0902/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Sendo diferenciados os pressupostos da (não) concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do art.º 88.º do DL n.º 244/88 (segundo a redacção original ou a decorrente do Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro), relativamente a uma declaração de extinção do procedimento (proferida com invocação dos art.ºs 8.º do DL n.º 4/2001 e 112.º do CPA), instaurado com vista àquela finalidade, devem considerar-se manifestamente improcedentes arguições do recorrente tendentes a demonstrar que reunia os pressupostos da aplicação do aludido regime excepcional de autorização de residência.

II- A manifestação de oposição pelo interessado, prevista no n.º 2 do art.º 8.º do Dec. Lei n.º 4/2001, no sentido de que um pedido de autorização de residência que se encontre pendente não seja enquadrado nas disposições dos artigos 55.º, 56.º e 87º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, apenas será de molde a impedir que o mesmo veja um normal (melhor, o regulado na Secção II do Capítulo VI deste Dec. Lei, alterado pelo 4/2001), pedido de autorização de residência enquadrado naqueles dispositivos do Decreto-Lei n.º 244/98, mas já será de todo inócua, face ao disposto no n.º 2 do art.º 8.º do Dec. Lei n.º 4/2001, para impedir que possa ser declarada a extinção do procedimento relativamente ao pedido de concessão de autorização excepcional de residência um interessado se posteriormente lhe foi concedida autorização de permanência.

III- À luz do exposto, o acto que declarou extinto o procedimento iniciado com o pedido de autorização excepcional de residência, dada a emergência da concessão ao interessado de autorização de permanência, não violou o princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos.

IV- Por outro lado, a declaração de extinção do procedimento, nos enunciados termos, também não pode considerar-se como tendo violado o princípio constitucional da igualdade, dado que tal princípio rector da actividade administrativa apenas cobra autonomia no domínio do poder discricionário, sendo certo que no caso a Administração se moveu no âmbito de actividade vinculada.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I- Relatório

A. .., com os demais sinais dos autos, interpôs recurso para este Supremo Tribunal do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna (E.R) de 5 de Março de 2002 (A.C.I.), relativamente ao qual afirma que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização extraordinária de residência formulado ao abrigo do art.º 88.º do Decreto-Lei 244/98, de 8 de Agosto, imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei.

Rematou a p.i., formulando as seguintes conclusões:

1. A recorrente entrou e reside ininterruptamente em Portugal desde data anterior a Julho de 1999, tendo formulado no decurso desse ano, competente pedido de concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88º. do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, o qual viria a ser autuado sob o n.º 1000/00.

2. No decurso do mês de Março de 2002, foi a recorrente notificada da decisão de indeferimento, por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna (doc. 2).

3. Acontece que a recorrente não se conforma com esta decisão pois considera que a sua situação é de reconhecido interesse nacional, verificando-se, cumulativamente, razões humanitárias e como tal integrando-se na previsão normativa do actual artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro.

4. Com efeito, a permanência da recorrente em Portugal não contraria, de forma alguma, o interesse nacional, na medida em que é auto-suficiente, possui as necessárias condições de habitabilidade e uma razoável estabilidade sócio-económica, que apenas será completa caso a recorrente seja autorizada a residir em Portugal.

5. A recorrente manifestou expressa oposição a que o processo fosse enquadrado na previsão normativa do art.º 55.º. do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro.

6. O acto recorrido viola o preceituado no artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, pois o interesse nacional deve ser entendido, como algo que seja bom para o Estado, enquanto colectividade com múltiplos fins.

7. O artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto. Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, deve ser interpretado extensivamente, pois deve entender-se que, o nosso ordenamento jurídico-constitucional recebe directamente, através do artigo 16.º da C.R.P., os Princípios e as normas da Declaração Universal dos Direitos do Homem, nomeadamente o seu artigo 13.º, onde se proclama a liberdade de circulação dentro e fora de um Estado, nomeadamente, a liberdade para emigrar, a qual implica que os Estados mais desenvolvidos não façam uma interpretação restritiva das leis de imigração.

8. Face ao que antecede, não se deve recusar uma autorização de residência a um requerente que vem de um país que não tem condições para lhe assegurar um mínimo de condições de vida.

9. Recusar um pedido de residência a alguém nestas circunstâncias, equivale a negar-lhe a oportunidade para fugir à miséria, a qual é uma das mais terríveis violações à dignidade humana.

10. Entendimento consagrado pelo actual artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, onde se estabelece que a Autorização de Residência pode ser concedida por razões humanitárias, sendo certo que a situação do recorrente enquadra-se na previsão normativa da supracitada disposição legal.

