036/19.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A prorrogação do prazo de vigência das «Medidas Preventivas» decretadas pela RCM nº84-A/2020 não viola o artigo 2º nº1 da Lei nº74/98, de 11.11;

II- As «Medidas Preventivas» devem determinar, de forma clara, a área que abrangem, pois assim o impõe o princípio da determinabilidade da actuação administrativa;

III- O POC justificativo da adopção das «Medidas Preventivas», determinadas pela RCM nº130/2018, está provido da devida habilitação legal;

IV- As «Medidas Preventivas» não extinguem direitos dos por elas visados, mas apenas impedem temporariamente o exercício de faculdades urbanísticas permitidas na licença de operação de loteamento.

I. Relatório

1. «A………………………………., Lda.», «B……………………», «C…………………, Unipessoal, Lda.», e «D…………………………., Lda.» - todos identificados nos autos - demandam o «CONSELHO DE MINISTROS» - nos termos dos artigos 37º, nº1 alínea c), e 72º, nº1 e nº2, do CPTA, e 24º, nº1 alínea a) iii), do ETAF - formulando, a final, o seguinte pedido:

1) Admissão desta acção, determinando-se a sua subsequente suspensão na pendência da causa prejudicial que se encontra a correr termos no TAF de Beja;

2) Caso os autores não obtenham vencimento nessa causa prejudicial, seja julgada procedente a presente acção, e, em consequência:

a) Se declare a ilegalidade, com força obrigatória geral, das MEDIDAS PREVENTIVAS - que foram aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros nº130/2018, de 27.09 - e, ou,

b) Se reconheça a sua inconstitucionalidade material e se determine a respectiva desaplicação ao caso dos autores.

2. Como causa do pedido de suspensão da instância, alegam as autoras que as MEDIDAS PREVENTIVAS - aprovadas pela «Resolução do Conselho de Ministros nº130/2018, de 27.09» [documento nº10 junto com a petição inicial] -, que integram no seu objecto os quatro lotes aqui em causa - os autores A……………., B……………., C………….. e D……………são, respectivamente, titulares dos lotes 220, 221, 223 e 227 da «Urbanização …………….» - carecem de «operatividade imediata», razão pela qual, simultaneamente com esta acção, intentaram uma outra no TAF de Beja demandando o MINISTÉRIO DO AMBIENTE E DA TRANSIÇÃO ENERGÉTICA [MATE] pedindo a sua condenação a abster-se da prática dos actos administrativos tendentes à execução das Medidas Preventivas [aprovadas pela RCM nº130/2018, de 27.09] consubstanciados em: [i] «alteração, revogação ou declaração de caducidade da licença de operação de loteamento titulada pelo alvará nº6/90, emitido pela Câmara Municipal de Grândola [CMG] e [ii] no decretamento de embargo ou demolição das construções que forem erigidas nos lotes de que os autores são proprietários, nos termos admitidos na licença de loteamento».

Entendendo que esta acção [AA nº1131/19.9BEBJA] se perfila como causa prejudicial da presente acção, solicitam que esta última não prossiga enquanto aquela não for decidida, suspendendo-se, para o efeito, a respectiva instância [artigo 272º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA].

3. Como causa do «pedido» justificativo desta acção, alegam as autoras que as referidas MEDIDAS PREVENTIVAS enfermam de invalidade, nos termos do artigo 143º do CPA, decorrente: a) «Da sua total ininteligibilidade» - por absoluta impossibilidade de determinação do seu objecto, em violação do artigo 140º do RJIGT [127º a 144º da petição inicial]; b) «Da impossibilidade legal da sua adopção» - por inexistência de abertura do procedimento de elaboração do Programa da Orla Costeira [POC] Espichel-Odeceixe, ou, por caducidade de uma pretensa convolação do procedimento de revisão dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira [POOC] Sintra-Sado, Sado-Sines e Sines-Burgau, no procedimento de elaboração do POC [145º a 167º da petição inicial]; c) «Da violação da tipicidade dos instrumentos de gestão territorial» - por se atribuir ao POC, em elaboração, efeitos directos que o instrumento de gestão territorial em causa não pode ter e que só alcança indirectamente, quando as suas opções forem incorporadas em plano municipal [168º a 184º da petição inicial]; d) «Da não adopção do conteúdo legalmente obrigatório» - ignorando a necessidade de identificar os direitos consolidados atingidos, os prejuízos graves e irreversíveis que justificavam que os tais direitos fossem abrangidos ou os inconvenientes e benefícios da sua adopção, em clara violação dos artigos 134º, nº6, e 139º, do RJIGT [185º a 204º da petição inicial]; e) «Da violação do direito fundamental de propriedade privada, e do princípio fundamental do Estado de Direito» - nas vertentes de proporcionalidade e confiança, e nos termos dos artigos 2º, 18º nº2, e 62º, da CRP, 1º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem [PA CEDH] e 17º da Carta dos Direitos Fundamentais na União Europeia [CDFUE], simultaneamente correspondente à violação de princípios gerais da Administração Pública, como o da prossecução do interesse público [no respeito pelos interesses particulares], da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, da imparcialidade e da boa-fé [na vertente da tutela da confiança] previstos nos artigos 3º, 7º, 8º e 10º nº2, do CPA, e 266º, nº2, da CRP, e com especial relevância, na respectiva declinação sectorial, dos artigos 3º, nº1 alínea i), 4º, 13º, nº1 e nº3 alínea c), 17º, nº1 e nº3, 52º, nº2 e nº4, da «Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo» [LBPPSOTU], bem como os artigos 134º, nºs 5, 6 e 8, 139º e 140º, nº1, do RJIGT [205º a 287º da petição inicial].

4. O demandado CONSELHO DE MINISTROS apresentou «contestação», na qual discorda do pedido de suspensão da instância formulado ab initio pelas autoras, apresenta a sua própria versão dos factos e impugna desabridamente as teses jurídicas vertidas na petição inicial [versão dos factos: artigos 64º a 111º da contestação; abordagem jurídica: 112º a 218º da contestação].

5. As autoras apresentaram articulado réplica, e, com este articulado, juntaram treze documentos, cuja junção foi notificada à entidade demandada.

6. E, assim, foram os autos conclusos ao Relator que proferiu despacho saneador antecedido pela apreciação de duas «questões prévias» que foram decididas no seguinte sentido: - Inadmissibilidade do articulado réplica apresentada pelas autoras, sem prejuízo da admissão dos documentos a ele acoplados [artigos 85º-A, nº1, do CPTA; 423º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA]; - Indeferimento do pedido de decretação da «suspensão desta instância» ao abrigo do artigo 272º, nº1, do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA].

7. Desta última decisão do Relator - indeferimento do pedido de decretação da suspensão da instância ao abrigo do artigo 272º, nº1, do CPC - interpuseram as autoras reclamação para a conferência, ao abrigo do artigo 27º nº2, do CPTA, à qual o réu CONSELHO DE MINISTROS não respondeu, apenas vindo a juntar aos autos a sua «Resolução nº84-A/2020, de 08.10.2020» [in DR, 1ª série, nº197, de 09.10.2020], que prorrogou por mais um ano a vigência das medidas preventivas fixadas na RCM nº130/2018, de 08.10, bem como a suspensão de eficácia do «Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines» - aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10 - nas áreas abrangidas pelas referidas medidas preventivas.

8. Por acórdão de 19.11.2020, já transitado em julgado, a conferência - Secção de Contencioso Administrativo deste STA - decidiu «julgar improcedente a reclamação» dos autores, mantendo na ordem jurídica o decidido pelo despacho reclamado.

