01561/13 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista excepcional de Acórdão do TCA em que é controvertida a modulação de efeitos da nulidade do acto administrativo que concedeu o uso de parcela do domínio público marítimo, restringindo tais efeitos aos posteriores ao transito em julgado, por se tratar de questão não tratada na jurisprudência do STA, de possível aplicação a um número indeterminado de situações futuras que é de prever que se coloquem no contencioso.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A……… pede a admissão de recurso nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 21/02/2013, na acção proposta pelo DIGNO MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO contra o MINISTÉRIO DA DEFESA, em que a ora Recorrente é contra-interessada. O Ministério Público intentou a presente acção no TAF de Loulé, pedindo a declaração de nulidade da deliberação de 2 de Julho de 2009 da Comissão de Análise das propostas do concurso para a atribuição do uso privativo no Domínio Público Hídrico na área de intervenção do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Burgau-Vilamoura, que atribuiu à contra-interessada a licença de ocupação do domínio público hídrico para o Apoio Balnear da Unidade Balnear nº 6 (UBO6) da Praia da Rocha — Portimão. O TAF de Loulé, por saneador/sentença datada de 21-01-2011, decidiu julgar procedente o pedido. Inconformados, o Ministério da Defesa e a contra-interessada, interpuseram recursos para o TCA Sul, que decidiu: O CCP não se aplica ao regime de concessão dos recursos hídricos (p.299), mas o DL 226-A/2007 ; a sentença é nula por ter omitido pronúncia sobre a tutela da confiança legítima, tendo desde logo começado por omitir os factos alegados como fundamento dessa pretensão: improcedem as conclusões sobre recurso hierárquico e recurso tutelar porque as considerações referem-se a outro caso e não a este; O acto impugnado é nulo porque a decisão atributiva da licença compete à Administração da Região Hidrográfica (ARH) conforme o art.º 132.º do DL 226-A/2007 e foi a Comissão de Análise integrada por um funcionário da CMP, outro da ARH e Capitão do Porto que decidiram atribuir a licença. O princípio da boa fé e a protecção da confiança da concessionária que fez investimentos para a exploração da concessão até 2019, não são impeditivos da declaração de invalidade (nulidade) da decisão administrativa impugnada. Em conclusão, o Acórdão recorrido decidiu: anular a sentença; negar provimento aos recursos e declarar nulo o acto impugnado. Deste aresto, é pedida pela A………. a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. Para o efeito nada adianta sobre os pressupostos de admissibilidade do recurso, e sobre o mérito alega, em síntese, da seguinte forma: A boa-fé, enquanto princípio constitucional concretizador da ideia de Estado de Direito, protege a confiança na actuação dos poderes públicos, exigindo um mínimo de certeza e de segurança quanto aos direitos e expectativas legítimas de cada um em face das autoridades públicas, que, pelo próprio poder que podem exercer, têm de assegurar um mínimo de continuidade nas respectivas posições em face dos particulares; Pelo que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior; A exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do principio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, dado que este garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica; «in casu», a Recorrente tinha sérias razões para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais ajustou a sua actuação; Pelo que a Administração criou uma expectativa juridicamente tutelada de que a atribuição da licença por 10 anos era definitiva e inabalável, na medida em que se verifica uma clara previsibilidade da decisão administrativa, de molde a que a Recorrente visse garantida e assegurada a continuidade nas relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica, assistindo à Recorrente o direito de poder confiar nas decisões administrativas, claramente violado pelo Douto Acórdão «a quo»; Pelo que a situação de facto em análise é merecedora da melhor tutela jurídica, por aplicação conjugada do n.