01187/02 - Supremo Tribunal Administrativo

A interposição de recurso contencioso de acto lesivo dos direitos ou interesses da herança indivisa, como acto de administração, cabe ao cabeça de casal.

Acordam em conferência na 1ª secção do STA: No TAC/L, os Drs. A... e ... interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho de 29-10-93 , proferido no exercício de competência delegada pelo VEREADOR do PELOURO da REABILITAÇÃO URBANA da CML, ordenando a ocupação do imóvel de sua propriedade sito na Rua ..., nºs ..., em Lisboa, para execução coerciva de obras, imputando ao acto vícios de usurpação de poder, bem como violação de lei constitucional e ordinária, bem como vícios de forma, por falta de audiência prévia e de fundamentação. O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 4-3-02 , a fls. 191 e ss., a ser rejeitado o recurso, por extemporaneidade da sua interposição. Foi interposto recurso jurisdicional, no termo de cuja minuta se concluiu: 1.ª - Ao contrário do que se escreveu na sentença recorrida, a certidão referida na alínea c) da mesma sentença foi recebida em 24 de Março de 1997 apenas pelo recorrente A..., pelo que padece a sentença recorrida de erro de julgamento. 2.ª - Os recorrentes A... e ... são pessoas maiores e distintas, vivendo em economias separadas e com residências diferentes, pelo que, tendo-as considerado como uma pessoa só, a sentença recorrida desrespeitou, entre outras, as normas dos artigos 66. ° , 67.° e 82.° , todos do Código Civil . 3.ª - Tal-qual reconhece a autoridade recorrida, apenas o primeiro recorrente recebeu a referida certidão, e apenas ele teve conhecimento, em 24 de Março de 1997, do conteúdo do acto recorrido, pelo que, decidindo de maneira diversa, a sentença recorrida desrespeitou, entre outras, as normas dos artigos 66º, alínea b), 68. °, 69.° e 70.°, todos do C.P.A. fazendo incorrecta aplicação da norma do artigo 39.°, da L.P.T.A. 4.ª - A..., meeiro e herdeiro, e apenas ele, dirigiu vários requerimentos à Câmara Municipal de Lisboa. 5.ª - Pode, por isso, entender-se, na mais favorável entendimento para a autoridade recorrida, que o recorrente ... tomou conhecimento do conteúdo do acto recorrido em 1 de Maio de 1997, data esta em que subscreveu a procuração forense junta aos autos. 6.ª - Por todo o exposto, mesmo que se entenda, ao contrário do entendimento dos recorrentes, que o acto recorrido é meramente anulável, o recurso é tempestivo, pois foi instaurado no dia 2 de Junho de 1997; decidindo de maneira diversa, a sentença recorrida fez incorrecta interpretação das normas dos artigos 28. ° e 29. °, ambas da L.P.T.A.. 7.ª - Em 23 de Dezembro de 1982, a autoridade recorrida observou carecer o prédio destes autos de reparação de infiltrações em paredes e tecto da cozinha da habitação de um inquilino, originadas pelo mau funcionamento das canalizações de esgotos do andar superior. 8.ª - Em 5 de Agosto de 1983, os serviços da autoridade recorrida pediram autorização para elaborar orçamentos e organizar empreitadas para posterior procedimento nos termos do artigo 166. ° do R.G.E.U. 9.ª - A autoridade recorrida não procedeu à vistoria ao prédio destes autos, a realizar nos termos do artigo 51. °, § 1.°, do Código Administrativo; não tendo conhecido da preterição desta formalidade essencial, geradora da nulidade do acto recorrido, padece de nulidade a sentença recorrida ( Artigo 668. ° , n.º 1, alínea d), do C.P.C .). 10.ª - A referida vistoria prévia, exigida por lei expressa, é uma formalidade absolutamente essencial para a decisão de ordenar a realização de obras pelos proprietários, sendo esta formalidade o requisito necessário para a validade do acto recorrido. 11.ª - Estando, neste caso, em jogo o conteúdo essencial do direito de propriedade privada dos recorrentes, a omissão da referida formalidade fere de nulidade o acto recorrido, por violação, entre outras, das normas dos artigos 62. ° da C.R.P.; 9.°, 10.° e 166.° do R.G.E.U.; e 51.°, § 1.°, do Código Administrativo, vícios estes que afectam também a sentença recorrida. 12.ª - A autoridade recorrida não notificou os proprietários do imóvel da resolução final tomada no processo gracioso, o que representa, neste caso de ocupação de um imóvel de propriedade particular dos recorrentes, por parte da autoridade pública, a preterição de formalidade essencial, geradora da nulidade do acto recorrido, por violação das normas do artigo 62.