9. Em sede de «alegações finais», o réu CONSELHO DE MINISTROS limitou-se a remeter para tudo quanto alegou nos artigos 64º a 111º da contestação, com o aditamento - de que nos autos deu oportuna conta - de ter sido, entretanto, adoptada e publicada a «RCM nº84-A/2020», através da qual se determinou a prorrogação por um ano do prazo de vigência das medidas preventivas estabelecidas na «RCM nº130/2018». Relativamente à matéria de direito, declarou manter, e remeter para tudo o que alegou nos artigos 112º a 218º da sua contestação, nos quais entende ter demonstrado por que razão «não procede qualquer das ilegalidades apontadas às medidas preventivas» pelas autoras da acção.

10. Por sua vez, estas últimas juntaram alegações finais, nas quais deduziram a questão prévia da «inutilidade superveniente da lide, por ilegalidade da prorrogação das medidas preventivas», e que concluíram assim:

- Questão prévia da inutilidade superveniente da lide, ou, subsidiariamente, da ampliação do pedido.

A) A prorrogação das medidas preventivas através da RCM nº84-A/2020, de 09.10, ocorreu no dia do termo do respectivo prazo, embora encontrando-se cominada de ilegalidade a entrada em vigor da prorrogação no próprio dia da sua publicação, por violação do artigo 2º, nº1, da «Lei Formulária» [Lei nº74/98, de 11.11];

B) Consequentemente, verifica-se a caducidade ope legis das medidas preventivas, nos termos do artigo 141º, nº3, alínea b) do RJIGT, devendo decretar-se a inutilidade superveniente da lide, nos termos, inter alia, do artigo 27º, nº1, alínea e), do CPTA, bem como do artigo 333º, nº1, do CC;

C) Subsidiariamente, na hipótese de se entender que a questão suscitada não é de conhecimento oficioso, desde já se requer a «ampliação da instância» para conhecimento da ilegalidade da prorrogação e da consequente caducidade ope legis das medidas preventivas, nos termos do artigo 63º, nº1, do CPTA;

Dos Factos

D) Furtando-se o réu à obrigação de junção de todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo, de que seja detentor, sem justificação atendível, juntando apenas parcos elementos dos autos, uma de duas conclusões é possível: 1) Ou a adopção das medidas preventivas foi absolutamente irreflectida; 2) Ou pura e simplesmente o réu incumpriu uma obrigação legal que sobre ele recaía;

E) Uma vez que o réu refuta estar perante o primeiro dos casos - embora não o demonstre cabalmente - ao abrigo do disposto no artigo 84º, nº6, do CPTA, a causa prosseguiu em termos que não podem deixar de considerar provados os factos alegados pelos autores, no que se refere à factualidade contida nas secções III.B e III.C da petição inicial [artigos 49º a 105º da mesma], uma vez que a prova cabal do iter procedimental da aprovação das medidas preventivas impugnadas se torna impossível ou, pelo menos, de considerável dificuldade;

F) Em consequência, deverão considerar-se provados todos os factos alegados pelos autores na petição inicial e no articulado de resposta às excepções, oportunamente juntos aos autos, atenta a respectiva prova documental produzida;

G) Assim, e em particular, deverão considerar-se provados:

[i] Os antecedentes da adopção das medidas preventivas, evidenciando-se, assim, o propósito político, assumido, de impedir a todo o custo a edificação nos lotes dos autores, bem como a absoluta ausência de suporte técnico ou científico para o sacrifício do direito dos autores e, mesmo, a contradição com os elementos disponibilizados pelas autoridades públicas competentes, a tal respeito, escassos dias antes da adopção das medidas preventivas;

[ii] A circunstância juridicamente relevante de não existir qualquer acto que determine a elaboração do POC, assumindo-se na proposta de POC circulada pela respectiva comissão consultiva que a elaboração do mesmo estava a ser feita ao abrigo de um Despacho nº7734/2011, de 27.05, anterior à consagração dos POC como instrumentos de gestão territorial, e antes referente à revisão dos POOC vigentes;

[iii] A falta de estudos técnicos relevantes referentes à área em causa - nomeadamente a cenarização do risco de galgamento e erosão costeira que foi feita nas áreas pretensamente mais problemáticas, na qual aquela abrangendo os lotes dos autores não se inclui -, bem como a falta de alocação [ou grosseira insuficiência] de verbas para a indemnização pelo sacrifício ou expropriação de direitos pré-existentes.

Do Direito

Da ininteligibilidade das medidas preventivas

H) Ao não identificarem com precisão os loteamentos, os lotes e os actos autorizativos que, enquanto «acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor», pretenderiam afectar [ver artigo 134º, nº6, do RJIGT], ao assentarem numa planta que não permite, sequer, localizar a área a que as medidas preventivas respeitam, absolutamente imperceptível e elaborada sem qualquer rigor, não produzida com base em cartografia oficial ou homologada, nem sequer se lhe conseguindo associar qualquer sistema de georreferência, as medidas preventivas são ilegais por violação dos artigos 134º, nº6, e 140º, do RJIGT, e 161º, nº2, alínea c), do CPA, bem como por violação da utilização de cartografia oficial ou homologada e da observância das regras técnicas específicas para a elaboração de programas e planos territoriais prevista nos artigos 2º, nº8, 3º-A, nº1, 15º e 15º-A, do DL nº193/95, de 28.07, na redacção vigente, assim como no Regulamento nº142/2016 da Direcção-Geral do Território;

Da impossibilidade legal da adopção das medidas preventivas, a título principal, por inexistência de abertura do procedimento de elaboração do POC.

I) Não existindo qualquer deliberação dos órgãos administrativos competentes, sujeita a necessária publicação específica a determinar a elaboração do POC, mas havendo tão-só um indevido aproveitamento do procedimento de revisão dos POOC que se havia iniciado em 2007/2011, não foi cumprida a obrigatoriedade de a elaboração do POC ser desencadeada por despacho ministerial específico para o efeito, nos termos do artigo 46º, nº1, do RJIGT, tão pouco havendo um qualquer despacho ministerial a determinar a convolação do procedimento de revisão dos POOC em procedimento de elaboração do POC;

J) Não havendo qualquer procedimento de elaboração do POC que se encontre validamente a decorrer, as medidas preventivas são ilegais por falta de habilitação legal, por lhe faltar o fundamento invocado para a respectiva adopção - isto é, a sua pertinência para o procedimento de elaboração do POC, em curso -, nos termos dos artigos 134º, nº8, do RJIGT, e 136º do CPA;

Sem conceder, da impossibilidade legal de adopção das medidas preventivas - a título principal - por caducidade do procedimento de elaboração dos POOC.

K) Sem conceder, mesmo que se pretendesse invocar o procedimento de revisão conjunta dos POOC iniciada em 2011 como respaldo para a adopção das medidas preventivas, tal também corresponderia a uma impossibilidade por falta de habilitação legal, nos termos conjugados dos artigos 134º, nº8, do RJIGT e 136º do CPA, na medida em que o procedimento em causa já caducou na presente data, por uma de duas razões:

[i] Porque já ocorreu a transposição para o PDM de Grândola, do POOC Sado-Sines, aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10, deixando o mesmo plano de poder ser objecto de alteração ou de revisão, pelo que o respectivo procedimento, desencadeado em 2011, já caducara à data da adopção das medidas preventivas, nos termos do artigo 78º, nº6, da LBPPSOTU;

[ii] Porque já se encontra há muito esgotado o prazo de 18 meses para a revisão dos POOC definido no Despacho nº7734/2011, sendo inequívoco, na letra da lei, que a caducidade opera ope legis, conforma cabalmente o assinala a parte final do artigo 46º, nº4, do RJIGT - «devendo ser desencadeado um novo procedimento» - e corresponde à regra geral do nosso ordenamento jurídico [artigos 331º, nº1, e 333º, nº3, do CC], caducidade que se verifica mesmo que, por absurdo, se conte apenas o prazo em causa a partir da entrada em vigor do actual RJIGT que esclareceu cabalmente a caducidade destes procedimentos de elaboração, alteração ou revisão, de instrumentos de gestão territorial;

Não adopção do conteúdo legalmente obrigatório das medidas preventivas.

