O DIREITO
Alega a recorrente que, tendo provado documentalmente que celebrou, na qualidade de promitente compradora, um contrato promessa de compra e venda com os proprietários do prédio expropriado e que, há mais de cinco anos, que corre os seus termos no Tribunal Judicial de Vila Real uma acção de execução específica desse contrato (Proc. nº808/2002), acção essa que está devidamente registada na Conservatória do Registo Predial de Vila Real e que o Município de Vila Real a notificou sempre para intervir, como interessada, no procedimento expropriativo em causa, tendo-lhe enviado, nomeadamente, uma proposta de aquisição por via do direito privado da parcela de terreno a expropriar, a indicação da data da realização da «vistoria ad perpetuam rei memoriam», o auto dessa vistoria, o aviso «de que irá ser realizada uma arbitragem pelos seguintes árbitros designados pelo Exmº Senhor Juiz Presidente do Tribunal da Relação do Porto (…)», resulta inequívoca a sua legitimidade nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 55º do CPTA, sendo, para o efeito absoluta e totalmente irrelevante o que consta do artigo 9º do Código das Expropriações, artigo esse onde o legislador refere expressamente que «Para os fins deste Código, consideram-se interessados ….» (realce e sublinhado seu).
A este propósito decidiu a sentença recorrida:
“(…)A questão que aqui se coloca em sede de acção principal foi já apreciada na providência cautelar apensa aos autos.
Decidiu-se aí pela ilegitimidade da autora com a seguinte fundamentação:
«O artigo 9°, n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe, “Legitimidade activa” dispõe que o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
Já a alínea a) do n.° 1 do artigo 55° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, respeitante especificamente à legitimidade para impugnar um acto administrativo estabelece tem legitimidade «Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.».
E de acordo com o artigo 9° do Código das Expropriações, são interessados, para os fins daquele Código, «além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários dos prédios rústicos ou urbanos».
No caso dos autos a requerente invoca a existência de um contrato-promessa em que figura como promitente compradora, relativo ao terreno a expropriar, para fundamentar o seu interesse na demanda.
Acontece que tal qualidade de promitente-compradora não lhe confere um interesse directo no processo expropriativo.
Na verdade, o contrato promessa, pela sua natureza, confere apenas meros efeitos obrigacionais — cfr. Almeida Costa, in “Direito das Obrigações”, ga Edição, Almedina, página 372.
Do contrato promessa não resulta qualquer direito real para a requerente ou ónus sobre a parcela de terreno a expropriar.
E daí que, atento o disposto no artigo 9° do Código da Expropriações, a requerente não seja interessada no processo expropriativo, apesar de a entidade expropriante lhe ter efectuado notificações nessa qualidade, não sendo, assim, parte na relação material controvertida.
A requerente não tem legitimidade para a propositura da acção principal e, consequentemente não tem legitimidade para acção cautelar.».
O assim decidido, e que determinou a absolvição da instância dos requeridos na providência cautelar, foi objecto de recurso, que por Acórdão do TCA Norte de 19 de Junho de 2008, foi julgado improcedente e mantida a decisão recorrida.
Não se vislumbra motivos que determinem a alteração de posição sobre a matéria.
No que tange à inconstitucionalidade arguida pela autora na resposta, tal havia sido também por ela arguida em sede de recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que sobre ela se pronunciou, e que com a devida vénia aqui se transcrevem as razões de direito, a elas aderindo:
«Da violação dos arts. 20.° e 268°, n.° 4 da CRP Sustenta, por fim, a recorrente que a decisão judicial em crise ao decidir nos termos em que o fez infringiu o disposto nos preceitos em epígrafe efectuando interpretação inconstitucional do quadro legal em questão.
Analisemos.
É certo que com o regime previsto nos arts. 1 12.° e seguintes do CPTA o legislador visou assegurar a tutela jurisdicional efectiva no âmbito dos processos cautelares cumprindo, também, aqui o comando constitucional vertido nos arts. 20.° e 268°, n.° 4 parte final da CRP.
Toda a decisão judicial, enquanto resultado, é antecedida de todo um percurso prévio ou preparatório caracterizado pelo desenvolvimento no tempo e em sequência de actos jurídicos, desenvolvimento e sequência esses no âmbito dos quais é preciso dar tempo para que as partes exponham a situação conflitual que as divide, para que as mesmas produzam as suas provas e para que o juiz emita ou profira uma decisão ponderada e rigorosa.
