2O DIREITO
Importa apreciar o mérito do presente recurso aferindo se assiste razão ao Recorrente quanto aos erros de julgamento de direito imputados à decisão recorrida.
2.1. O recurso do despacho saneador: a intempestividade da impugnação do despacho de 7.01.2010
Na 1.ª instância, o Recorrente invocou, em síntese, que o despacho impugnado determinativo da passagem do exercício das suas funções nas instalações do Estádio da Cidade de Barcelos, integrado na Divisão de Museus e Património Histórico e Cultural da Câmara Municipal a partir do dia 11 do mesmo mês, constitui um acto nulo passível de impugnação a todo o tempo (i) por violar o direito ao trabalho e à ocupação efectiva (artigo 59.º/1 da CRP), o princípio fundamental da igualdade (artigo 13.º da CRP) e o artigo 133.º/2/d) do CPA (ii) padecer, “porque de conteúdo punitivo”, de falta de audiência prévia (artigo 269.º, n.º 3, da CRP) e de processo disciplinar prévio (iii) ser de conteúdo física e juridicamente impossível (artigo 133.º/2/c) do CPA) (iv) constituir crime de abuso de poder (alegação efectivada na Reclamação para a conferência).
O Tribunal a quo, apreciando em geral as causas de ilegalidade imputadas ao acto impugnado, julgou-as, em abstracto, geradoras de anulabilidade do acto visado e não de nulidade e, nessa medida considerou a impugnação de tal acto sujeita ao prazo de impugnação de três meses, previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, o qual, à data da entrada em juízo da Petição inicial, se encontrava largamente esgotado.
Discordando do julgamento efectuado, vem o Recorrente insistir na sua tese, pelo que imputa à decisão recorrida erros de julgamento de direito por violação dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1 da CRP, 133.º, n.º 2, alínea d) e c) do CPA.
Vejamos.
Em sede dos tipos de invalidade do acto administrativo em consequência de vícios de que padeça, a anulabilidade constitui a invalidade regra, e a nulidade a excepção (artigos 135.º e 133.º do CPA então vigente).
No caso concreto, e pressupondo-se que o julgador não está sujeito à qualificação jurídica dos factos, interpretação e aplicação das regras de direito efectuadas pelas partes, as “ilegalidades” imputadas pelo ora Recorrente, nos moldes em que o foram na Petição inicial, ao despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos 07.01.2010 em causa, subsumem-se ao disposto no artigo 135.º do CPA e não ao 133.º., dado consubstanciarem, em geral, uma situação de violação de lei (do bloco de legalidade, em sentido amplo), geradoras, se procedentes, de anulabilidade do acto administrativo impugnado.
Mais propriamente, e não obstante a “roupagem” utilizada pelo Autor quanto às causas de ilegalidade em questão, as mesmas respeitam à violação de regras legais e constitucionais, a erro sobre os pressupostos de facto e de direito e à violação de princípios jurídicos.
Sendo que, nos termos do disposto no artigo 133.º do CPA a nulidade dos actos administrativos ocorre excepcionalmente: quando lhes “falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade” – n.º 1
São, designadamente, actos nulos [n.º 2]:
- a)Os actos viciados de usurpação de poder;
- b)Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.° em que o seu autor se integre;
- c)Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
- d)Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
- e)Os actos praticados sob coacção;
- f)Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
- g)As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
- h)Os actos que ofendam os casos julgados;
- i)Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.”.
Vejamos então cada um dos vícios alegados pelo Autor como causas de nulidade do acto impugnado.