L) As medidas preventivas encontram-se clamorosamente desprovidas do conteúdo que era legalmente obrigatório, por força dos artigos 134º, nº6, 139º, 142º, e 171º, nº2, do RJIGT, ao tecerem apenas afirmações genéricas [e, como tal, materialmente não escrutináveis], que se podiam reportar a qualquer parte da costa portuguesa e sem qualquer conteúdo específico para o caso concreto não demonstrando, nem justificando, conforma a lei o exige, que: [i] existia um prejuízo grave e irreversível que decorria da realização das obras de construção em causa; [ii] eram necessárias; [iii] implicavam prejuízos sociais inferiores aos prejuízos que decorreriam da sua não adopção; [iv] vantagens e inconvenientes de ordem económica, técnica, social e ambiental que teriam determinado pela sua adopção; [v] disposições do futuro programa veriam a sua execução comprometida em caso da sua não adopção; [vi] como seria arbitrada a indemnização devida aos autores pela ablação do respectivo jus aedificandi.

Ilegalidade e inconstitucionalidade material das medidas preventivas.

M) As medidas preventivas impedem o exercício do jus aedificandi inerente ao direito de propriedade dos autores, e dos demais afectados, sobre imóveis que correspondem a lotes que integram uma operação de loteamento na qual a respectiva parametrização urbanística está devidamente consolidada, ainda para mais quando se acopla a actos de controlo prévio urbanístico subsequentes, por referência à edificação nesses mesmos lotes [ver artigo 15º da LBPPSOTU], em termos que notoriamente afectam quer um direito fundamental análogo a direitos, liberdades e garantias - o direito de propriedade -, quer os princípios basilares inerentes ao princípio do Estado de Direito, que são os da proporcionalidade e da confiança;

N) Importa esclarecer, neste âmbito, que a admissibilidade de adopção de medidas preventivas que afectem acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, como sucede no caso, apenas ocorre quando tais acções prejudiquem de forma grave e irreversível, a finalidade do plano [artigo 134º, nº6, do RJIGT];

O) Por outras palavras, as medidas preventivas assim adoptadas implicam inexoravelmente o sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados, razão pela qual é legalmente obrigatório que aquelas dêem lugar, desde logo, a indemnização dos particulares prejudicados [artigo 134º, nº6, e 142º, do RJIGT], não se limitando a acautelar a liberdade de planeamento do futuro POC, mas antes a sacrificar os direitos construtivos consolidados;

P) Assim, ao não serem acompanhadas da necessária e contemporânea indemnização dos autores, num quadro em que nada no comportamento ou estudos técnicos anteriores desenvolvidos pela Administração faria prever um tal sacrifício, é notório que as medidas preventivas são inconstitucionais por violação do direito de propriedade dos autores [artigo 62º da CRP] não se encontrando o sacrifício que lhes é imposto de forma alguma justificado nos termos em que a Constituição e a Lei permitem [artigos 2º e 18º da CRP];

Violação do princípio da tipicidade.

Q) Por decorrência sistemática e teleológica, resulta claríssimo que as medidas preventivas relativas a programas especiais têm que ser entendidas com um alcance balizado pelo alcance - maxime no que respeita à sua vinculatividade - dos próprios programas especiais, sendo também inequívoco que revestem, sempre, uma natureza absolutamente excepcional, reportada, nos termos gerais previstos no artigo 134º, nº8, do RJIGT, a situações de reconhecido interesse nacional ou regional, conceito indeterminado cuja densificação é apoiada pelos topoi [i] execução de empreendimentos de relevante interesse público e [ii] situações de calamidade pública, referências que não foram sequer as invocadas no presente caso;

R) Termos em que, não se verificando tal enquadramento, são ilegais por falta de habilitação legal, nos termos dos artigos 134º, nº8, do RJIGT, e 136º do CPA.

Terminam pedindo que o tribunal reconheça a existência de uma situação de inutilidade superveniente da lide, decorrente da caducidade das medidas preventivas por ilegalidade da sua prorrogação - violação do artigo 2º, nº1, da «Lei Formulária» -, ou, subsidiariamente, admita a ampliação da instância em ordem a ser conhecida a ilegalidade da prorrogação referida, e, de todo o modo, julgue a acção procedente, «declarando a ilegalidade das medidas preventivas nos termos do artigo 72º, nº1, do CPTA, ou, então, proceda à sua desaplicação por inconstitucionalidade, nos termos do artigo 73º, nº1, do CPTA.

11. Notificado para se pronunciar, querendo, sobre a questão prévia suscitada pelas autoras, nas suas alegações finais, o réu CONSELHO DE MINISTROS veio defender a sua total improcedência.

12. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a presente acção.

II. De Facto

São os seguintes os factos articulados e que consideramos pertinentes e provados:

1- As autoras A……………., B……….., C………. e D………….são, respectivamente, titulares dos lotes 220, 221, 223 e 227 da «Urbanização …….», objecto da «licença de loteamento» titulada pelo «Alvará de Loteamento nº6/90» emitido pela Câmara Municipal de Grândola [CMG] em 08.06.1990 - ver documentos 1 a 9 juntos com a petição inicial, e dados aqui por reproduzidos;

2- Essa «Urbanização», abarcando mais de 400 lotes, foi criada com a aprovação do Loteamento ………….., em 1985 - documento 11 junto com a petição inicial;

3- Encontrando-se na rua do …………, em que os lotes se inserem, muitas outras moradias construídas e habitadas, quer em frente dos referidos lotes, quer do mesmo lado do arruamento - documento 12 junto com a petição inicial;

4- Em situação análoga à dos ditos lotes [ou seja, mesma proximidade do mar e mesmo enquadramento físico], estão os lotes 57, 157, 159, 161, 183, 219, 228, 231, 232, 233, e, em parte, ainda o lote 218 - documentos 11 e 13 juntos com a petição inicial;

5- No «Regulamento e Planta Síntese» do Loteamento ……….. [cujo licenciamento foi titulado pelo alvará de loteamento 6/90, emitido em 08.06.90] encontra-se regulada a parametrização urbanística permitida para cada uma das moradias unifamiliares contempladas para os ditos lotes;

6- Parametrização urbanística que, tudo o indica, permanece válida e eficaz até aos dias de hoje [parecer jurídico solicitado pela CMG à Dra. …………….. - documento 14 com a PI; certidão da CMG de 19.02.2014 - documento 14-A com a PI; certidão da CMG de 13.10.2016 - documento 15 com a PI; novo parecer jurídico da Dra. …………… pedido pela CMG e de 11.08.2017 - documento 16 com a PI;

7- Pela RCM nº108/2007, de 17.08, foi ordenada a alteração do Plano de Ordenamento da Orla Costeira [POOC] Sado-Sines, aprovado pela RCM nº136/99 de 29.10 - documento 25 junto com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

8- Em 2011 foi decidida a revisão dos POOC Sintra-Sado, Sado-Sines e Sines-Burgau e a fusão destes num único POOC [POOC Espichel-Odeceixe], nos termos do Despacho nº7734/2011, de 20.05.2011 [da «Secretária de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades», publicado na 2ª série do DR, nº103, de 27.05.2011] - documento 26 com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

9- Em 2013 a delimitação da Reserva Ecológica Nacional [REN] do Município de Grândola excluiu a área de intervenção do Loteamento …………….., como resulta do Despacho nº5185/2013, publicado no DR, 2ª série, de 17.04.2013 - documento nº28 com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

10- O conteúdo do POOC Sado-Sines aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10, foi vertido no Plano Director Municipal [PDM] de Grândola, no âmbito da revisão deste plano publicada no DR, 2ª série, de 14.12.2017 - documento 27 com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

11- Pela «Resolução do Conselho de Ministros nº130/2018, de 27.09» [RCM nº130/2018, publicada no DR. 1ª série, nº193, de 08.10.2018] foi determinada, além do mais, a suspensão do POOC Sado-Sines, e impostas «MEDIDAS PREVENTIVAS» durante o prazo de dois anos - documento nº10 junto com a petição inicial, e aqui dado por reproduzido;

12- Tais «MEDIDAS PREVENTIVAS» abrangem - pretensamente - os lotes referidos no anterior ponto 1, de que as autoras são titulares - ver documento nº10, junto com a petição inicial;

13- Em 14.11.2018, o Gabinete da Secretária de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza [SEOTCN] enviou à Câmara Municipal de Grândola [CMG] «identificação sobre ortofotomapa da área sujeita às Medidas Preventivas», de que as autoras tiveram conhecimento - documento nº33 com a petição inicial;

14- À data da publicação das ditas «MEDIDAS PREVENTIVAS» estava em curso a elaboração dos projectos necessários à construção nos lotes 220 e 227 - referidos no ponto 1 supra -, a preparação da submissão de comunicação prévia relativa ao lote 221 - referido no ponto 1 supra -, e a efectiva submissão de comunicação prévia relativa ao lote 223 - referido no ponto 1 supra;

15- Em 14.12.2018 foi proferido Despacho nº22-2018, do Presidente da CMG, aprovado por unanimidade em reunião do executivo municipal de 20.12.2018, e que consubstancia a abertura de mais uma revisão do PDM de Grândola - documentos nº1 e nº2 com a contestação, e aqui dados por reproduzidos;

16- Em 15.03.2019 foi publicado Aviso nº4411/2019, de 31.01 [DR, 2ª série, nº53], publicitando a abertura do procedimento de alteração do PDM de Grândola - documento nº3 com a contestação, dado por reproduzido;

17- Em 09.10.2020 foi publicada no DR [1ª série, nº197, de 09.10.2020] a RCM nº84-A/2020, que prorroga por um ano o prazo de vigência das medidas preventivas estabelecidas pela RCM nº130/2018, de 08.10, bem como o da suspensão de eficácia do POOC Sado-Sines, aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10, nas áreas abrangidas pelas referidas medidas preventivas - documento junto ao 4º volume dos autos, e aqui dado por reproduzido.

III. De Direito

1. Como deixamos dito [ponto 8 do «Relatório»], o pedido de suspensão da instância que as autoras deduziram - logo à cabeça - nesta acção, foi já julgado improcedente, por decisão deste Supremo Tribunal, transitada em julgado [acórdão de 19.11.2020].

Resta, pois, apreciar e decidir o pedido de fundo nela formulado, que se consubstancia na declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das «medidas preventivas» aqui em causa, aprovadas pela RCM nº130/2008, de 27.09, e, ou, no reconhecimento da sua inconstitucionalidade material e respectiva desaplicação ao caso das autoras.

Mas, como entretanto o «período de vigência» dessas «medidas preventivas» [ponto 11 do provado] - que era de dois anos - foi prorrogado por mais um ano, através da RCM nº84-A/2020 [ponto 17 do provado], e as autoras, nessa base, vieram solicitar a «declaração de inutilidade superveniente da lide», ou, subsidiariamente, a «ampliação da instância», importará começar por conhecer desta «questão», a qual tem, logicamente, prioridade sobre o «fundo da causa».

Alegam as autoras que a prorrogação por mais um ano do prazo de vigência das medidas preventivas estabelecidas pela RCM nº130/2018 [11 do provado] incorre numa ilegalidade: a violação do artigo 2º nº1 da Lei nº74/98, de 11.11 [sobre «publicação, identificação e formulário dos diplomas»]. E, nessa base, defendendo que tal prorrogação - RCM nº84-A/2020 - 17 do provado - deve ser declarada inválida, entendem que o tribunal deverá oficiosamente declarar a caducidade das «medidas preventivas» decretadas [artigos 279º, alínea c), por remissão do 296º, e, ainda, 333º, todos do CC]. E dizem mais. É que uma vez declarada aquela invalidade e esta caducidade, resultará - a seu ver - uma situação processual de «inutilidade superveniente da lide», que também deve ser declarada, extinguindo-se, assim, a instância [artigo 277º, alínea e), do CPC, ex vi 1º do CPTA].

Trata-se, obviamente, de uma pretensão de ampliação da instância, a que o demandado não se opôs, e que é perfeitamente legal à luz do artigo 63º, nº1, do CPTA, pois tudo gravita em torno da invocada ilegalidade da prorrogação determinada pela RCM nº84-A/2020. Efectivamente, no caso desta invocada ilegalidade sucumbir, falece toda a base factual e jurídica em que as autoras alicerçam quer a caducidade quer a dita inutilidade superveniente da lide. E é isto mesmo que acontece.

Vejamos.

Segundo a referida Lei nº74/98, de 11.11, «os actos legislativos e os outros actos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da sua publicação no Diário da República» - seu artigo 2º, nº1. Acontece que a RCM nº84-A/2020, que determinou a prorrogação do prazo de vigência em causa, estabelece no seu ponto 3 que «a presente resolução produz efeitos a partir do dia 9 de Outubro de 2020», isto é, a partir do próprio dia da sua publicação no Diário da República.

Essa norma legal refere-se, claramente, ao início de vigência de normas, nomeadamente legislativas e regulamentares, e visa evitar que os respectivos destinatários possam ser «surpreendidos» com a inusitada entrada em vigor das mesmas «no próprio dia da sua publicação oficial». É o elementar respeito pelos destinatários, e a exigível actuação de acordo com a boa-fé, impostos às entidades públicas, que dita a «proibição» ínsita no citado nº1 do artigo 2º da Lei nº74/98, de 11.11.

No presente caso estamos perante «prorrogação do prazo de vigência» permitida pelo artigo 141º do RJIGT, que, sobre o âmbito temporal das medidas preventivas estipula, além do mais, que «1- O prazo de vigência das medidas preventivas […] deve ser fixado no acto que as estabelecer, não podendo ser superior a dois anos, prorrogável por mais um, quando tal se mostre necessário».

É certo, e sabido, que a prorrogação de um prazo implica a sua vigência, ou seja, só é concebível uma prorrogação enquanto o primitivo prazo está em curso, caso contrário, estaremos perante um novo prazo, e não perante a continuação do primeiro. Assim, a prorrogação do prazo aqui em causa, por mais um ano, foi pacificamente determinada na vigência do prazo primitivo de dois anos que, e ao que tudo indica, terminaria no dia da publicação da RCM que procedeu à sua prorrogação.

Esta RCM nº84-A/2020 não determinou, pois, de modo algum, o «início de vigência de quaisquer normas», antes se limitou a alargar a sua vigência, o que é bem diferente.

O que significa que a prorrogação do prazo de vigência das medidas preventivas decretadas pela RCM nº130/2018, e operada pela RCM nº84-A/2020, não violou o artigo 2º, nº1, da Lei nº74/98, de 11.11, e, assim sendo, perde chão a invocação quer da caducidade, quer da inutilidade superveniente da lide, feita pelas autoras.

Termos em que julgamos esta «questão» totalmente improcedente.

2. Passemos à apreciação e decisão do «fundo da causa», tendo em devida conta que já se encontra definitivamente assente que nos deparamos com normas regulamentares imediatamente operativas nos termos e para os efeitos da sua declaração de ilegalidade com força obrigatória geral - artigo 73º, nº1, do CPTA -, declaração que é pedida pelas autoras, a título principal, imputando às medidas preventivas em causa, essencialmente, quatro fundamentos de invalidade - artigo 143º do CPA; ver ponto 3 do «Relatório» supra.

