não estava em causa.

Trata-se de matérias distintas, a que subjazem princípios e razões de interesse público diferentes, sendo a própria lei fundamental que as distingue ao elencá-las em alíneas diferentes, impondo até expressamente, à data, a aplicação aos funcionários e agentes da administração local do regime dos funcionários e agentes do Estado, no qual se inclui o regime disciplinar - cfr. artigo 244, n.°2, da CRP/82.

Ao contrário do alegado pelo recorrente, a autorização legislativa conferida pela Lei n.° 10/83, habilitou o Governo a legislar sobre a competência dos órgãos municipais em matéria disciplinar, pelo que o artigo 18 do ED aprovado pelo DL 24/84, de 16.01, não padece de inconstitucionalidade.

Improcedem, pois, as conclusões 17 a 20.

Conclui-se, assim, que a competência para aplicação da pena disciplinar de suspensão ao recorrido, funcionário da Câmara Municipal do Porto, cabe a este órgão colegial e não ao respectivo presidente, pelo que o acórdão recorrido, mantendo a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto anulou o despacho de 7-04-2005, do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, que, no uso de competência delegada pelo Presidente do mesmo município, havia aplicado ao Autor, a pena disciplinar de 10 dias de suspensão, não padece dos erros que o recorrente lhe aponta.

IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009. - Freitas Carvalho (relator) - Costa Reis - Madeira dos Santos.