No que se reporta à violação do núcleo essencial do “direito ao trabalho e à ocupação efectiva” (artigo 59º/1 da CRP) e do princípio fundamental da igualdade (artigo 13.º da CRP), por apelo ao disposto no artigo 133.º/2/d) do CPA, consubstanciada na alegação de o acto visado de mudança de local/Divisão de trabalho negar ao Autor direitos básicos dos trabalhadores por motivos ideológicos, a decisão recorrida consignou o seguinte:
“Apesar de o autor invocar a nulidade dos actos em causa não basta a mera invocação da nulidade de um acto administrativo para considerar tempestiva a sua impugnação. Impõe-se que tal alegação seja consubstanciada e não seja manifestamente infundada. De outro modo, bastaria ao autor invocar a nulidade para se furtar ao cumprimento do prazo para impugnar um acto administrativo, estando sempre a tempo de o fazer.
No caso concreto, o autor pede a declaração de nulidade dos actos impugnados invocando a violação do direito ao trabalho, o qual íntegra a categoria dos direitos económicos, não estando em causa um direito subjectivo cuja violação seja causa de nulidade pois que o conteúdo daquele direito é concretizado através da legislação ordinária, e não directamente na Constituição. Por conseguinte, está em causa a mera anulabilidade dos actos, não sendo a nulidade considerada para efeitos de aferir da tempestividade da impugnação dos mesmos.
(….)
….não está em causa uma verdadeira e efectiva violação do núcleo essencial de um direito fundamental, atenta a natureza do direito ao trabalho consagrado no art.º 58º da Constituição, e dos direitos dos trabalhadores enunciados no artigo subsequente da Constituição, e tendo também presente que o despacho em crise determinou que o Autor passasse a exercer as suas funções nas instalações do Estádio Cidade de Barcelos, integrado na Divisão de Museus e Património Histórico e Cultural do Município, pelo é manifesto não estar em causa qualquer acto passível de contender com o núcleo essencial de um direito fundamental, passível de ser reconduzida à previsão constante do art.º 133º, n.º1, alínea d), do CPA.”.
Ora, o discurso fundamentador vertido no despacho saneador, no sentido que não estar em causa uma verdadeira e efectiva violação do núcleo essencial do referido direito fundamental – nem do princípio da igualdade, entendível como um direito fundamental – não padece de erros de interpretação e aplicação do direito.
Na verdade, a violação do conteúdo essencial (núcleo essencial) de um Direito Fundamental pressupõe que o direito em causa seja “aniquilado” ou, por outras palavras, perca o seu sentido útil, a sua finalidade – assim, gomes canotilho e vital moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1997, anotação do artigo 18.º n.º 3 – só se podendo “afirmar a nulidade de um acto porque o mesmo viola o conteúdo essencial de um direito dessa natureza, quando o mesmo atinja o valor fundamental que justificou a criação do mesmo ou, dito de outro modo, quando a prática do acto tiver por consequência desprover decisivamente o cidadão da protecção que esse direito lhe dá” – cfr. entre muitos outros, os Acórdãos do STA de 14/02/2001, P. 41984, de 10/03/2010, P. 046262 e de 06/05/2010, P. 06108/10.
Ou seja, o conteúdo essencial de um direito fundamental só é ofendido nos casos de “aniquilamento” do sentido fundamental do direito subjectivo protegido.
A previsão legal do artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA é extensível, em especial, à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária – cfr. Vieira de Andrade in Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 87 e ss., Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, p. 646. Ou seja, a direitos em que o conteúdo essencial é determinado ou determinável a nível constitucional, sem necessidade de intervenção do legislador ordinário, sendo assim directamente aplicáveis – artigo 18.º da CRP.
O que não sucede com os direitos económicos, sociais e culturais, sobretudo, com os direitos a prestações materiais cujo conteúdo não é determinado ao nível das opções constitucionais, mas por via das opções do legislador ordinário, pelo que a respectiva violação constitui, em regra, violação de lei, geradora de mera anulabilidade.
Tais direitos para serem abrangidos pelo regime da nulidade em questão hão-de ter sido objecto de concretização legislativa que tenha densificado a essência ou núcleo do seu conteúdo. Só assim se poderá aferir da afectação, por acto administrativo, do seu conteúdo essencial, tarefa na qual o julgador se deve mostrar particularmente exigente.