Em primeiro lugar, defendem as autoras que as «medidas preventivas» são inválidas porque totalmente ininteligíveis, uma vez que não é possível determinar o seu objecto, em violação dos artigos 134º, nº6, e 140º do RJIGT - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo DL nº380/99, de 22.09, revisto pelo DL nº80/2015, de 14.05. Com este fundamento - a que acresce a alegada violação da utilização «cartográfica oficial ou homologada» [artigos 2º, nº8, 3º-A, nº1, 15º e 15º-A, do DL nº193/95, de 28.07, na redacção vigente, e Regulamento nº142/2016, de 09.02, da Direcção-Geral do Território] - pedem ao tribunal a «declaração da sua nulidade» ao abrigo do artigo 161º, nº2 alínea c), do CPA.

Vejamos.

Manda o artigo 140º do RJIGT [na versão aqui aplicável - DL nº80/2015, de 14.05], sobre o âmbito territorial das medidas preventivas, que «1- A área sujeita às medidas preventivas […] deve ter a extensão que se mostre adequada à satisfação dos fins a que se destinam» e ainda que «2- A entidade competente para a aprovação de medidas preventivas […] procede à delimitação da área a abranger, devendo os limites dessa área, quando não possam coincidir, no todo ou em parte, com as divisões administrativas, ser definidos, sempre que possível, pela referência a elementos físicos facilmente identificáveis, designadamente vias públicas e linhas de água».

Esta norma, que integrava o artigo 111º do RJIGT na anterior versão - a do DL nº380/99, de 22.09, alterado pelo DL 2/2011, de 06.01 - foi mantida pelo legislador de 2015 [DL nº80/2015] apesar de já estarem em pleno vigor os princípios e normas a que - na sequência do recomendado pela Directiva nº2007/2/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14.03.2007, e pela «Reference Frame Sub-Comission for Europe da International Association of Geodesy» - deverá obedecer a «produção cartográfica» a nível nacional, adoptando-se um sistema de georreferência oficial para o continente - ver DL nº193/95, de 28.07, na sua 6ª versão, dada pelo DL nº141/2014, de 19.09, nomeadamente seus artigos 1º, 2º, 3º-A, 4º, 7º, 15º e 15º-A; e Regulamento nº142/2016, de 09.02, da Direcção-Geral do Território, nomeadamente seus artigos 3º, 4º e 11º.

Diz o artigo 15º-A da sexta versão do DL nº193/95, de 28.07 [acabado de referir], sobre os programas e planos territoriais, que «1- A cartografia topográfica e topográfica de imagem para elaboração dos programas e planos territoriais e a cartografia temática que resulte dessa elaboração, estão sujeitas às normas e especificações técnicas constantes do sítio na Internet da Direcção-Geral do Território. 2- A cartografia a utilizar na elaboração dos programas e planos territoriais deve estar actualizada. 3- A cartografia oficial ou homologada a utilizar na elaboração dos planos de âmbito municipal ou intermunicipal deve observar, à data do início do procedimento, os seguintes critérios mínimos de actualização: a) Nos planos directores intermunicipais e nos planos directores municipais: cartografia com três anos; b) Nos planos de urbanização: cartografia com dois anos; c) Nos planos de pormenor: cartografia com um ano. 4- Para efeitos do disposto no número anterior, a data que releva para a cartografia oficial ou homologada é, respectivamente, a data de edição ou a data do despacho de homologação».

Como decorre do citado artigo 140º do RJIGT, as medidas preventivas deverão, antes de mais, determinar, de forma clara, a área que abrangem, pois assim o impõe, desde logo, o princípio da determinabilidade da actuação administrativa. E, assim, a respectiva área por elas abrangida, caso não possa coincidir com divisões administrativas, deverá ser definida por referência a elementos físicos facilmente identificáveis, como o são as vias públicas e as linhas de água.

Perante este enquadramento legal alegam as autoras que, no presente caso, a área de incidência das «medidas preventivas» decretadas pela RCM nº130/2018 - e com «prazo de vigência» prorrogado pela RCM nº84-A/2020 - é indeterminável, nomeadamente porque a planta a elas acoplada não permite identificar qual a exacta delimitação dos terrenos abrangidos, o que acontece, aliás, por não obedecer às «regras relativas à cartografia topográfica e topográfica de imagem» consagradas no DL nº193/95, de 28.07 - na versão aplicável - e no Regulamento nº142/2016, de 09.02, da Direcção-Geral do Território. E, nesta medida, tais medidas preventivas serão ininteligíveis, e nulas [artigo 161º, nº2 alínea c), do CPA].

Acontece, porém, que embora seja verdade que a planta que instrui a «delimitação das medidas preventivas» - decretadas pela RCM nº130/2018 - não observe as referidas regras, o certo é que cumpre o exigido pelo artigo 140º, nº2, do RJIGT, pois delimita a «área de abrangência» das medidas decretadas por referência a «elementos físicos facilmente identificáveis», designadamente às instalações navais de ….. e ……. Ou seja, resulta plenamente observada a «norma especial» que na vigência das referidas «regras relativas à cartografia topográfica e topográfica de imagem» - sobretudo vocacionadas para os programas e planos territoriais - o legislador entendeu impor ao caso das medidas preventivas.

Mas, verdadeiramente importante é que, com base nessa «planta» instrutória, se possa identificar, entender, qual a «área de incidência» das medidas preventivas decretadas, não obstante a mesma cumprir com os elementos identificativos que a norma do artigo 140º do RJIGT lhe impõe. E a este respeito constata-se da matéria de facto provada que cerca de um mês após a respectiva publicação da RCM nº130/2018, o Gabinete da SEOTCN enviou à CMG o «ortofotomapa da área sujeita às medidas preventivas» [ponto 13 do provado], naturalmente para sanar eventuais dúvidas, que possam ter surgido. Destarte, tendo as autoras tido conhecimento deste ortofotomapa [documento 33 junto com a petição inicial], sempre teria ficado sanada qualquer eventual ininteligibilidade ocorrida. Verdade é que, como o demonstra esta acção, elas entenderam perfeitamente que os lotes de que são proprietárias estavam incluídos nas decretadas medidas preventivas.

Face ao exposto, impõe-se julgar improcedente a ilegalidade atribuída pelas autoras às medidas preventivas em causa, e consubstanciada numa «ininteligibilidade indutora de nulidade».

Em segundo lugar, defendem as autoras que as «medidas preventivas» são inválidas por impossibilidade legal de adopção, dada a inexistência de abertura do procedimento de elaboração do POC Espichel-Odeceixe - artigo 46º, nº1, do RJIGT -, ou a caducidade da pretensa convolação do procedimento de revisão dos POOC Sintra-Sado, Sado-Sines e Sines-Burgau no procedimento de elaboração daquele POC - artigos 78º, nº6, da LBPPSOTU, e 46º, nº4, do RJIGT -, o que, concluem, significa que elas serão ilegais por falta de habilitação legal e violação da tipicidade dos instrumentos de gestão territorial - artigos 136º do CPA e 134º, nº8, do RJIGT.

Vejamos.

De acordo com nº1 do artigo 46º, do RJIGT «a elaboração dos programas sectoriais e especiais é determinada por despacho do membro do Governo competente em razão da matéria, em articulação com o membro do Governo responsável pela área do ordenamento do território, e do mesmo devem constar um conjunto de elementos elencados nas suas oito alíneas.

Começam as autoras por alegar que as medidas preventivas em apreço são inválidas por inexistência de despacho ministerial determinativo da abertura do procedimento do POC Espichel-Odeceixe - nos termos do citado nº1 do artigo 46º do RJIGT -, em nome do qual foram adoptadas, razão pela qual carecerão de habilitação legal.

Note-se, porém, que a área de incidência de tais medidas se situa no âmbito do POOC Sado-Sines [ponto 7 do provado], que, em 2011, foi revisto, e fundido, juntamente com os POOC Sintra-Sado e Sines Burgau, no único POOC Espichel-Odeceixe [ponto 8 do provado], tudo nos termos determinados no despacho nº7734/2011, de 20.05, da então Secretária de Estado competente.