º 3 do art. 134 e do art. 6-A CPA. Conclui que a decisão recorrida deve ser substituída por outra que não declare a nulidade do acto, mantendo válida a deliberação de 02.07.2009 da Comissão de Análise das propostas do concurso para a atribuição do uso privativo no Domínio Público Hídrico na área de intervenção do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Burgau-Vilamoura, com as devidas consequências legais. O Ministério Público contra-alegou, em síntese: Não existe “necessidade de melhor aplicação do direito”, sendo as questões jurídicas suscitadas de grande simplicidade, nomeadamente porque a recorrente não impugnou, neste recurso jurisdicional, qualquer dos fundamentos que levaram a declaração de nulidade do acto impugnado pelo acórdão recorrido, e o mais que vem por si alegado não cabe no âmbito da actuação da entidade demandada. As questões suscitadas, não têm qualquer relevância jurídica ou social que lhes confira importância fundamental, pelo que não se verifica qualquer dos requisitos contidos no nº1 do artº 150º e não deverá, salvo melhor opinião, o presente recurso ser recebido. Da sentença, proferida na acção cujo valor é de 30001,00 euros, ao abrigo da alínea i) do nº2 do artº 27º do CPTA, por juiz singular, cabia reclamação para a conferência e não imediatamente recurso jurisdicional, nos termos do nº2 do artº 27 do CPTA. O douto acórdão recorrido, ao pronunciar-se sobre recurso jurisdicional para apreciação do qual não tinha competência imediata, e que assim deveria ter rejeitado, apreciou matéria de que não deveria conhecer, pelo que é nulo por excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº1 do artº 668º do CPC . A competência dos tribunais administrativos em qualquer das suas espécies é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria, pelo que deverá a apreciação desta questão fugir à regra da subsidiariedade contida no artº 685-A do CPC . Em nenhuma parte do processo foi invocado o nº3 do artº 134.º do CPA como aplicável ao caso vertente, pelo que o acórdão recorrido, ao apreciar a questão da sua aplicabilidade, sem que nenhuma das partes processuais tenha sequer referido o citado preceito legal, é nulo por excesso de pronúncia, nulidade que deverá ser declarada ao abrigo do nº2 do artº 685º-A do CPC . Está em causa, no presente recurso de revista, apenas a invocada violação, pela entidade que praticou o acto impugnado, do princípio da boa-fé, da confiança e da certeza e segurança jurídicas, por terem sido goradas as expectativas da recorrente de ser a detentora, durante 10 anos, da atribuição da licença para instalação do apoio de praia. A entidade demandada não violou tais princípios pois não foi ela quem determinou a nulidade do acto de autorização, sendo que, com a prática deste, satisfez plenamente os interesses da recorrente. A lei, ao culminar com a nulidade o vício da incompetência em razão da matéria do autor do acto, teve em vista, pela sua gravidade, evitar a consolidação deste pelo decurso do tempo permitindo a sua impugnação a todo o tempo Assim, o interesse privado da recorrente bem como os eventuais princípios gerais de direito que o sustenta, sempre teriam que ceder em face do interesse público que exige que o acto seja praticado pela entidade competente sob pena de nulidade Os princípios gerais de direito apenas são postulados ou normas de actuação aplicáveis no exercício do poder discricionário da Administração e não já quando esse exercido e vinculado Tendo sido violados, pelo acto impugnado, concretos preceitos legais, não poderia o tribunal deixar de aplicar tais preceitos, em nome de invocados princípios gerais de direito, pelo que as decisões judiciais em crise não violaram estes princípios ao declararem a nulidade do acto. A pretensão da recorrente carece de apoio legal, pelo menos nesta acção, por nada ter a ver com o pedido e a causa de pedir formulados (e fixados) na petição inicial e ainda porque na acção administrativa especial não é permitido invocar pedido reconvencional. O n.º 3 do artº 134.