Também no que respeita aos princípios fundamentais, àqueles que merecem um tratamento de verdadeiros direitos fundamentais – v.g. princípios da igualdade, universalidade, etc. – a violação do conteúdo essencial ocorrerá apenas nos casos de ofensas graves e chocantes dos valores essenciais que os mesmos encerram.
Em síntese, o conteúdo essencial de um direito fundamental previsto no artigo 133.º do CPA reporta-se ao núcleo duro de um Direito, Liberdade e Garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.
– Vide, por todos, Vieira de Andrade in ob. cit. e Esteves de Oliveira et alli, in ob. cit. p. 646.
Retomando, in casu as circunstâncias concretas que envolvem o direito ao trabalho invocado pelo Recorrente, enquanto trabalhador do Município recorrido, na dimensão dos chamados “direitos básicos dos trabalhadores” referidos no artigo 59.º n.º 1 da CRP, bem como a densificação legal de tal direito e vertentes, permitem inferir tratar-se de um direito com conteúdo essencial mínimo a proteger.
Não obstante, a alegação do Recorrente no sentido de o acto visado ter afectado o núcleo essencial de tal direito e do princípio da igualdade dado, na sua perspectiva, ter violado os “direitos básicos dos trabalhadores” constantes do artigo 59.º n.º 1 da CRP “por motivos ideológicos”, com especial reporte para a “organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, de forma a facultar a realização pessoal e a permitir a conciliação da actividade profissional com a vida familiar”, não é de molde a concretizar a violação do núcleo essencial do direito ao trabalho do Recorrente.
O despacho em causa, ao determinar que o Recorrente passasse a exercer as suas funções nas instalações do Estádio Cidade de Barcelos, integrado na Divisão de Museus e Património Histórico e Cultural do Município (“tendo em consideração que esta câmara municipal está a proceder à reorganização de alguns serviços e a fim de os dotar de uma maior eficácia…”), não lhe veda a titularidade do direito ao trabalho consagrado no artigo 58º da Constituição, o qual lhe continua a ser reconhecido e em consequência o respectivo exercício, só que noutra Divisão camarária, nem os inerentes “direitos básicos dos trabalhadores” enunciados no artigo subsequente, mormente de organização de trabalho, em condições dignificantes. Para além de, naturalmente, o Recorrente manter a integralidade do direito de liberdade de opinião e de ideologia, entre outros.
O acto em causa não tocou pois no núcleo duro ou essencial do direito ao trabalho do Recorrente – como seria o caso, por exemplo, de um despedimento sem justa causa ou de expulsão das instalações do Recorrido – e muito menos do princípio da igualdade.
Do mesmo modo o acto praticado em 07.01.2010 não revela um “objecto impossível” de modo a daí poder ser retirada uma eventual nulidade, de acordo com o previsto no artigo 133.º, n.º 2, alínea c), do CPA.
A impossibilidade do objecto de actos administrativos, enquanto causa de nulidade do acto impugnável, relaciona-se com a impossibilidade física ou jurídica dos efeitos, bens ou medidas que encerra – como será o caso da coisa ou bem sobre que recai o acto já não existir (v.g. demolição de um imóvel que já ruiu) ou de efeitos juridicamente impossíveis (v.g. expropriação de um bem vendido à administração expropriante) – assim, Esteves de Oliveira et alli, ob. cit. p. 644.
Ora, e como bem refere a decisão recorrida, apesar do Recorrente alegar que o acto em causa tem um conteúdo física e juridicamente impossível, a mera invocação da ilegalidade do despacho “por não lhe poder ser determinado que preste trabalho fora da Divisão de origem tendo em conta a sua categoria profissional (Técnico Superior de 1ª classe - Comunicação Social), assim como as funções/actividades inerentes à sua categoria, na forma como resultam enunciadas no mapa de pessoal reportadas à Divisão onde prestava funções, não integra a impossibilidade de objecto legalmente prevista como causa de nulidade.