Acontece que em resultado da «entrada em vigor», em 2014, da LBPPSOTU [Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, aprovada pela Lei nº31/2014, de 30.05], e, em 2015, da nova versão do RJIGT [DL nº80/2015, de 14.05], os trabalhos de elaboração do Plano especial POOC Espichel-Odeceixe, iniciados em 2011, foram «reorientados» - de acordo com o novo regime de política de solos, ordenamento do território e urbanismo - para o, agora assim designado, Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe [POC Espichel-Odeceixe], com base no qual foram «adoptadas» as medidas preventivas em referência, visando evitar alterações das circunstâncias e das condições existentes, de forma a não coarctar a liberdade das opções de planeamento, nem a comprometer a execução desse «programa especial».

Esta reorientação decorre, pois, da reconfiguração que o novo regime de 2014 e 2015 emprestou à figura dos antigos Planos Especiais convertendo-os em Programas Especiais. E a comprovação de que esta reconfiguração não deixou cair os antigos Planos Especiais antes os reorientando para Programas Especiais, retira-se, além do mais, do estipulado no nº5 do artigo 78º da LBPPSOTU [na versão dada pela Lei nº74/2017, de 16.08], segundo o qual «Aos planos especiais são aplicáveis, com as devidas adaptações e enquanto estes ainda vigorarem, as disposições relativas à alteração, suspensão e medidas preventivas aplicáveis aos planos intermunicipais e municipais».

Deste modo, o POC Espichel-Odeceixe, que justifica a adopção das medidas preventivas, encontra a sua habilitação legal - usando a terminologia das autoras - tanto no despacho de 2011 - da «Secretária de Estado» competente - como na reconfiguração legalmente resultante do novo regime jurídico relativo ao ordenamento do território.

Mas, sendo assim, acrescentam as autoras que o prazo de 18 meses para conclusão da revisão determinada pelo despacho nº7734/2011 [ponto 12 do mesmo - ver ponto 8 do provado] já estava esgotado, há muito, aquando da adopção das medidas preventivas, e que, além disso, o POOC Sado-Sines já tinha sido incorporado no PDM de Grândola aquando da sua revisão de 2017 [ponto 10 do provado]. Daí concluem que, nos termos do nº4 do artigo 46º, do RJIGT, aquela revisão, de 2011, tinha caducado, e, mesmo que assim não seja, nos termos do nº6 do artigo 76º da LBPPSOTU já não era possível proceder à alteração do POOC Sado Sines. E, nesta base, entendem mais uma vez as autoras que a adopção das medidas preventivas careceria da necessária «habilitação legal».

O referido artigo 46º do RJIGT - sobre a «elaboração», nomeadamente, de «programas especiais» - diz no nº4 que «O não cumprimento dos prazos estabelecidos determina a caducidade do procedimento de elaboração, devendo ser desencadeado um novo procedimento».

E o artigo 76º da LBPPSOTU, em sede de disposições transitórias e finais, e sobre planos especiais, diz, além do mais, o seguinte: «1- O conteúdo dos planos especiais de ordenamento do território em vigor deve ser transposto nos termos da lei para o plano director intermunicipal ou municipal e outros planos intermunicipais ou municipais aplicáveis à área abrangida pelos planos especiais, até 13 de Julho de 2021. […] 5- Aos planos especiais são aplicáveis, com as devidas adaptações e enquanto estes ainda vigorarem, as disposições relativas à alteração, suspensão e medidas preventivas aplicáveis aos planos intermunicipais e municipais. 6- Sem prejuízo do disposto no número anterior, a alteração de planos especiais vigentes não pode ter lugar depois do procedimento de transposição determinado nos números anteriores, nem determinar uma dificuldade acrescida para a respectiva integração nos planos intermunicipais e municipais».

As medidas preventivas em referência foram adoptadas nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 52º da LBPPSOTU, nºs 5, 6 e 8, do artigo 134º, e nº3 do artigo 137º do RJIGT - ponto 11 do provado.

Segundo tais números do artigo 52º da LBPPSOTU «2- Para salvaguardar situações excepcionais de reconhecido interesse nacional ou regional ou garantir a elaboração dos programas especiais, o Governo pode estabelecer medidas preventivas destinadas a evitar a alteração de circunstâncias e das condições existentes que possam comprometer a respectiva execução ou torná-la mais onerosa. 3- A adopção de medidas preventivas por motivo de revisão ou alteração de um plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal, ou para salvaguarda de situações excepcionais de reconhecido interesse nacional ou regional e garantia de elaboração de programas especiais, determina a suspensão da eficácia deste na área abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja determinado no acto que as adopta, a suspensão dos demais programas e planos em vigor na mesma área».

E, segundo os ditos artigos e números do RJIGT: «Artigo 134º […] 5- Ficam excluídas do âmbito de aplicação das medidas preventivas, as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável ou aprovação do projecto de arquitectura válidas. 6- Em casos excepcionais, quando a acção em causa prejudique de forma grave e irreversível a finalidade do plano, a disposição do número anterior pode ser afastada, sem prejuízo do direito de indemnização a que houver lugar. … 8- Para salvaguardar situações excepcionais de reconhecido interesse nacional ou regional, nomeadamente a execução de empreendimentos de relevante interesse público, situações de calamidade pública ou outras situações de risco, bem como para garantir a elaboração, alteração ou revisão de programas especiais, o Governo pode estabelecer medidas preventivas, sendo aplicável as disposições previstas nos números anteriores». E «Artigo 137º […] 3- Nos casos previstos no nº8 do artigo 134º, as medidas preventivas são aprovadas por resolução do Conselho de Ministros, salvo norma especial que determine a aprovação por decreto-lei ou decreto regulamentar».

Constata-se em face das normas habilitantes invocadas na RCM nº130/2018, que o CM partiu, precisamente, do pressuposto da integração, por fusão, do POOC Sado-Sines no único POOC Espichel-Odeceixe, e na «reconfiguração legal» deste último no POC Espichel-Odeceixe, para sujeitar a área territorial em causa às decretadas «medidas preventivas», pois foi para «evitar alterações das circunstâncias e das condições existentes, de forma a não coarctar opções de planeamento nem comprometer a execução…» deste último «programa especial» que as adoptou - ponto 11 do provado.

Tendo presente o alegado pelas autoras, e as normas legais que invocam em abono da sua tese, bem como a «habilitação legal» invocada na RCM nº130/2018, impõe-se-nos concluir pela não ocorrência da caducidade alicerçada no nº4 do artigo 46º do RJIGT. Na verdade, tudo aponta para que a reorientação legislativa, operada em 2014 e 2015, em «matéria de planos/programas especiais», em nada tenha afectado o procedimento de elaboração em curso [POOC Espichel-Odeceixe/POC Espichel-Odeceixe], tal como iniciado no ano de 2011. E, deste modo, a regra de caducidade inscrita no nº4 do artigo 46º do RJIGT, que, como se sabe, não constava do RJIGT de 1999 [DL 380/99, de 22.09], por apenas valer no tocante a procedimentos de elaboração de programas especiais iniciados ao abrigo do RJIGT de 2015, em nada contenderá com os termos em que, em 2011, e por via do despacho nº7734/2011, foi ordenada a elaboração do então POOC Espichel-Odeceixe.