º do CPA é inaplicável ao caso vertente dado que o acto declarado nulo é de 2009, pelo que até ao momento presente decorreram apenas 4 anos, sendo de 5 anos o período máximo previsível até ao trânsito em julgado da decisão da primeira instância. O período de 10 anos concedido para a recorrente explorar o apoio de praia, dado que ainda não decorreu, não releva para efeitos de aplicabilidade do nº 3 do artº 134º do CPA . Não foram violados quer pela Administração, quer pelo Tribunal os princípios da boa-fé, da confiança e da segurança e certeza do direito, bem como o nº 3 do artº 134º do CPA . Não pode o acto impugnado manter-se na ordem jurídica, com os fundamentos por invocados pela recorrente, não podendo, assim, ser revogado o acórdão recorrido. Termos em que, caso seja recebido o presente recurso, deverão ser consideradas procedentes as nulidades invocadas e/ou deverá o mesmo improceder. Por acórdão do TCA Sul, datado de 11-07-2013, foram apreciadas e indeferidas as nulidades invocadas. Contra o decidido. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, pela formação a que se refere o n.º 5, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos. Como vimos, o acórdão do TCA decidiu, em síntese: O CCP não se aplica ao regime de concessão dos recursos hídricos (p.299), mas o DL 226-A/2007 ; a sentença é nula por ter omitido pronúncia sobre a tutela da confiança legítima, tendo desde logo começado por omitir os factos alegados como fundamento dessa pretensão: improcedem as conclusões sobre recurso hierárquico e recurso tutelar porque as considerações referem-se a outro caso e não a este; O acto impugnado é nulo porque a decisão atributiva da licença compete à Administração da Região Hidrográfica (ARH) conforme o art.º 132.º do DL 226-A/2007 e foi a Comissão de Análise integrada por um funcionário da CMP, outro da ARH e Capitão do Porto que decidiram atribuir a licença. O princípio da boa fé e a protecção da confiança da concessionária que fez investimentos para a exploração da concessão até 2019, não são impeditivos da declaração de invalidade (nulidade) da decisão administrativa impugnada. Em conclusão anulou o Acórdão negou provimento aos recursos e declarou nulo o acto impugnado. Importa ainda esclarecer que o raciocínio seguido pelo Acórdão recorrido foi, no essencial, o seguinte: O que está em causa é a “segurança jurídica e a tutela da confiança legítima” como limite e princípio jurídico na aplicação do direito pelos tribunais, conforme os arts. 2º , 203º e 204º da CRP e o nº3 do art. 134º do CPA . O art. 134º, 3, CPA pode logicamente ser aplicado pelo juiz e os interessados demandados na a.a.e. têm o direito de ver tutelada nessa mesma a.a.e. a confiança legítima, seja a que título processual for, nomeadamente de excepção, que o juiz deve conhecer. O art. 134º n.º 3 do CPA cria uma excepção ao princípio segundo o qual os actos nulos não produzem efeitos (art. 134º nº 1); o decurso do tempo pode ter o efeito de justificar o reconhecimento de certos efeitos de facto a actos nulos. Ou seja, quando nós dizemos que o ato nulo nunca produz efeitos, esta é uma regra, mas que admite excepções como esta que consta do art. 134º n.º 3 do CPA . O tempo em direito administrativo pode, assim, ter um efeito extintivo no caso de actos anuláveis que se consolidam na ordem jurídica; ou pode ter um efeito de aquisição de posições jurídicas em relação a actos nulos que nunca produziram efeitos (exemplo: o funcionário público que durante 20 ou 30 anos exerceu funções e vem-se a descobrir que o ato de nomeação era um acto inválido, era um ato nulo; será que não terá ao fim desse tempo todo direito a uma reforma? Será que os actos administrativos que praticou são também todos nulos? Por exemplo, se foi professor, todos os actos em que aprovou ou reprovou alunos ao longo dos anos são inutilizados ou destruídos?). A tutela da segurança jurídica e da confiança permite, portanto, que se possa reconhecer efeitos a actos nulos, tendo como limites ou obstáculos aquilo que esta jurisdição já definiu como tal, nomeadamente nos Ac. STA nos proc. nº 1188/2002 (de 18-6-2003), 377/2008 (de 4-6-2009), 941/2008 (de 7-10-2009). A aplicação pelo juiz clama pela regra da proporcionalidade (adequação ou