° da C.R.P., directamente aplicável ex vi do artigo 18.°, n.º 1, da mesma Lei Fundamental, e 66.°, alínea b), 68.°, 69.° e 70.°, todos do C.P.A., vícios estes que, por omissão de pronúncia, se estendem à sentença recorrida. 13.ª - O acto recorrido discrimina negativamente os recorrentes, no confronto de outros proprietários de imóveis sitos na mesma rua e no mesmo local, imóveis estes que ameaçam ruína: a referida discriminação negativa representa desrespeito do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13. ° da C.R.P., o que é motivo de nulidade do mesmo acto e da sentença recorrida que sobre a violação deste preceito constitucional se não debruçou. 14.ª - O prédio urbano dos recorrentes está dado de arrendamento a terceiros, para comércio e para habitação, facto este que é do conhecimento da autoridade recorrida; tendo omitido o conhecimento desta questão, a sentença recorrida padece de nulidade, por omissão de pronúncia; 15.ª - Estando o prédio arrendado, as obras a efectuar nele regem-se imperativamente pelas normas dos artigos 11º a 18.° do Regime do Arrendamento Urbano, constante do Decreto-Lei n.º 321-B/90 , de 15 de Outubro; tendo descurado o conhecimento desta questão, está ferida de nulidade a sentença recorrida. 16.ª - De harmonia com o disposto no artigo 15. ° do R.A.U., a autoridade recorrida não pode deliberar ocupar o prédio dos recorrentes sem prévia vistoria. 17.ª - Por falta da referida prévia vistoria, elemento essencial do acto recorrido, este padece de nulidade, por violação do núcleo essencial do direito de propriedade dos recorrentes, consagrado no artigo 62.° da C.R.P. e também por violação do artigo 15.°, n.º 1, do R.A.U.; não tendo apreciado estas questões, a omissão de pronúncia fere de nulidade a sentença recorrida. 18.ª - As obras não poderiam ter início sem a prévia elaboração, por parte da autoridade recorrida, de um orçamento do respectivo custo, formalidade essencial para a ocupação do prédio e a feitura das obras. 19.ª - Não tendo elaborado qualquer orçamento, a autoridade recorrida violou o disposto no n.º 2, do artigo 15. ° do R.A.U., o que, provoca, também por este motivo, a nulidade do acto recorrido; não se tendo debruçado sobre esta questão, também por este motivo a sentença recorrida é nula. 20.ª - A autoridade recorrida deveria comunicar aos recorrentes, por escrito, o orçamento das obras, com o respectivo custo, o qual representa o valor máximo pelo qual os recorrentes seriam responsáveis. 21.ª - A autoridade recorrida não comunicou qualquer orçamento aos recorrentes, o que representa preterição de uma formalidade essencial, geradora de nulidade do acto recorrido, por violação da norma do n.º 2, do artigo 15. °, do R.A.U.; não tendo tomado conhecimento desta matéria, a sentença recorrida é nula. 22.ª - A autoridade recorrida não mandou proceder à execução imediata das obras, com o que violou o disposto no n.º 1, do artigo 15.°, do R.A.U., vício este que inquina de nulidade o acto recorrido; tendo omitido conhecimento desta questão, a sentença recorrida é nula. 23.ª - A autoridade recorrida não deu aos recorrentes, actuais proprietários do imóvel destes autos, a possibilidade da realização por estes das obras, com a consequente actualização das rendas, com o que violou a norma do artigo 13.° do R.A.U.; não tendo apreciado esta questão, a omissão de pronúncia é causa de nulidade da sentença recorrida. 24.ª - No regime jurídico fixado, os preceitos dos artigos 11.°, 12.°, 13.° e 15.° do R.A.U. têm a natureza de normas imperativas, pois visam garantir o respeito, designadamente pelas autoridades públicas, do direito de propriedade privada; não tendo feito aplicação a este caso das indicadas normas do R.A.U., a sentença recorrida é nula. 25.ª - O não acatamento pela autoridade recorrida das referidas normas do R.A.U. fere de nulidade o acto recorrido ( Artigo 280.° , n.º 1, do Código Civil ), nulidade esta que se estende à sentença recorrida. 26.ª - Sem qualquer justificação, a autoridade recorrida não procedeu à audiência dos interessados, nem na forma escrita, nem na forma oral. 27.