0710/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto, incluso no DL n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo. III - A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A JUNTA DE FREGUESIA DE BAIRRADAS recorreu para o Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo proferido em 10-7-2013, o qual indeferiu a RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA do despacho do relator que, na providência cautelar de SUSPENSÃO DE EFICÁCIA indeferiu liminarmente a sua pretensão com o fundamento de que o acto objecto do pedido de suspensão de eficácia não ter sido proferido no exercício da função administrativa. Termina as suas alegações com as seguintes conclusões: O acto normativo apresenta duas características fundamentais: a generalidade e a abstracção. A generalidade consiste na aplicação a pessoas não determinadas nem determináveis e a abstracção consubstancia-se na aplicação a um número indeterminado de casos; A forma do acto administrativo corresponde à sua externação, isto é, ao modo de manifestação de regulação contida no acto. Determinante para a qualificação de uma regulação jurídica não é a forma, mas a regulação em si mesma, constituindo a forma um indício; O acto normativo goza dos atributos de generalidade e abstracção, diferenciando-se assim, do acto administrativo que visa a produção de efeitos jurídicos num caso concreto. Não sendo, no entanto, comum e normal, na prática do acto administrativo pode apresentar-se sob a forma de diploma legal. A Lei 22/2012 , de 30/05/2012 concretizou a opção político-legislativa de se proceder à reorganização administrativa do território das freguesias, tendo definido os princípios, objectivos e orientações a seguir obrigatoriamente; A Lei 11-A/2003, de 28/01/2013, procedeu, salvaguardando os princípios definidos na Lei 22/2012 , à extinção da recorrente, por agregação com a freguesia de Figueiró dos Vinhos e a criação de uma nova - União de Freguesias de Figueiró dos Vinhos e Bairradas. A Lei 11-A/2013 concretizou, assim, a decisão que determinou a extinção da freguesia, traduzindo acto administrativo lesivo e definitivo. São actos administrativos ou qualificam-se como tais, as decisões concretas e individuais tomadas por um órgão que desenvolve funções materialmente administrativas em cumprimento das disposições normativas e que define a situação jurídica de uma pessoa, entidade ou bem; A reserva de competência legislativa da Assembleia da República no que tange à Lei 22/2012 reporta-se, apenas, ao regime (critérios) de criação, extinção ou modificação do território das autarquias locais, não podendo estender-se aos actos de criação, extinção ou modificação do território de uma determinada autarquia. Dado que a Lei 11-A/2013 contém a decisão individual e concreta de extinguir a recorrente e que tal decisão resultou da aplicação dos critérios, princípios e orientações definidos pela Lei 22/2012 , está-se perante uma decisão administrativa, que, apesar de se inserir num diploma formalmente legislativo, pode e deve ser objecto de controlo por parte dos Tribunais Administrativos, no sentido de se apurar se tal decisão extintiva respeitou os princípios, objectivos e orientações constantes da referida Lei 22/2012 . Sob pena de violação absoluta do disposto nos artigos 46º , 1 e 2., al. a), 50º , 52º , 1 e 120º do CPA e 268º, nº 4 da CRP, deve o recurso jurisdicional proceder e em consequência ser revogada a decisão ora posta em crise, assim se fazendo JUSTIÇA. Deu-se cumprimento ao disposto no art. 234-A do CPC . Sem vistos, dada a sua natureza urgente, é o presente recurso submetido a julgamento pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo. O acórdão recorrido indeferiu a reclamação para a conferência – a qual terminava com conclusões idênticas às formuladas neste recurso – nos termos seguintes: “ Como se disse no acórdão do Pleno de 2013.07.04 – rec. nº 469/13, transcrevendo: “A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa. Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”. A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar” “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo ( Lei nº 11-A/2013 de 28 de Janeiro) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio” – lei - quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República. Deste modo, por um lado, o acto supendendo não tem a natureza de acto administrativo e, por outro lado, está excluída da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa [art. 4º/2/a) do ETAF]. Razões que (…) determinam a manifesta ilegalidade da pretensão formulada e justificam o indeferimento liminar do requerimento, de acordo com o previsto no art. 116º/2/d) do CPTA. ”. 6. Como decorre da motivação e respectivas conclusões, o recorrente limita-se, neste recurso, a repetir os argumentos da reclamação do despacho do relator, sem ter em atenção a argumentação do acórdão recorrido e sem procurar a respectiva refutação. Ora, como se diz no acórdão recorrido, o acto objecto do pedido de suspensão de eficácia não tem a natureza de acto administrativo, sendo antes formal e materialmente um acto praticado no exercício da função legislativa da Assembleia da República: “(…) O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução ”. Trata-se, de resto e como também foi referido no acórdão recorrido, de entendimento uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo em casos idênticos. Deste modo, reiterando o entendimento do acórdão recorrido, deve negar-se provimento ao recurso. 7. Face ao exposto, os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 11 de Dezembro de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.