idoneidade, i. e. a medida é apta para se atingir o fim visado, num juízo teleológico e lógico assente em observação empírica; necessidade ou indispensabilidade, i. e. a medida é a menos lesiva para os interesses envolvidos, num juízo abstracto teleológico e lógico assente numa comparação entre alternativas; e equilíbrio ou justa medida, a medida não implica que os custos ou prejuízos que ela traz sejam muito maiores do que os benefícios, num juízo axiológico ponderativo assente numa pesagem ou comparação entre vantagens para o fim visado e sacrifícios impostos) em sede de ponderação/avaliação jurisdicional ante a morfologia da situação fáctica do caso jurídico. O nº 3 do art. 134º permite, pois, ao aplicador uma escolha entre o mínimo de efeitos jurídicos produzidos pelo acto se não fosse nulo e o máximo de efeitos produzidos pelo acto se não fosse nulo (PAULO OTERO, Legalidade e Adm. Púb p. 1032). No caso, o Acórdão recorrido concluiu que as situações de facto resultantes para a concessionária da adjudicação de 2.07.2009 teriam plena eficácia jurídica até ao presente, mas a falta de mais dados concretos e a autocontenção impede-nos de ir mais fundo. Neste contexto declarou nulo o acto recorrido e nada dispôs sobre a modulação de efeitos que apreciara. 2. 2. A primeira questão, aliás central para a controvérsia, que o Acórdão recorrido decidiu, foi, portanto, a nulidade do acto impugnado por provir de entidade sem atribuições na matéria e integrada em Ministério diferente. Tal nulidade não vem questionada, incidindo o recurso da concessionária sobre a modulação de efeitos, aspecto de que o Acórdão recorrido tratou, inclinando-se para limitar a produção dos efeitos da declaração de nulidade apenas para os que hão-de ocorrer posteriormente ao transito em julgado da decisão na acção. Naturalmente que a recorrente como concessionária pretende através deste recurso que os efeitos da nulidade sejam neutralizados totalmente produzindo-se os efeitos da concessão até ao termo do prazo previsto, em 2019. A matéria da modulação de feitos de declaração de nulidade é sempre uma questão extremamente difícil pela ponderação que exige, sobretudo pela valoração ou o peso a conferir ao vício de nulidade envolvido, que pode ser diferente conforme se trate de vício procedimental ou de vício por desconsideração da matéria em que se centram os interesses protegido pela norma que determina a nulidade. Quanto à distribuição de competências entre os diferentes ministérios ou entes públicos constitui um aspecto nuclear cuja violação não tem sido cotejada, quanto à importância dos interesses públicos protegidos, com o peso a conferir à protecção dos particulares de boa fé, designadamente nos termos efectuados pelo Acórdão recorrido, o qual parte do n.º 3 do artigo 134.º do CPA como norma ainda aplicável à situação do concessionário que teria sido investido na concessão de boa-fé. Não existem decisões jurisdicionais conhecidas sobre a matéria, tanto mais que a norma invocada no Acórdão recorrido parece colocar o acento tónico nos efeitos que consistem em criação de situações de facto decorrentes do decurso do tempo e no caso seria mais relevante o princípio geral da protecção da boa-fé, isto é, haveria uma espécie de aplicação reversível do comando (ou do princípio?) que aquele Acórdão entendeu recolher da norma. Em qualquer hipótese a situação que se discute nos autos é repetível em todas as situações de nulidade em que seja invocado grave prejuízo decorrente da eliminação dos efeitos do acto, desde que o respectivo beneficiário esteja de boa-fé e tenha decorrido um tempo suficiente para ter agido com base na confiança e o tenha feito pela assunção de encargos elevados e daí decorram pesados prejuízos pela destruição dos efeitos que a nulidade normalmente impõe. A admissão da revista apresenta-se por isso objectivamente útil para a clarificação e previsibilidade do direito, o que integra um aspecto particularmente relevante da melhor aplicação do direito, a justificar que se admita o recurso. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 31 de Outubro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.