11. Com efeito, se a Administração não aceitar o pedido de residência formulado pelo ora recorrente, violará o preceituado no artigo 4.º do C.P.A., pois não pode negar ao recorrente, que se encontra em Portugal desde 1997 a trabalhar e que tem neste país toda a sua vida organizada e estabilizada, o direito de aqui permanecer, sobretudo quando, em situações semelhantes, tem concedido esse direito a outros cidadãos estrangeiros.

12. Deste modo é forçoso concluir que o acto administrativo em recurso enferma do vício de violação de lei.

13. Por outro lado, a fundamentação do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência constante do despacho recorrido não pode deixar de equiparar-se à falta de fundamentação, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que os fundamentos adoptados são obscuros e manifestamente insuficientes, que deixam por esclarecer concretamente a motivação do acto.

14. Na verdade, do acto recorrido não se retira, quais os elementos probatórios, qual o raciocínio lógico que o motivaram.

15. Pelo que, o acto recorrido enferma igualmente do vício de forma, o qual consiste na falta de fundamentação, violando o preceituado no n.º 1 do artigo 125.º do C.P.A., no n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 e n.º 3 do artigo 267.º da C.R.P

16. A Administração deve abster-se do recurso a critérios subjectivos na fundamentação do acto, uma vez que se encontra posta em causa a garantia consagrada no n.º 3 do artigo 268.º da C.R.P. e nos artigos 124.º e 125.º do C.P.A

Notificada a E.R para responder afirmou, a fls. 20 e segs., para o que aqui interessa, que, “contrariamente ao que refere a Recorrente, o despacho de 5 de Março de 2002, que se apropriou dos fundamentos da proposta de decisão do Senhor Director Geral de Estrangeiros e Fronteiras, de 28 de Janeiro de 2002, não indeferiu o seu pedido de autorização de residência, mas declarou extinto o procedimento atinente ao seu pedido de autorização de residência em Portugal, formulado ao abrigo do art.º 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto.”, despacho esse proferido ex vi art.º 8.º, n.º 1, do Dec. Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro.

Assim, ainda segundo a E.R., a recorrente, “não obstante ter sido notificada do conteúdo integral do acto recorrido atribuiu-lhe um conteúdo que ele em si não contém. Ou seja, em rigor, o acto recorrido, tal como foi impugnado pela Recorrente, não existe...”, devendo entender-se que o presente recurso ficou sem objecto, o que conduziria à extinção da instância, nos termos do art.º 287.º, alínea e), do CPC, por impossibilidade superveniente da lide.”.

Tendo a recorrente sido notificada para se pronunciar sobre tal questão nada disse.

Sobre a mesma questão, no seu douto parecer de fls. 31, a Em.ª Procuradora da República disse que a mesma se prende com o conhecimento do objecto do recurso. Segundo a mesma Em.ª Magistrada, “o despacho que constitui o objecto dos presentes autos declarou extinto o procedimento administrativo relativo ao pedido de autorização de residência que o Recorrente formulara ao abrigo do art.º 88.º do D.L. n.º 244/98, de 8 de Agosto. Tal declaração, imposta pela Lei n.º 4/2001, não deferiu o pedido de concessão de autorização de residência de que o recorrente pretendia beneficiar. Nesse sentido, há-de relevar o conteúdo que este lhe atribuiu na petição de recurso e determinar o seu prosseguimento, ordenando-se o cumprimento do disposto no art.º 67.º do RSTA”.

Através do despacho de fls. 32.vº-33, o relator relegou para final o conhecimento da questão da falta de objecto suscitada pela E.R., sob os artºs 12.º e 13.º da sua resposta.

Notificados os intervenientes processuais para os fins do art.º 67.º do RSTA:

- A recorrente deu por reproduzido o que disse em sede de p.i., e

- A E.R. reiterou o expendido em sede de resposta.

A Digna Procuradora-Geral Adjunta, através do seu parecer de fls. 44, sustentou a improcedência do recurso, pois que, e no essencial, face aos elementos que do processo instrutor constam, mostra-se impossível a apreciação o acto contenciosamente impugnado à luz dos vícios que lhe são imputados.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

O que segue é do ac. 7.11.02

II. FUNDAMENTAÇÃO

1

De Facto

Com interesse para a decisão do recurso dá-se como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º).

1. A ora recorrente requereu, em 13/OUT/1999, ao Senhor Ministro da Administração Interna, a concessão de autorização de residência em Portugal, nos termos do art.º 88.º do DL 244/98, de 8 de Agosto, através de requerimento de que se dá nota a fls. 10 dos autos e no P.I, a fls.2, o que aqui se dá por reproduzido.

2. O Director Geral de Estrangeiros e Fronteiras, a 28 de Janeiro de 2002, exarou proposta no sentido de que fosse declarado extinto o procedimento tendente à concessão daquele pedido, nos termos previstos no art.º 112.º do CPA, conjugado com o n.º 1 do art.º 8.º do Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro, pois que no decurso da sua instrução constatou-se que a requerente regularizou a sua situação em território nacional, pelo que o procedimento em causa deixou de se justificar, face aos termos do art.º 112.º do CPA, visto que passou a ser titular de Autorização de Permanência (n.º P01075195), emitida em19.03.2001 e válida até 19.03.2002. 3. Por seu despacho datado de 5 de Março de 2002 - A.C.I. –, a E.R, com invocação de despacho de delegação de competência por parte do Ministro da Administração Interna, que ali identifica, concordou com a referida proposta, que considerou parte integrante do despacho, e, ao abrigo do art.º 112.º do CPA, declarou extinto o procedimento atinente àquele pedido excepcional de autorização de residência.

2.

Do DIREITO.

Na subsequente exposição seguir-se-á o expendido no acórdão deste STA (com a mesma formação de juízes), proferido a 11 de Fevereiro de 2003 (Rec. 711/02 ) a respeito de situação similar à vertente, e em que estavam em causa as mesmas arguições.

Como se viu, o recorrente, no seu petitório, recorre do despacho da E.R de 5 de Março de 2002, relativamente ao qual afirmou que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização extraordinária de residência formulado ao abrigo do art.º 88.º do Decreto-Lei 244/98, de 8 de Agosto, instruindo-o com um despacho da E.R da aludida data de 5 de Março de 2002, de concordância com a proposta do Director Geral de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), de 28 de Janeiro de 2002, através da qual se propunha que fosse declarado extinto o procedimento tendente à concessão daquele pedido, nos termos previstos no art.º 112.º do CPA, pois que no decurso da sua instrução, segundo aquela proposta, constatou-se que a recorrente regularizou a sua situação em território nacional, pelo que o procedimento em causa deixou de se justificar, face aos termos do art.º 112.º do CPA, conjugado com o n.º 1 do art.º 8.º do Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro.

Preceitua aquele art.º 8.º do citado Dec. Lei n.º 4/2001(diploma que veio alterar o DL 288/98, com as alterações decorrentes da Lei 97/99) o seguinte:

“1- A concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55.º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência.

2- Salvo manifestação expressa do interessado em contrário, os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes serão enquadrados, consoante as situações aduzidas nos respectivos requerimentos, nas disposições dos artigos 55.º,56.º e 87º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, com a redacção dada pelo presente diploma, desde que preencham as condições estabelecidas naqueles artigos.”

Ora, o aqui recorrente, tendo pendente pedido de concessão de autorização de residência formulado ao abrigo do citado art.º 88.º do Decreto-Lei 244/98, de 8 de Agosto, passou a ser titular da Autorização de Permanência (n.º P01075195), emitida em 19.03.2001 e válida até 19.03.2002, o que levou a Administração, ao abrigo do art.º 112.º do CPA, conjugado com o n.º 1 do art.º 8.º do Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro, a declarar extinto o procedimento atinente àquele pedido excepcional de autorização de residência.

Face a uma tal conduta administrativa, não pode dizer-se que o interessado viu ser-lhe indeferido pelo A.C.I. o seu pedido de autorização excepcional de residência. O que sucedeu, como se viu, foi que na pendência de tal pedido, regulado pelo art.º 88.º do DL n.º 244/98, de 10 de Janeiro, foi declarado extinto o respectivo procedimento por se ter entendido dever ser-lhe aplicável aquele art.º 8.º e, em decorrência do mesmo, que concorria causa de extinção do procedimento administrativo, face ao disposto no art.º 112.º do CPA, o qual prescreve, na parte que interessa, que, o procedimento se extingue quando o órgão competente para a decisão verificar que a finalidade a que se destinava ou o objecto da decisão se tornaram impossíveis ou inúteis (cf. seu n.º1). Isto é, entendeu a Administração, face à enunciada situação factual, que a mesma cabia na previsão dos citados normativos do DL n.º 4/2001 e do CPA.

Ora, diferenciados são os pressupostos da (não) concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do art.º 88.º do DL n.º 244/88 (segundo a redacção original ou a decorrente do Dec. Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro), relativamente a uma declaração de extinção do procedimento instaurado com vista àquela finalidade, nomeadamente com invocação do citado art.º 8.º do DL n.º 4/2001, pelo que o dizer-se, como o fez o A.C.I. que concorria tal motivo de extinção do procedimento administrativo, nos aludidos termos (fundamentalmente porque a interessada vira regularizada a sua situação em território nacional), constitui pronúncia diferenciada de um indeferimento daquele pedido de autorização excepcional de residência.

Sucede que o recorrente, ao longo do seu petitório, como se viu, mais não fez, com a ressalva que ao deante será referida, do que invocar que reunia os pressupostos da aplicação do aludido regime excepcional de autorização de residência, imputando em conformidade ao acto impugnado os vícios adequados a infirmar a pretensa denegação do pedido. Ou, para se ser mais esclarecedor, o que o recorrente fez, foi ficcionar uma não aplicação daquele regime excepcional ao seu caso, e elaborar uma petição de recurso semelhante a outras que originaram recursos apreciados (ou pendentes) neste STA, e em que estava em causa o aludido indeferimento em virtude de a Administração ter ponderado e decidido, de meritis, que o interessado não reunia os pressupostos para a aplicação daquele regime excepcional.

Serve o exposto para concluir que uma tal arguição, em si mesma, se revela inidónea a impugnar o acto recorrido, basicamente por pressupor um conteúdo que o mesmo não contém. É que, a pronúncia contida no ACI, constitui uma decisão meramente processual/formal relativamente ao direito (de beneficiar do aludido regime excepcional de concessão de residência), cujos pressupostos afirma possuir e que aquele acto alegadamente lhe terá denegado. Isto é, e em resumo, tais fundamentos, singelamente, constituem causa de manifesta improcedência do presente recurso.

Sucede, no entanto, que o recorrente, sob os artºs 22.º a 24.º da p.i. (o que pode ver-se sintetizado na conclusão 11.ª da alegação), invoca matéria que já se pode considerar como idóneo a infirmar o acto impugnado, pelo que para ela não vale, naturalmente, o que acabou de se referir.

Efectivamente, ali refere, e em resumo, que, “o facto de ser titular de uma Autorização de Permanência não pode prejudicar o seu pedido de Autorização de Residência, uma vez que manifestou expressa e verbalmente a oposição a que fosse extinto o referido pedido...”, sem o que se deve considerar violado o art.º 4.º do CPA o qual refere que, compete aos órgãos da Administração prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos., bem como o princípio da igualdade.

No entanto, tal ordem de arguições não deve proceder, como se verá de seguida.

É que, como se viu, nos termos do citado art.º 8.º do DL n.º 4/2001, a contrario, a concessão de autorização de permanência ocorrida no caso, prejudica pedido de autorização de residência, quando formulado ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência, que se encontre pendente à data da entrada em vigor daquele diploma.

Por seu lado, do citado nº 2 daquele normativo, o que resulta é que, a não ser que o interessado se manifeste expressamente em contrário, os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes serão enquadrados, consoante as situações aduzidas nos respectivos requerimentos, nas disposições dos artigos 55.º (atinente à autorização de permanência), 56.º (atinente ao direito ao reagrupamento familiar) e 87º (atinente à dispensa de visto de residência) do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, com a redacção dada pelo presente diploma, desde que preencham as condições estabelecidas naqueles artigos.

É certo que a ora recorrente, como se viu, afirma (o que não é contrariado pela Administração) ter manifestado expressamente oposição a que o seu processo de autorização de residência fosse declarado findo.

Só que uma tal manifestação de vontade apenas seria de molde a impedir que o interessado visse aplicável a um normal, recte, ao regulado na Secção II do Capítulo VI do Dec. Lei 244/98, alterado pelo Dec. Lei 4/2001, pedido de autorização de residência, o disposto no citado artigo 55.º. Mas, aquela oposição do interessado, nos termos do citado n.º 1 do art.º 8.º, in fine, já será de todo inócua para impedir que a um interessado, como à recorrente a quem foi concedida autorização de permanência (sendo desconhecida se o foi antes ou depois da aludida oposição), veja prejudicada a apreciação de pedido de autorização excepcional de residência.

À luz do exposto não se vê, até por que a recorrente também não o substancia, como o A.C.I. (que extraiu as enunciadas consequências, no plano do procedimento com vista à concessão de autorização excepcional de residência) possa ter violado o aludido princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos.

Por outro lado, ao ser declarado extinto o procedimento, pelo acto recorrido, nos termos acima vistos, também não pode considerar-se como violado o princípio constitucional da igualdade o qual, como é reafirmado pela doutrina e jurisprudência, apenas cobra autonomia no domínio do poder discricionário, sendo certo que no caso a Administração se moveu no âmbito de actividade vinculada, cujos pressupostos, legalmente estabelecidos, cumpria acatar.

Em resumo:

1. Quanto ao conteúdo atribuído ao A.C.I., no sentido de que o mesmo lhe denegou o direito de beneficiar do regime excepcional de concessão de autorização de residência, o presente recurso improcede manifestamente;

2. Quanto às referidas arguições abstractamente idóneos a impugnar o real conteúdo do A.C.I, enunciadas sob os artºs 22.º a 24.º da p.i., devem as mesmas improceder.

III. DECISÃO.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente o presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se:

- a taxa de justiça em 150 Euros

- e a procuradoria em 80 Euros

Lx. aos 6 de Maio de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes