Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, vem recorrer, por oposição de acórdãos, do aresto do Tribunal Central Administrativo de 27 de Novembro de 2007, que negou provimento ao recurso que a mesma interpusera da sentença que, por sua vez, julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra “liquidações da taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas”.
A recorrente formulou as seguintes conclusões:
1.ª – No caso sub judice foram consagradas soluções jurídicas opostas, pois no douto acórdão recorrido decidiu-se que a imposição do pagamento de tributos não previstos na lei determina apenas a anulabilidade dos actos impugnados e no douto acórdão fundamento considerou-se que tais actos são nulos, podendo ser impugnados a todo o tempo (v. art. 1.º/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art. 88.º do DL 100/84, de 29 de Março) – cfr. texto n.º 1;
2.º - Conforme se decidiu no douto acórdão fundamento, os acto sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar impostos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base ou causa legal (v. arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP; cfr. art. 88.º/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março, e art. 1.º/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art. 2.º/4 da Lei 42/98, de 6 de Agosto – cfr. texto n.ºs 2, 3 e 6;
3.º - Os actos sub judice são ainda nulos por falta de atribuições e usurpação de poderes (v. art. 133.º/2/a) e b) do CPA) – cfr. texto n.ºs 4 e 6;
4.º - Os actos sub judice são ainda nulos por natureza, por violarem o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art. 103.º da CRP e art. 133.º/2/d do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62º da CRP) – cfr. texto n.ºs 5 e 6;
5.º - A impugnação em análise é claramente tempestiva, pois está em causa a nulidade de actos de liquidação e cobrança de contribuições especiais não previstas na lei, que podem ser sindicadas a todo o tempo (v. arts. 103º/2, 112º, 165º/1/i), 239.º e 266.º da CRP; cfr. art. 28.º LPTA, art. 88.º/1/a) e c) e 2 do DL 100/84, de 29 de Março e art. 134º do CPA) – cfr. texto n.ºs 7 a 9.
E contra-alegou o Município de Lisboa, concluindo por sua vez:
1.º - Os actos impugnados não padecem de quaisquer vícios, por conformes à lei e regulamentos respectivamente em vigor à data das liquidações, e por disporem de todos os elementos essenciais à perfeição dos mesmos, como foi fixado na douta sentença recorrida;
2.º - Os vícios invocados pela Recorrente não são geradores de nulidade, mas de anulabilidade, 3.º - A interpretação adoptada no douto acórdão recorrido é conforme com a interpretação uniformemente defendida pela jurisprudência mais recente, a qual tem decidido invariavelmente no sentido de os actos de liquidação assentes em normas ilegais, inexistentes ou inconstitucionais, serem anuláveis, e não nulos;
4.º - Ainda que se considerassem ilegais ou inconstitucionais as normas do RTRIU nas quais as liquidações impugnadas colheram os seus fundamentos, tais invalidades, a verificarem-se, nunca acarretariam a nulidade dos actos praticados com base nas mesmas, os quais sempre estariam submetidos ao regime regra da anulabilidade;
5.º - Os actos sindicados não violaram nem o princípio da legalidade tributária nem quaisquer direitos fundamentais, pelo que não padecem de nulidade nos termos do art. 133.º do CPA, ex vi da alínea d) do art. 2º do CPPT;
6.º - A questão da tempestividade da impugnação judicial encontra-se excluída do objecto do presente recurso, delimitado à questão da nulidade ou anulabilidade dos actos de liquidação assentes em normas ilegais, inconstitucionais ou inexistentes.
E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.
Em sede factual, vem apurado que:
- 1.Foi apresentado perante a Câmara Municipal de Lisboa, em 26/07/1991, por B…, um pedido de licenciamento de uma obra de construção a levar a efeito num imóvel sito na Quinta das Palmeiras, em Benfica, Lisboa, o qual deu origem ao processo de licenciamento n.º 3274/0B/91, tendo sido aprovada a respectiva licença de construção – cfr. requerimento de fls. 66 e documentos de fls. 83 e 84 a 87 verso dos autos.
- 2.Após o licenciamento da referida obra de construção, foi liquidada, nos termos do artigo 4.º do Regulamento do TRIU (Edital n.º 122/95, de 05/12/1995), a Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas (adiante TRIU), no valor de Esc. 16.696.102$00 (€ 83.279,81), por despacho de 12/02/1997, do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, proferido nos termos e com os fundamentos constantes na informação de fls. 85 a 87 verso.
- 3.Resulta do teor dos documentos n.ºs 11 e 12 juntos à contestação (cfr. fls. 88 e 89 dos autos) que a então requerente teve conhecimento da liquidação no período de entre 12/02/1997 e 13/03/1997.
- 4.– Em 18/03/1997, a ora impugnante solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a assumpção da posição anteriormente assumida pela requerente acima referida, por ter adquirido o direito de propriedade sobre o imóvel em causa, o que veio a ser deferido pelo despacho de 17/04/1997 – cfr. fls. 90 dos autos.
- 5.– Em 24/09/1997 foi paga a primeira prestação da TRIU, liquidada no processo n.º 3274/0B/91, no valor de 5.565.367$00 (€ 27.759,93) – cfr. cópia da guia n.º 637 junta a fls. 15 e 93 dos autos.
- 6.– A ora impugnante solicitou em 04/03/1998 a aprovação de alterações ao projecto de arquitectura deferido (cfr. fls. 94 e s.), o que deu origem ao processo de licenciamento n.º 442/0B/98, no qual foi efectuada a liquidação da TRIU a cobrar nesse processo, nos termos e com os fundamentos constantes da informação de 13/01/2000, constante de fls. 101 dos autos, o que aqui se dá por integralmente reproduzido.
- 7.– Em 15/07/2002, foi emitido o documento de notificação da liquidação da TRIU, tendo em vista o seu pagamento no prazo de 30 dias após essa notificação (cfr. documento junto a fls. 108), tendo a impugnante sido notificada da mesma, tal como confessa no artigo 10.º da p.i.
- 8.– E em 16/07/2002 procedeu ao seu pagamento, através da guia n.º 72/G/2002, no valor de € 139.828,62, junta a fls. 17 dos autos.
- 9.– Em 09/07/2004 foi deduzida a presente impugnação, conforme carimbo aposto a fls. 3.
Vejamos, pois:
Assim, quanto à Oposição de Acórdãos:
O presente processo de impugnação iniciou-se em 2004, pelo que lhe é aplicável o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 2002 – cfr., desenvolvidamente, sobre o tema, o Acórdão do Pleno desta Secção, de 26 de Setembro de 2007 – recurso n.º 0452/07.
São, assim, pressupostos expressos do recurso para o Pleno, por oposição de julgados, que se trate do mesmo fundamento de direito, que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica e se tenha perfilhado, nos dois arestos, solução expressa oposta.
O que naturalmente supõe a identidade de situações de facto já que, sem ela, não tem sentido a discussão dos referidos requisitos; por isso, ela não foi referida de modo expresso.
Para que exista oposição é, pois, necessária tanto uma identidade jurídica como factual.
Que, por natureza, se aferem pela análise do objecto das decisões em confronto: o acórdão recorrido, do Tribunal Central Administrativo – Sul, de 27 de Novembro de 2007, e o aresto fundamento, do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de Março de 1999, proferido no recurso n.º 22.344.
Ora, verifica-se, efectivamente, a invocada oposição.
Trata-se, nos dois arestos, de saber se os actos de liquidação em causa são nulos ou meramente anuláveis, para efeitos de determinação do prazo da respectiva impugnação judicial sendo que o acórdão fundamento se decidiu pelo primeiro termo da alternativa e o recorrido pela segunda.
Isto no mesmo quadro legal e com identidade essencial das respectivas situações de facto.
Certo que, como observa a Câmara Municipal de Lisboa, no acórdão recorrido, está em causa tributo referente à realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU) - caracterizadamente uma taxa (cfr. os acórdãos do STA de 19/01/2005 rec. 1086/04, 12/11/2003 rec. 598/03, 22/10/2003 rec. 1210/02, 14/05/2003 rec. 30/03, 15/05/2002 rec. 25.750 e do Tribunal Constitucional de 05/05/2004, DR, II Série, de 20/07/2004, 20/04/2004 ibidem 19/07/2004) - e, no fundamento , a denominada «compensação por aumento de área» - caracterizadamente um imposto ou contribuição especial (cfr. os Acs. do TC de 20/10/1999 n.º 582/99, 07/05/1994 n.º 236/94 in BMJ 435-384, 25/10/1994 in DR, II Série, de 26/07/1995, 16/03/1994 ibidem 07/05/1994).
Tal não altera, todavia, os dados da questão pois, como refere o recorrente, e o STA vem decidindo, “existe identidade de situações de facto quando são constituídas por elementos essencialmente idênticos que devem merecer, por concretizarem uma mesma hipótese normativa, tratamento jurídico igual” – Acórdãos Doutrinais 359-1277 e 313-101.
Ora, a norma em causa - artigo 1.º, n.º 4, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro - vigente ao tempo, trata, para o efeito, do mesmo modo, os “impostos, taxas, derramas e mais-valias”: “são nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de imposto, taxas, derramas ou mais-valias não previstas na lei” (cfr., aliás, o artigo 2.º, n.º 4, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto).
Verifica-se, assim, a alegada oposição.
Quanto ao mais:
Importa começar por sublinhar que o recurso em causa é, como se disse, por oposição de acórdãos, cuja finalidade primacial, no âmbito do contencioso administrativo e fiscal, “é a de assegurar a igualdade de tratamento de situações iguais, contribuindo também «para a uniformização da jurisprudência pela persuasão que a decisão, proferida por um tribunal e formação do mais alto nível, poderá ter sobre os tribunais inferiores”.
Cfr. Jorge de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado, 4.ª edição, p. 1143.
Temos, assim, que o objecto do recurso é unicamente constituído pela questão já enunciada: a da nulidade ou anulabilidade das liquidações em causa, que não das deliberações, normativas ou não, de que resultam e que não foram objecto de qualquer apreciação concreta e específica, no acórdão recorrido.
O que logo afasta, por extrapolante, se estão em causa impostos (contribuições especiais) ou taxas e as demais questões daqui derivadas, como a “falta de atribuições e usurpação de poderes” ou “o princípio reforçado da legalidade tributária”.
E, no ponto, segue-se aqui de perto o acórdão do Plenário do STA, de 7 de Abril de 2005 – recurso n.º 01.108/03, para que aliás se remete, em que o ora relator interveio como adjunto, dado o modo exaustivo como a questão ali foi tratada.
Na verdade, nem o artigo 88.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, nem o n.º 4 do artigo 1.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, aplicável ao caso, estabelecem a nulidade dos actos de liquidação dos tributos aí referidos mas, antes, a nulidade das deliberações que determinaram o seu lançamento.
No domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação, com o regime que resulta da alínea a) do n.º 1 do artigo 286.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (aplicável ao caso).
Assim, a serem nulas as deliberações camarárias que prevêem o lançamento dos tributos liquidados pelos actos impugnados, estes enfermarão de ilegalidade abstracta que poderia ser invocada até ao termo do prazo de oposição, se tivesse tido lugar a cobrança coerciva.
Tendo havido pagamento voluntário, a impugnação dos actos referidos apenas poderia ter lugar de acordo com o regime legal de impugnação de actos anuláveis.
E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental - alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do Código de Procedimento Administrativo - o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o Tribunal Constitucional vem acentuando.
As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias.
Cfr. os acórdãos do STA de 30/05/2001 rec. 22.251 (Plenário) e de 29/06/2005 rec. 117/05, 22/06/2005 rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004 rec. 208/04, 25/05/2004 rec. 1708/03, 12/01/2005 rec. 19/04, 28/01/2004 rec. 1709/03, 14/01/2004 rec. 1678/03, 15/12/2004 rec. 1920/03; do TC n.º 67/91 in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005.
Refira-se, finalmente, quanto à arguição de falta de atribuições que, como acima se referiu, não estão em causa deliberações dos órgãos autárquicos que violem normas legais respeitantes ao lançamento de tributos mas, antes, a liquidação ao abrigo delas praticada para que valem, ainda, mutatis mutandis, as considerações acima expendidas.
Cfr., aliás, no sentido exposto, os acórdãos do Plenário de 7/4/05 – rec. 01108/03 e do Pleno da Secção de 5/7/07 rec. 0479/08, de 16/11/05 rec. 019/04, 22/06/05 rec. 01259/04.
Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se o aresto recorrido.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça de € 300,00, e procuradoria de 60%.
Lisboa, 22 de Outubro de 2008. – Domingos Brandão de Pinho (relator) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Francisco António Vasconcelos Pimenta do Vale - Lúcio Alberto de Assunção Barbosa – Jorge Lino Ribeiro Alves de Sousa – António Francisco de Almeida Calhau – António José Martins Miranda de Pacheco.