Na verdade, o acto impugnado não se revela impossível no que concerne ao seu objecto, nem física nem juridicamente “pois tem como destinatário o Autor, na qualidade de trabalhador em funções públicas ao serviço do Réu Município, dele resultando uma determinação ao trabalhador para que este passe a efectuar a sua prestação laboral” ou seja, as funções inerentes ao conteúdo funcional legalmente reportado à sua categoria e carreira “num concreto local, previamente definido pelo Réu, e no âmbito de outra unidade orgânica dos serviços do Município”.
Por último, e no que concerne à alegada falta de audiência prévia do Recorrente e de processo disciplinar prévio, por ele qualificadas como causas de nulidade do acto em causa (artigo 269.º, n.º 3, da CRP), na medida em que, na sua óptica, o acto impugnado assume um “conteúdo punitivo”, igualmente não lhe assiste razão.
Tais alegadas ilegalidades foram imputadas a um acto que, em si mesmo, traduz um mero acto de gestão administrativa, sem qualquer inserção em processo disciplinar e sem nenhum conteúdo ou efeitos sancionatórios expressos.
Pelo que as mesmas configuram eventual violação de lei (por não observância do imperativo de audiência prévia prevista no artigo 100.º do CPA, e, no caso de “falta de processo disciplinar prévio”, por erro nos pressupostos) sancionadas com a anulabilidade do acto.
Termos em que improcedem os referidos erros de julgamento de direito imputados à decisão recorrida.
2.2. O recurso do despacho saneador: o não conhecimento de causa de invalidade imputada ao acto impugnado em articulado posterior à Petição inicial.
Na reclamação para a conferência, o ora Recorrente, para além dos vícios identificados na Petição inicial, imputou ao acto visado novo vício: “prática de um “crime de abuso de poder, p.e.p. artigo 382º do Código Penal”.
A decisão recorrida, constatando que o vício em causa não foi expressamente invocado no âmbito da Petição inicial, como o impõe o princípio da concentração dos fundamentos da acção no articulado inicial, tratando-se de questão nova (em rigor, novo vício) não alegada em sede própria, não apreciou tal vício.
Subjacente a tal decisão esteve o disposto no artigo 78.º (Requisitos da petição inicial) n.º 2, alínea g) do CPTA segundo o qual deve o Autor na petição, deduzida por forma articulada, expor os factos e as razões de direito que fundamentam a acção e no artigo 91.º, n.º 5 segundo o qual pode o Autor, nas alegações, invocar novos fundamentos do pedido, de conhecimento superveniente.
Do que se retira que os vícios que não sejam de conhecimento superveniente devem ser invocados pelo Autor na Petição inicial.
O Recorrente insurge-se contra tal julgamento, considerando que a decisão recorrida padece de erro por violação do disposto no artigo 95.º n.ºs 1 e 2 do CPTA, ou seja, dos deveres de conhecimento oficioso dos vícios que importem a nulidade do acto administrativo (95º/1) e do dever de identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas (95º/2).
Diga-se já que a decisão recorrida não afrontou o disposto no artigo em referência.
Lê-se no artigo 95º (Objecto e limites da decisão) do CPTA o seguinte:
“1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
2 - Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.”.
Este normativo reporta-se a decisões de fundo proferidas após a prolação do despacho saneador (sentenças ou acórdãos) e não àquele despacho, não se encontrando, desse modo, abrangidas pelo regime nele constante questões prévias ou processuais, em sintonia e por força do estabelecido no artigo 87.º, n.º 2, do CPTA que proíbe que questões prévias obstativas do conhecimento do objecto do processo que não tenham sido apreciadas no despacho saneador sejam suscitadas ou decididas em momento posterior do processo e a reapreciação das que sejam decididas no despacho saneador – neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, pp. 482 e ss,
Seja como for, mesmo que tais normativos tivessem aplicabilidade in casu, a tese do Autor não vingaria pelos fundamentos que se retiram, entre outros, do Acórdão deste TCA Norte, de 19/10/2006, Processo n.º 01197/04.6BEPRT, em cujo sumário se consagrou o seguinte:
“I. Do regime legal decorrente dos arts. 78.º, n.º 2, als. g) e h), 86.º, 91.º, n.ºs 5 e 6 e 95.º, n.º 2 todos do CPTA ressuma que nas ações administrativas especiais impende sobre o autor o ónus de alegar na petição inicial toda a matéria relativa à ação, expondo articuladamente “os factos e as razões de direito que fundamentam a ação” que constituem a sua causa ou causas de pedir e, bem assim, formular em função da(s) mesma(s) pretensão/pedido sob pena de ininteligibilidade. // II. O autor deve arguir logo no articulado inicial todas as ilegalidades de que padeça em seu entendimento o ato produzido ou a omissão ocorrida, articulando, em conformidade, toda a factualidade que corporiza tal arguição, sendo que tal invocação deve dizer respeito não apenas às ilegalidades sancionadas com o desvalor da anulabilidade mas também às geradoras de inexistência jurídica ou nulidade. // III. De harmonia com o disposto no art. 91.º, n.º 5 do CPTA o autor, em sede das alegações de direito, pode apresentar novos fundamentos do pedido, novas causas de pedir, mas exige-se, todavia, como condição legal e legítima de tal invocação, que o conhecimento daqueles novos fundamentos seja superveniente. // IV. Com o art. 95.º, n.º 2 do CPTA e deveres nele impostos visou-se potenciar a resolução global do litígio que se criou com a emissão dum ato administrativo, já que, por um lado, impõe ao juiz que se pronuncie sobre todas as causas de invalidade suscitadas nos autos pelo autor (na petição inicial, em articulado superveniente – art. 86.º -, e nas alegações de direito uma vez respeitado o comando do n.º 5 do art. 91.º e pelo Mº Pº e, por outro, impõe ao juiz que exercite “ex officio” o seu dever de identificação e de pronúncia quanto a novas causas de ilegalidade do ato e independentemente do desvalor que delas decorre, dever esse que se coloca a cada juiz em qualquer instância. // V. O referido preceito diz respeito ao exercício dum poder-dever do tribunal, o qual não confere faculdade/direito às partes de suscitar novas ilegalidades para além das peças/articulados e dos momentos processuais definidos e segundo o regime previsto nos referidos arts. 78.º, 86.º e 91.º todos do CPTA. // VI. O facto de todas as ilegalidades assacáveis a um ato administrativo, no fundo, terem passado a ser de conhecimento oficioso não gera que o não conhecimento de ilegalidades que se evidenciem por parte do tribunal ao abrigo do poder-dever vertido no art. 95.º, n.º 2 constitua nulidade por omissão de pronúncia [arts. 660.º, n.º 2 1ª parte e 668.º, n.º 1, al. d) ambos do CPC]. // VII. O tribunal não está onerado com dever de pronúncia nos termos do art. 95.º, n.º 2 do CPTA quanto a ilegalidades que o autor venha a suscitar fora dos locais e momentos próprios já que tal constituiria um atropelo, um entorse ao poder-dever oficioso do juiz em termos dele, de “motu proprio” e no uso dos seus deveres legais, identificar a existência de causas de invalidade diversas daquelas que haviam sido alegadas.” (disponível in www.dgsipt).
Improcede, assim, este segmento de ataque à decisão recorrida.
2.3. Em face a todo o exposto, encontrando-se esgotado, à data da propositura da acção, o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, para a impugnação do acto visado, contados desde a data da sua notificação ao Recorrente – o que, aliás, não é por si contestado – ocorre a julgada caducidade do direito de impugnar o referido acto.
Improcedendo todos os erros de julgamento imputados à decisão recorrida, improcede, em consequência, o presente recurso jurisdicional.