Nesta sede, os procedimentos cautelares pela função que desempenham, ao permitirem que as decisões judiciais proferidas em sede declarativa actuem na realidade de um modo eficaz e atempado impedindo a sua chegada tardia, mereceram a atenção e cuidado do legislador, o que se pode confirmar no novo regime de contencioso administrativo.
Dúvidas de igual modo não temos que a DUP constitui um acto susceptível de ser impugnado contenciosamente em sede dos tribunais administrativos, quer a título principal quer a titulo cautelar (cfr. arts. 50.º, 51.° e segs. e 112.° e segs. do CPTA), mas tal impugnação ou possibilidade de impugnação, como resulta do próprio texto constitucional, carece de ser utilizada ou empregue para defesa da lesão efectiva ou potencial de direitos e interesses legalmente protegidos, não servindo ou podendo ser utilizada quando essa lesão ou potencialidade não existe em termos directos na esfera jurídica do sujeito jurídico.
Ora não se descortina que “in casu” o posicionamento expresso na decisão judicial recorrida e interpretação firmada envolva violação do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos [arts. 20,° e 268°, n.° 4 da CRP).
Este direito, pese embora não englobado no Título II da Parte 1 da CRP, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que constitui a primacial garantia da consagração pratica de todos os direitos e liberdades, pelo que, por força do disposto no art. 17.° da CRP, que prevê que “o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título” e aos direitos fundamentais de natureza análoga, O direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.° 2 do art. 18.° que estipula que a “ lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos É certo que o direito fundamental de acesso aos tribunais para defesa de direitos e interesses legítimos há-de imperativamente ser facultado pelo legislador em termos que permitam uma tutela efectiva desses direitos e interesses. Contudo, o legislador dispõe duma considerável margem de liberdade na regulação desse acesso, liberdade que, no entanto, não pode configurar os meios utilizados para atingir o desiderato constitucional de modo tal que o acesso se torne injustificada ou desnecessariamente complexo. Ora o entendimento expendido e firmado quanto ao quadro legal não é proibido pelos arts. 20.° e 268°, n.° 4 da CRP porquanto, por um lado, não impede o exercício e efectivação pela recorrente no tribunal competente e pelos meios processuais próprios de eventuais direitos decorrentes do contrato promessa outorgado e, por outro, a garantia de impugnação contenciosa não é ilimitada ou absoluta, permitindo-se ao legislador ordinário alguma margem na definição e enunciação dos pressupostos processuais exigidos para cada um dos meios contenciosos consagrados e disponibilizados no ordenamento jurídico, não existindo no texto constitucional uma imposição que um determinado direito ou interesse legalmente protegido possam e devam ser efectivados pelo seu detentor num qualquer tribunal/jurisdição e num qualquer meio processual à livre escolha do sujeito de direito que pretenda exercê-lo.
No caso não se descortina que a legitimidade processual activa do art. 55º n.° 1, al. a) do CPTA integrando-se o quadro legal enunciado e definida interpretativamente com o alcance supra fixado envolva infracção aos preceitos constitucionais em referência, não constituindo desrespeito à garantia legítima e proporcional dos valores e princípios constitucionais em presença.
A definição nos termos fixados de quais os titulares de legitimidade processual para a dedução de determinado meio contencioso não restringe o direito de acção e de tutela jurisdicional da aqui recorrente na jurisdição e sede próprias, não envolvendo os limites impostos regulamentação irrazoável e desproporcionada daquele direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva.».
A ilegitimidade é uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da acção e importa a absolvição da instância — artigos 493°, n.° 2, 494°, alínea e), ambos do Código de Processo Civil ex vi artigo 1° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A questão que aqui se põe é se a definição de interessados a que alude o referido art.9º do CE releva apenas para a aplicação do Código das Expropriações e já não para efeitos do CPTA.
Ora, nada há a apontar ao referido acórdão reproduzido na sentença recorrida, apenas se realça que, efectivamente, não resulta dos autos a eficácia real do referido acordo escrito apelidado de contrato promessa de compra e venda.
Na verdade, apesar de constar da cláusula 15º que “ Os outurgantes expressamente sujeitam o presente contrato promessa à execução específica, prescindindo do reconhecimento …” e de decorrer nos tribunais comuns acção de execução específica, tal não é suficiente para a atribuição de eficácia real ao acordo em causa por desde logo o mesmo não constar de escritura pública.
Neste sentido ver Ac. da relação de Coimbra de 14/09/010 proc. 2658/06TBLRA donde se extrai e com aplicação ao caso em causa:
“O contrato-promessa a que se referem os arts 410º e segs., 441º, 442º e 830º do Código Civil é, em princípio, um contrato de eficácia obrigacional, o mesmo é dizer que só produz efeitos entre as partes e seus herdeiros[1].
Podem, porém, as partes atribuir-lhe eficácia real (erga omnes) quando tenha por objecto a transmissão ou constituição de direitos reais sobre imóveis ou móveis sujeitos a registo.
Estabelece a este título o art. 413º do Código Civil, no seu nº 1, que “à promessa de transmissão ou constituição de direitos reais sobre imóveis, ou móveis sujeitos a registo, podem as partes atribuir eficácia real, mediante declaração expressa e inscrição no registo”. Por sua vez, o nº 2 preceitua que “deve constar de escritura pública a promessa a que as partes atribuam eficácia real; porém, quando a lei não exija essa forma para o contrato prometido, é bastante documento particular com reconhecimento da assinatura da parte que se vincula ou de ambas, consoante se trate de contrato-promessa unilateral ou bilateral”.
Como o bem prometido vender é um bem imóvel, então, para que o contrato-promessa em causa nos autos fosse dotado de eficácia real, seria necessário que:
- a)Constasse de escritura pública;
- b)Os seus outorgantes declarassem expressamente que atribuíam eficácia real ao contrato;
- c)Se fizesse a inscrição no registo dos direitos emergentes da promessa.
Ora, no caso em apreço, o contrato-promessa não foi celebrado por escritura pública, nem no mesmo existe uma declaração expressa das partes no sentido de atribuição de eficácia real ao contrato.
Pretendendo colmatar a primeira das deficiências argumenta a apelante que o facto de o contrato-promessa não ter sido celebrado por escritura pública não impede que ao mesmo seja reconhecida eficácia real, valendo como tal a declaração expressa na cláusula 7ª desse contrato.
O que consta dessa cláusula é que, “em caso de incumprimento, o contraente não faltoso poderá recorrer à execução específica” (nº 8 dos factos provados), o que, como é óbvio, em nada supre a inobservância da escritura pública imposta.
Mas, se em bom rigor e mais apropriadamente o que a apelante pretende com tal invocação é dizer que a declaração contida na referida cláusula deve ser tida por equivalente à de uma declaração de atribuição de eficácia real, ou que revela essa vontade, diga-se que a mesma pela sua natureza apenas produz efeitos inter partes e não em relação a terceiros, finalidade da eficácia real.
E casos há em que a possibilidade de execução específica não significa eficácia real, por exemplo se, entretanto, o promitente vendedor já vendeu o prédio a terceiro e o contrato-promessa não foi registado[2].
Porém, nunca essa cláusula poderá valer com esse sentido. Para a atribuição de eficácia real a lei impõe uma vontade e declaração manifestadas expressamente. Não se contenta com uma “declaração específica” ou “suplementar” feita de modo tácito (cfr. art. 217º, nº 1 do Código Civil), mesmo que os factos reveladores dessa vontade constem do documento exigido para a celebração do contrato prometido. “Ponderando a importância da atribuição da eficácia real à promessa e o possível desconhecimento ou inadvertência das partes quanto ao seu alcance, justifica-se que o legislador estabeleça uma declaração expressa”[3].
Portanto, a estipulação de execução específica não é equiparada à eficácia real. É o que resulta claramente do preceituado no art. 413º do Código Civil.
Assim sendo, embora válido, o contrato-promessa tem apenas eficácia obrigacional e não real[4], gerando apenas o direito subjectivo a prestação de facto, consubstanciada no direito de exigir a declaração de vontade para outorga do contrato definitivo.”
Não pode, pois, porque não foi lavrado em escritura pública nem foi inscrita qualquer declaração no registo pretender-se que foi atribuída eficácia real ao referido contrato.
Quanto à eventual relevância do registo da acção executiva (03/01/09) tal não acontece no caso sub judice já que a mesma foi posterior à data da entrada da acção aqui em causa (11/06/07).
Pelo que, nunca poderíamos retirar qualquer consequência desse facto.
Quanto à invocação de que uma diferente interpretação seria inconstitucional, por violar o nº1 do artigo 20º e o nº4 do artigo 268º da Constituição por concordância com o citado no referido acórdão citado na sentença recorrida abstendo-nos de mais considerações.
É, pois, de negar provimento ao recurso.
Em face de todo o exposto acordam os juízes em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
R. e N.
Porto, 20/01/2011
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