ª - A ocupação de bens imóveis de propriedade privada por parte das autoridades públicas é um acto verdadeiramente excepcional, só admitido nos casos expressamente consagrados na Lei. 28.ª - Por isso, a ocupação do bem imóvel dos recorrentes por parte da autoridade recorrida deveria ter sido precedida, além do mais, da prévia audiência destes. 29.ª - Admitir-se como legal e lícita a ocupação do prédio dos recorrentes sem prévia audiência destes e sem que no caso exista qualquer urgência na ocupação, representa uma clara violação dos princípios fundamentais em que assenta o Estado de direito democrático - entendendo de maneira diversa, desrespeitou-se na sentença recorrida as normas fundamentais, designadamente as dos artigos 2.° e 62.° da C.R.P. 30.ª - A falta de audiência dos recorrentes, proprietários do imóvel ocupado pela Autoridade recorrida, representa neste caso a preterição de uma formalidade manifestamente essencial, imposta pelas normas dos artigos 100.° 101.° e 102.° do C.P.A., os quais foram violados pela autoridade recorrida, o que, neste caso concreto, também inquina de nulidade o acto recorrido - não se tendo pronunciado sobre esta questão, a sentença recorrida padece de nulidade. 31.ª - Ao entender que o acto recorrido é meramente anulável, sendo este notoriamente nulo, a sentença recorrida fez incorrecta interpretação da norma do artigo 133. °, n.º 1, e n.º 2, alínea d), ambos do C. P.A. 32.ª - A sentença recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação, neste caso concreto, das normas dos artigos 166.°, do R.G.E.U., 28.°, n.º 1, alínea a), da L.P.T.A., e 57.°, § 4.°, do R.S.T.A.. 33.ª - A sentença recorrida, ao julgar extemporâneo o presente recurso, fez incorrecta aplicação, a este caso concreto, da norma da alínea a), do n.º 1, do artigo 28.°, da L. P.T.A., porquanto o presente recurso é tempestivo, quer se considere ser o acto recorrido meramente anulável ou, como sustentam os Recorrentes, padecer o acto recorrido de nulidade. 34.ª - Por mera cautela e dever de patrocínio, volta a alegar-se que o acto nulo, aqui recorrido, não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, sendo esta invocável a todo o tempo por qualquer interessado e podendo ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal: entendendo de maneira diversa, a sentença recorrida desrespeitou a norma do artigo 134. ° do C. P.A Pela autoridade recorrida foi pedido o improvimento do recurso jurisdicional, com confirmação da decisão recorrida. Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso. O processo correu, oportunamente os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão. Nos termos do p. no art. 713º /6 do CPC dá-se, aqui, por reproduzido o julgamento de facto realizado na 1ª instância. Passando-se à análise dos fundamentos do recurso, vemos que este vem posto da decisão de rejeição do recurso contencioso interposto do despacho de 29-10-93 determinando a tomada de posse administrativa para execução de obras, nos termos do p. no art. 166º do RGEU, no prédio urbano sito na R. ..., nºs ..., em Lisboa, de propriedade de D. ... que, ao tempo da prolação do acto já havia falecido (faleceu em 10-3-89). Este acto, embora publicado em 24-11-93, no boletim municipal, nunca chegou a ser pessoalmente notificado, dele tendo o recorrente A... pedido a sua certificação em 13-12-96, sendo-lhe entregue a respectiva certidão em 24-3-97 . Os ora recorrentes foram habilitados herdeiros da referida proprietária, por escritura de 24-2-94 (fls. 54). A petição do recurso contencioso deu entrada em 2-6-97. Na sentença ora impugnada, o senhor juiz considerou estar já ultrapassado o prazo da al. a) do n.º1 do art. 28º da LPTA, em relação aos vícios geradores de mera anulabilidade, conhecendo tão só do invocado vício de usurpação de poder, gerador de nulidade do acto, julgando, nessa parte, improcedente a arguição. Isto significa que, na perspectiva assumida, não há omissão de pronúncia, nos termos do disposto na al. c) do n.