Não desconhecemos que no artigo 197º do RJIGT, de 2015, se estabelece uma «regra final e transitória» segundo a qual «1- As regras estabelecidas no presente decreto-lei aplicam-se aos procedimentos já iniciados à data da sua entrada em vigor, sem prejuízo da salvaguarda dos actos já praticados». Porém, a verdade é que o prazo de 18 meses em causa foi fixado no acto de abertura do procedimento do então POOC Espichel-Odeceixe [despacho nº7734/2011] ao abrigo do RJIGT de 1999 [DL 380/99, de 22.09], onde tinha uma natureza meramente ordenadora, isto é, foi fixado no âmbito de um acto muito anterior à entrada em vigor do RJIGT de 2015, e, assim, incluído na salvaguarda legislativa levada à parte final do nº1 do artigo 197º deste.

Não deveremos concluir, pois, que o não cumprimento do prazo estabelecido no ponto 12 do despacho nº7734/2011 [ponto 8 do provado] acarrete, ao abrigo do artigo 46º, nº4, do RJIGT/2015, a caducidade do procedimento de elaboração do POOC Espichel-Odeceixe [depois «POC Espichel-Odeceixe»].

Mas, também o facto do POOC Sado-Sines [área das «medidas preventivas»] ter sido incorporado em 2017 no PDM de Grândola [ponto 10 do provado], não implica que, por via do artigo 76º, nº6, da LBPPSOTU, se tornasse juridicamente impossível proceder a nova alteração do já determinado para essa área territorial.

Desde logo porque esse nº6 salvaguarda o preceituado no número anterior, e neste se enquadra por inteiro a situação ventilada, pois que se tratou da incorporação, no PDM de Grândola, em 2017, de um plano especial aprovado em 1999, ou seja, do conteúdo do POOC Sado-Sines aprovado pela RCM nº136/99, de 29.10 [ponto 10 do provado].

Só que a partir de então - 1999 - ocorreu, como vimos, quer a revisão desse POOC Sado-Sines e a sua fusão no POOC Espichel-Odeceixe, quer a reconfiguração legislativa deste último plano especial em programa especial fruto da reforma jurídica, na área, verificada nos anos 2014/2015. Ora, obviamente que a invocada incorporação no PDM de Grândola não tem o condão de congelar a evolução jurídica dos planos e programas especiais à sua volta, nem isso diz o nº6 do artigo 76º da LBPPSOTU. O que acontece é que uma alteração necessária aos planos ou programas especiais terá de despoletar uma «nova revisão» do respectivo PDM, para a sua alteração, o que, como consta do provado [pontos 15 e 16], está precisamente a acontecer com o PDM de Grândola.

Ainda ligado a esta temática insistem as autoras em que as «medidas preventivas» em causa violam a tipicidade dos instrumentos de gestão territorial, sobretudo porque, no seu entender, não podem ser impostas com base num subtipo de «programa especial» - tal o «POC Espichel-Odeceixe», programa de orla costeira - que carece de efeitos directos em relação aos particulares. Se o «programa especial» não tem esta eficácia subjectiva imediata, também não poderão ser adoptadas «medidas preventivas» de salvaguarda directa do seu procedimento de elaboração.

Mas o próprio texto legal lhes retira razão. Efectivamente, atentando no «nº8 do artigo 134º do RJIGT» - supra citado -, constatamos que é expressamente conferida ao Governo a possibilidade de estabelecer medidas preventivas destinadas - nomeadamente - «a garantir a elaboração, alteração ou revisão de programas especiais», sendo que esta habilitação legal se limita, aliás, a concretizar o disposto no nº2 do artigo 52º da LBPPSOTU, também acima citado. Não resta dúvida, destarte, que estes normativos servem de base legal para a adopção de medidas preventivas visando a salvaguarda de «programas especiais».

Ressuma, assim, que se há, como efectivamente há, um procedimento de elaboração de um programa especial em curso - o «POC Espichel-Odeceixe» - não há qualquer impossibilidade legal de adopção de medidas preventivas, tais as adoptadas pela RCM nº130/2018, com prazo de vigência prorrogado pela RCM nº84-A/2020 [pontos 11 e 17 do provado].

Adiante.

Em terceiro lugar, defendem as autoras que as «medidas preventivas» são inválidas por não adopção do conteúdo legalmente obrigatório das mesmas, em violação daquilo que é estipulado nos artigos 134º, nº6, 139º, 142º, e 171º, nº2, do RJIGT.

Vejamos.

Como já verificamos, pois foi citado supra, o nº6 do artigo 134º do RJIGT permite que, em casos excepcionais, ou seja, quando a acção em causa prejudique de forma grave e irreversível a finalidade do plano, o âmbito de aplicação das medidas preventivas adoptadas possa abranger, também, acções já validamente autorizadas, bem como aqueles casos em que exista informação prévia favorável ou aprovação do projecto de arquitectura válidas, isto sem prejuízo do direito de indemnização a que houver lugar.

Por seu turno, estipula o artigo 139º do mesmo diploma - sobre o limite material das medidas cautelares - o seguinte: «1- O estabelecimento de medidas preventivas ou de normas provisórias deve ser limitado aos casos em que fundadamente se preveja ou receie que os prejuízos resultantes da possível alteração das características do local sejam socialmente mais gravosas do que os inerentes à adopção daquelas. 2- O estabelecimento de medidas preventivas ou de normas provisórias deve demonstrar a respectiva necessidade, bem como esclarecer as vantagens e os inconvenientes de ordem económica, técnica, social e ambiental, decorrentes da sua adopção. 3- Quando o estado dos trabalhos de elaboração ou de revisão dos planos o permita, deve a entidade competente para a aprovação de medidas preventivas ou de normas provisórias cautelares precisar quais são as disposições do futuro plano cuja execução ficaria comprometida na ausência daquelas medidas.

O artigo 142º do RJIGT - sobre o dever de indemnização - estipula que «A adopção de medidas preventivas e de normas provisórias pode dar lugar a indemnização quando destas resulte sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados, sendo aplicável o disposto no artigo 171º». E este último esclarece, no nº2, que «O sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados que determine a caducidade, revogação ou a alteração das condições de licença, da comunicação prévia ou informação prévia válidos e eficazes determina o dever de justa indemnização».

Com base nestas normas legais - todas do RJIGT - acabadas de referir, alegam as autoras, fundamentalmente, que a RCM nº130/2018, apesar de decretar medidas preventivas que afectam acções validamente constituídas [11 e 14 do provado], não baliza as circunstâncias que caracterizam o caso como excepcional, nem demonstra a necessidade das «medidas preventivas» determinadas ou pondera vantagens e inconvenientes - de ordem económica, técnica, social e ambiental - decorrentes da sua adopção. E daí que, dizem, a RCM nº130/2018 careça de conteúdo legalmente obrigatório.

Mas não é verdade que seja assim, dado que, ponderando o conteúdo do «preâmbulo» da dita resolução, nele encontramos suficientemente justificada, de acordo com as ditas normas legais, a adopção das medidas preventivas com o limite material que lhes inere.

Basta, para tal, atentar nos segmentos seguintes desse texto preambular:

[…] «… os estudos desenvolvidos até ao momento, no âmbito de elaboração do POC Espichel-Odeceixe, permitem já identificar situações de relevante valor ecológico e elevada fragilidade ambiental, bem como de significativa exposição ao risco, que urge acautelar. Estão, sobretudo, nesta situação, sistemas dunares litorais frontais, bem como as áreas de risco em litoral baixo e arenoso.

[…] foram identificados sistemas dunares litorais frontais que constituem importantes reservas aluvionares e em que, para além do elevado valor ecológico, paisagístico e científico, a salvaguardar, é imprescindível garantir a manutenção de cordões dunares robustos que constituam uma primeira linha de protecção face aos fenómenos de erosão costeira e galgamentos oceânicos, protegendo, assim, o território mais interior. Estes sistemas são frágeis e de sensibilidade elevada, muito vulneráveis à pressão antrópica que afecta gravemente a sua capacidade de resiliência e agudiza a sua vulnerabilidade biofísica – o que impede de forma irreversível a sua funcionalidade e a salvaguarda dos seus valores.

No que respeita aos riscos, há que considerar que os impactos decorrentes das alterações climáticas, designadamente a subida do nível médio do mar, modificação do regime de agitação marítima, sobre-elevação meteorológica e precipitação, poderão traduzir-se no estabelecimento ou variação de intensidade de erosão e na modificação da frequência e intensidade das inundações costeiras, aumentando ainda mais a exposição de pessoas, bens e sistemas naturais a situação de risco.

É neste sentido que se impõe a adopção de medidas que permitam suster acções futuras ou em curso que prejudiquem, de forma grave e irreversível, uma das principais finalidades do programa em elaboração: a prevenção do risco e a salvaguarda de valores naturais» […].

Em quarto lugar, defendem as autoras que as «medidas preventivas» são inválidas por ilegalidade e inconstitucionalidade material porque impedem o exercício do jus aedificandi inerente ao direito de propriedade sobre os respectivos lotes de terreno e às exigências decorrentes do Estado de Direito - vertentes de proporcionalidade e confiança, e nos termos dos artigos 2º, 18º nº2, e 62º, da CRP, 1º do PA CEDH, 17º da CDFUE, simultaneamente correspondente à violação de princípios gerais da Administração Pública, tal a prossecução do interesse público, proporcionalidade, justiça, razoabilidade, boa-fé e imparcialidade, previstos nos artigos 3º, 7º, 8º e 10º nº2, do CPA, e 266º, nº2, da CRP, e com especial relevância, na respectiva declinação sectorial, dos artigos 3º, nº1, alínea i), 4º, 13º, nº1 e nº3 alínea c), 15º, 17º, nº1 e nº3, 52º, nº2 e nº4, da LBPPSOTU, bem como os artigos 134º, nº6 e nº8, 139º e 142º, do RJIGT.

Vejamos.

O que constitui o núcleo desta longa alegação das autoras, é a sua tese de que com a adopção das ditas medidas preventivas o demandado CM ofendeu o conteúdo essencial do seu direito fundamental de propriedade [artigos 2º, 18º, nº2, e 62º, nº1, da CRP; 1º, do PA CEDH, 17º, da CDFUE]. Todas as demais alegações gravitam à volta deste núcleo polarizador, e dele se alimentam.

Importa começar por precisar que as «medidas preventivas» em causa não extinguem qualquer direito das autoras, enquanto proprietárias dos lotes e detentoras de posições jurídicas já constituídas quanto ao seu uso, mas apenas impedem, temporariamente, o exercício das faculdades urbanísticas permitidas na licença de operação de loteamento.

É da natureza das «medidas preventivas», na verdade, não terem esse efeito extintivo sobre posições jurídicas anteriores, e mesmo - como no presente caso - que incidam sobre situações já validamente autorizadas, ou licenciadas, elas limitam-se a «suspender» o exercício pleno das faculdades urbanísticas que, e em cada caso, já integrem a esfera jurídica de cada uma das autoras. E fazem-no, além do mais, em nome da preservação de «valores naturais» em que também as próprias autoras - como todos os cidadãos - são interessadas.

E além do mais, como vem sendo reiteradamente afirmado pela «jurisprudência», o jus aedificandi não se inclui no conteúdo essencial do direito de propriedade, como parecem entender as autoras, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso mesmo, os poderes de uso, fruição e disposição, em que o direito de propriedade se manifesta, só poderão ser exercidos dentro dos limites da pertinente modelação legal, e respeitando as restrições por ela impostas - neste sentido, e entre outros, ver AC STA de 30.09.1997 [Rº35751]; AC STA de 18.02.1998 [Rº27816-P]; AC STA de 24.05.2000 [Rº 41194]; AC STA de 24.01.2001 [Rº40923]; AC STA de 12.12.2001 [Rº34981-P]; AC STA de 07.03.2002 [Rº48179]; AC STA de 26.09.2002 [Rº485]; AC STA de 12.11.2002 [Rº307/02]; e AC STA de 31.03.2004 [Rº035338-P]. Na jurisprudência do Tribunal Constitucional poderá ver-se, por todos, AC TC de 05.12.2001 [AC nº544/2001 in processo nº194/01], com citação de muita outra jurisprudência e doutrina.

Seja como for, o legislador assegurou a contrapartida necessária a eventuais sacrifícios patrimoniais emergentes da adopção de medidas preventivas para os particulares, como é claro no texto dos artigos 52º, nº4, da LBPPSOTU - «A adopção de medidas preventivas dá lugar a indemnização, nos termos da lei» -, e 142º nº2, do RJIGT, já acima citado.

Deverá sucumbir, portanto, mais esta ilegalidade invocada pelas autoras da acção.

3. As autoras pediram ainda, tudo indica que a título subsidiário relativamente ao pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral [artigo 73º, nº1, do CPTA], que fosse declarada a inconstitucionalidade material das medidas preventivas em causa, mas agora com efeitos circunscritos ao seu caso, nos termos do nº2 do artigo 73º do CPTA.

Esta norma processual estipula: Quem seja directamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no nº1 do artigo 281º da Constituição da República Portuguesa pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso [artigo 73º, nº2, do CPTA].

Como vemos, este pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto do impetrante refere-se à aplicação de normas imediatamente operativas que incorram em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no nº1 do artigo 281º da CRP, que trata da fiscalização abstracta da inconstitucionalidade e da legalidade, e cujo texto estipula o seguinte: 1- O Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral: a) A inconstitucionalidade de quaisquer normas; b) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de acto legislativo com fundamento em violação de lei com valor reforçado; c) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região autónoma; d) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania com fundamento em violação dos direitos de uma região consagrados no seu estatuto.

É feita pelo legislador constitucional - nesta norma - uma clara distinção entre o âmbito de apreciação e declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade e da ilegalidade, sendo que relativamente à primeira não são impostos quaisquer limites, mas quanto à segunda sim, como resulta claramente das suas três últimas alíneas. Efectivamente, tal declaração de ilegalidade com força obrigatória geral - por parte do Tribunal Constitucional - só é possível nos casos em que está em causa norma constante de um acto legislativo e o fundamento da ilegalidade consiste na violação de lei com valor reforçado, em que está em causa norma constante de diploma regional e o fundamento de ilegalidade consiste na violação do estatuto da região autónoma, e ainda se estiver em causa norma constante de diploma emanado de um órgão de soberania e o fundamento consiste na violação de direitos de uma região consagrados no seu estatuto.

Ora, é precisamente por referência a essas três últimas alíneas do nº1 do artigo 281º, da CRP, únicas relativas à apreciação e declaração da ilegalidade, que o nº2 do artigo 73º do CPTA permite, verificados os demais pressupostos, a declaração de ilegalidade da norma, ou normas, com efeitos circunscritos ao caso concreto [ver a «exclusão» prevista no nº2 do artigo 72º do CPTA].

Donde resulta, que a hipótese jurídica contemplada por esta norma processual [artigo 73º nº2, CPTA] se limita à declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso, apenas nas hipóteses referidas nas três últimas alíneas do nº1 do artigo 281º, da CRP, que são casos de ilegalidade e não de inconstitucionalidade, ficando estes últimos reservados para ao Tribunal Constitucional.

Ressuma, pois, que o pedido das autoras, ora em apreciação, na medida em que visa a desaplicação, no seu caso concreto, das medidas preventivas imediatamente operativas, com fundamento na sua inconstitucionalidade material, configura um pedido não permitido pela lei, mormente pela norma que elas invocam: o artigo 73º, nº2, do CPTA.

Como tal, também este pedido formulado ao tribunal deverá sucumbir.

4. Em conformidade com tudo o que ficou exposto se decidirá.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar totalmente improcedente a acção e absolver o réu do pedido.

Custas pelas autoras.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade.

Lisboa, 13 de Maio de 2021

José Augusto Araújo Veloso