º1 do art. 668º do CPC , quanto a vícios invocados a que, no entender do recorrente, caiba sanção de nulidade, se o julgador, explícita ou implicitamente entender que a eventual verificação do vício cai na aplicação da regra geral da mera declaração de anulabilidade do acto impugnado. Assim, e tendo em especial atenção o referido na conclusão 9ª, a não pronúncia quanto à alegação do vício de falta de vistoria prévia, nos termos do p. no §1º do art. 51º do C Adm., decorre do prejuízo para a sua apreciação determinado pela procedência da questão prévia da extemporaneidade da interposição do recurso. O eventual desacerto da conclusão não será sindicável em sede da nulidade da sentença, mas sim em sede do possível erro de julgamento. Posto isto, vejamos da (in) correcção do juízo de extemporaneidade do recurso. (Cls. 1ª a 7ª). De acordo com os documentos juntos ao processo e até do teor da conclusão 4ª, o prédio urbano objecto do acto recorrido não pertencerá, em compropriedade, aos ora recorrentes que apenas demonstram a sua mera habilitação como herdeiros da sua anterior proprietária, uma vez que tal prédio não se provou que houvesse sido objecto de partilha em forma legal, ou de qualquer outro facto jurídico gerador de uma situação de compropriedade. Na situação, de acordo com o teor dos documentos juntos, haverá de considerar-se que tal prédio pertencerá, antes à herança indivisa de ..., de que é cabeça-de-casal, o seu cônjuge meeiro e herdeiro, o ora 1º recorrente, Dr. A... (art. 2080º, nº1, al. a) do CCivil), e a quem, nos termos do art. 1079º, cabe a prática dos actos de administração da herança, em cujo leque se inclui o acto de interposição de um recurso contencioso, com vista à anulação de um acto administrativo lesivo dos direitos da herança No sentido desta última proposição, cf. ac. STA de 27-1-98 – rec. 40551 e de 13-1-04 – rec. 47268. . Por este motivo, em relação à universitas juris em que se integrará o prédio, apenas e em relação ao objecto do processo, haverá a considerar a actuação do primeiro indicado recorrente. Este, depois de pedir e de ter recebido certidão do teor do acto, com vista ao uso dos meios de impugnação contenciosa, com esta provocada notificação, ficou apto ao exercício dos meios judiciais de impugnação do acto administrativo, iniciando-se, assim, o prazo de exercício de tal direito, em conformidade, com o p. na al. a) do n.º1 do art. 28º da LPTA, como correctamente se concluiu na sentença Neste sentido, cf. v.g., o ac. STA de 21-1-97 – rec. 36768 e de 13-3-04 – rec. 324/02 . Para a invocada falta de realização da vistoria a que se refere o § 1º do art. 51º do CAdm. não se prevê, expressamente, na lei, a sanção de nulidade, pelo que e nos termos do p. no art. 135º do CPA a eventual ilegalidade seria sancionável com a mera anulabilidade do acto. Com a omissão de tais formalidades, em contrário do que vem invocado, não resulta qualquer ofensa do núcleo fundamental do direito de propriedade, pois e conforme o entendimento da jurisprudência deste STA, tal direito só tem natureza análoga os direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º/1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens Neste sentido, cf., v.g., os acs. STA de 18-6-98 – rec. 41653; de 12-12-02 – rec. 828/02; de 1-4-04 – rec. 1550/03. . Na situação dos autos, a intervenção administrativa em ordem à imposição de obras de conservação necessária em certo imóvel urbano, respeitando o direito de propriedade, apenas lhe impôs condicionalismos legalmente previstos em normas de direito público, o que está em conformidade não só com os preceitos constitucionais, como e até, com a lei civil (art. 1305º do CCivil). Tendo em atenção que o conceito de nulidade dos negócios e actos jurídico-privados, nos termos do p. nos arts. 294º e 295º do CCivil, não tem aplicação no contencioso administrativo, onde, em regra, o vício de violação de lei determina a mera anulabilidade do acto, como já acima se referiu, sendo essa a consequência jurídica da eventual verificação de todos os demais vícios de violação de lei ou de forma a que se faz referência nas demais conclusões, fica prejudicada a apreciação das restantes conclusões deste recurso. Por tudo o que se expôs, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida. Custas pelos recorrentes, com € 400 de taxa de justiça, sendo a procuradoria de metade. Lisboa, 17 de Março de 2005. – João Cordeiro (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho .