047868 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

II- As competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A Associação Portuguesa do Frio interpôs na 1ª Secção deste S.T.A. recurso contencioso do despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 11-4-00, que indeferiu o recurso por ela interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional e Emprego nº 1058, de 10 de Julho de 2000.

1.2. Por acórdão da 1ª Secção, 1ª Subsecção, de fls 162 e segs foi julgada procedente a excepção de irrecorribilidade do acto impugnado deduzida pela Exmª Magistrada do Mº. Público e rejeitado o recurso contencioso ao abrigo do disposto no § 4 do artº 57º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.

1.3. Inconformada com esta decisão interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção, cujas alegações, de fls 194 e segs, concluiu do seguinte modo:

“A) Declarando o Acórdão recorrido, em sede de juízo sobre determinada excepção de irrecorribilidade do acto oportunamente deduzida pelo Ministério Público, a mesma procedente, com fundamento em asserções que, nada tendo a ver com a excepção formulada, conduzem, no entendimento do Tribunal, à mesma conclusão de irrecorribilidade peticionada pelo Ministério Público, deve aquele aresto ser declarado nulo, por oposição entre a decisão e os seus fundamentos, uma vez que estes não têm ligação com aquela, nos termos do disposto na alínea c) do n° 1 do art 668°, do Cód. Proc. Civil, aplicável ex vi do art. 1°, da L.P.T.A.

B) As acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu cuja candidatura tenha dado entrada nos serviços competentes na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, continuam a reger-se por este, atento o disposto no n° 2 do art. 33°, Decreto-Regulamentar n° 15/96, de 23 de Novembro, pelo que, ao decidir o caso dos autos à luz deste último diploma, errou o Acórdão recorrido na determinação da norma legal aplicável, devendo consequentemente ser anulado.

C) O juízo de constitucionalidade concreta que os tribunais administrativos formulem sobre determinada norma legal destina-se a fiscalizar a conformidade constitucional dos actos legislativos e administrativos dos poderes públicos e não a sancionar os comportamentos dos particulares que com a mesma norma legal se conformem.

D) Constituindo a invocação de inconstitucionalidade um direito e não um dever dos cidadãos, a obediência por parte dos particulares ao preceituado em normas legais vigentes não pode ter como consequência a invalidação dos comportamentos legalmente conformes destes, nomeadamente com preterição do direito do particular a sindicar determinado acto da Administração Pública, ainda que tais normas legais venham a ser posteriormente qualificadas como inconstitucionais pelo Tribunal que, concretamente, aprecia determinado pleito.

E) Sendo a obediência à lei o princípio que vigora no nosso ordenamento jurídico e a desobediência, ainda que legítima, a excepção que a lei admite para defesa dos direitos dos cidadãos, pode-se permitir mas não se pode exigir a estes um juízo sistemático de prognose sobre a constitucionalidade da lei, pelo que o Acórdão recorrido viola aquele princípio ao ereger em regra a excepção, devendo, por ilegal, ser revogado.”

1.4. O Secretário de Estado do Trabalho apresentou as contra-alegações de fls. 203 e segs, concluindo:

“1. O acórdão recorrido efectuou a análise jurídica da questão da recorribilidade contenciosa dos actos do Gestor do Programa Pessoa na perspectiva da aplicação do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, concluindo pela recorribilidade imediata do mesmo, acolhendo a excepção de irrecorribilidade do acto impugnado.

2. Suscitada a excepção supra mencionada pelo Magistrado do Ministério Público, ao abrigo do regime do Decreto Regulamentar n.º 15/94, não fica vedada ao tribunal a possibilidade de acolher a excepção suscitada com fundamento num outro regime jurídico, o que efectivamente sucedeu nos termos e com os efeitos constantes do acórdão recorrido.

3. A avaliação da procedência da excepção referida, consubstanciou-se numa análise profunda, mas clara, da relação jurídica entre o Gestor de Programa e o Ministro da tutela, face ao regime jurídico do Decreto Regulamentar n.º 15/96.

4. A fundamentação do acórdão recorrido tem subjacente a análise jurídica referida, elencando-se nessa mesma análise, a motivação que está subjacente à procedência da excepção da irrecorribilidade do acto do Gestor, inexistindo qualquer oposição entre a decisão e os fundamentos do acórdão.

5. A leitura atenta do acórdão recorrido, permite aos seus destinatários a compreensão da totalidade da argumentação subjacente à sua deliberação que se apresenta clara, precisa, concisa e alicerçada em jurisprudência abundante e consistente do Supremo Tribunal Administrativo.

6. As nulidades das decisões judiciais previstas no n.º 1 do artigo 668° do Código de Processo Civil, não são de conhecimento oficioso, não sendo suficiente para a sua apreciação em sede de recurso, a simples alegação do vício de fundamentação e da oposição entre a fundamentação e a decisão.

7. O deferimento do pedido de financiamento em crise no acórdão recorrido, em Dezembro de 1995, determina que o regime jurídico aplicável é, tal como resulta do n.º 2 do artigo 33° e artigo 36° ambos do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, o Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho.

8. Existe um lapso na determinação da norma jurídica aplicável, requerendo-se, desde já, a reforma da sentença, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 669° do Código de Processo Civil, e artigo 1° da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos.”

1.5. A fls. 220 e 221, foi proferido acórdão pela 1ª Subsecção deste S.T.A. pronunciando-se sobre as nulidades arguidas em relação ao acórdão referido em 1.2., nos seguintes termos:

“Apreciando

A candidatura à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação, no âmbito do programa "PESSOA", foi apresentada pela recorrente em 13/07/95. Aprovado o apoio, o Gestor do Programa, na sequência do pedido de pagamento de saldo, desatendeu o pedido no que concerne ao valor do saldo, reduzindo-o a 21.925.644$00. Deste despacho (fls. 38) a recorrente recorreu hierarquicamente para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, mas o recurso foi totalmente desatendido. Desta decisão recorreu a interessada para este STA.

O M.P. havia considerado que o art. 30° do D.R. n° 15/94, de 6/07 era inconstitucional, tal como, de resto, o havia já declarado o AC. do T.C. n° 161/99, de 10/03. Daí que entendesse que o acto do Gestor do Programa Pessoa não estava sujeito a recurso necessário e, pelo contrário, era imediatamente recorrível. Nesse pressuposto, a decisão do Sr. Ministro sobre a impugnação administrativa careceria de lesividade, sendo por isso insusceptível de recurso contencioso.

Ora bem. É certo que para o M.P. excepcionante, à luz do DR n° 15/94, com a declaração de inconstitucionalidade do art. 30°, deixou de existir norma que obrigasse a recurso administrativo necessário para o Ministro das decisões do Gestor do Programa Pessoa. E foi por defender que o acto impugnado nos autos era contenciosamente irrecorrível que se pronunciou pela rejeição do recurso.

Contudo, não é verdade que o acórdão em apreço tivesse fundado a irrecorribilidade apenas no DR n° 15/96, de 23/11 (mesmo que o tivesse feito, nem por isso haveria nulidade, já que o tribunal não está sujeito na aplicação do direito à alegação do excepcionante, como é sabido).Com o argumento de que a decisão do Gestor do Programa "Pessoa" era lesiva e sujeita a recurso contencioso imediato, concluiu, tanto à luz do DR n° 15/96 (que dizia aplicável), como à luz do DR 15/94 (face à inconstitucionalidade do citado art. 30º: cfr. fls. 151), que a decisão do Senhor Ministro não era contenciosamente recorrível.

Sendo assim, da mesma maneira que não é certo que o acórdão se tenha servido dos fundamentos jurídicos utilizados pelo M.P. para vir a julgar procedente a excepção ao abrigo de outros, também se não vê na decisão judicial tomada nenhuma contradição. Pelo contrário, é límpido, claro e coerente o discurso constante do referido acórdão, não se mostrando, em consequência, verificada a nulidade a que respeita o art. 668°, nº1, al.c), do CPC.

Decidindo

Face ao exposto, acordam em julgar improcedente a invocada nulidade. Taxa de justiça: € 50 pela arguente.

Lisboa, STA, 2003/02/06”

1.6. A Associação Portuguesa do Frio recorreu do acórdão referido em 1.5., apresentando as alegações de fls. 231 e segs, em relação às quais o recorrido contra-alegou nos termos constantes de fls. 235 e segs, que se dão por reproduzidas.

1.7. A Exmª Procuradora-Geral-Adjunta junto deste S.T.A. emitiu os pareceres de fls. 247 e 248 e 249 e 250, que se reproduzem:

“Exma Senhora Juíza Conselheira Relatora

Cumpre-nos suscitar uma questão prévia, nos termos que se seguem.

São dois os recursos jurisdicionais interpostos para este Tribunal Pleno:

- um, interposto pela recorrente contenciosa Associação Portuguesa do Frio, do acórdão da subsecção de fls 162 a 183, que rejeitou o recurso contencioso;

- outro, interposto pela mesma recorrente do acórdão de fls 220 e 221, que, ao abrigo do artº 668°, n° 4, do CPC, apreciou a nulidade assacada àquele acórdão nas alegações daquele primeiro recurso, e, que a julgou improcedente. Afigura-se-nos que este último recurso - e é apenas sobre ele que recai este parecer - foi indevidamente admitido.

Nos termos do artº 668°, n° 4, do CPC, arguida qualquer das nulidades da sentença em recurso dela interposto, é lícito ao juiz supri-la, aplicando-se, com as necessárias adaptações e qualquer que seja o tipo de recurso, o disposto no artº 744°.

Esta é uma inovação da reforma de 1995, e, o regime aplicável nestes casos, seja qual for o tipo de recurso, é o da reparação do agravo, sendo bem clara sobre isso a remissão expressa para o artº 744° (sendo que, independentemente disso, na situação em análise o recurso é processado como o agravo, por força do artº 102° da LPTA).

Mas, sendo assim, e tendo o acórdão em causa julgado improcedente a arguida nulidade, e, por via disso, sustentado, nessa parte a primeira decisão recorrida, dele não cabia recurso jurisdicional, pelo que não devia este ter sido admitido. Só seria admissível recurso do mesmo acórdão se nele fosse julgada procedente a nulidade invocada, em conformidade com o art° 744°, n° 3, do CPC, o que não é o caso.

Nestes termos, e, ao abrigo do artº 111°, nº 1, alínea d), da LPTA, bem dos artºs 749° e 701°, n° 1, do CPC (estas como as restantes normas citadas do CPC, aplicáveis ex vi do artº 102° da LPTA), emitimos parecer no sentido de que se deverá decidir no sentido de não conhecer do recurso interposto do acórdão de fls 220 e 221.”

“Cumpre-nos analisar o recurso jurisdicional interposto do acórdão de fls 162 a 183.

Pelos fundamentos em que assentou o nosso parecer de fls 215 e verso - e que damos aqui por inteiramente reproduzidos - e aditando ainda que o julgador na aplicação do direito não está vinculado à alegação do excepcionante, mantemos que no acórdão em análise não ocorre a invocada contradição entre os fundamentos e a parte decisória, devendo, assim ser julgada improcedente a arguida nulidade, prevista no artº 668°, n° 1, alínea c), do CPC.

No mais, também não merece provimento o recurso jurisdicional, devendo o acórdão impugnado ser mantido, embora por razões diversas daquelas em que o mesmo aresto se fundou.

Mantemos que ao apoio financeiro em causa era aplicável o Decreto Regulamentar n° 15/94, de 06.07, face aos termos da própria petição de recurso contencioso, segundo a qual a candidatura para a acção de formação havia sido apresentada em Julho de 1995 e o pedido de financiamento havia sido aprovado em Dezembro desse ano, e, dado o disposto no artº 33°, n° 2, no artº 34°, n° 1, e no artº 36°, todos do Decreto Regulamentar n° 15/96, de 23.11.

Assim, e com base nos restantes fundamentos do nosso parecer de fls 150 a 152, entendemos que deverá ser mantida a decisão de rejeição do recurso contencioso ao abrigo do artº 57°, § 4°, do RSTA.

E acrescentamos, ainda, ser de julgar improcedente a argumentação que decorre das alegações do recurso jurisdicional em análise, de que a rejeição do recurso contencioso fundada na inconstitucionalidade em causa significa, em casos como este, preterição do direito de sindicar determinado acto da Administração pública. Para além do imperativo constante do artº 204° da CRP, há realçar o seguinte, numa outra perspectiva: o direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artº 268°, n° 4, da Lei Fundamental sempre terá de ser efectivado num quadro de legalidade, nunca em desconformidade com a mesma Lei Fundamental; também, nessa medida, é lícita e não viola este último dispositivo, a exigência pelos tribunais de que a invocação dos direitos reclamados pelos administrados seja feita em conformidade com os ditames constitucionais.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso interposto do acórdão de fls 162 a 183, mantendo-se esta decisão, embora por razões diversas daquelas em que a mesma se fundou.”

1.8. A Recorrente respondeu nos termos constantes de fls. 252 e segs, concluindo:

“a) Ou o acórdão de fls. 220 e 221 constitui mero despacho de sustentação, caso em que efectivamente não admite recurso por o thema decidendi estar já na alçada do Tribunal Pleno, mas então não se entende que tal acórdão seja proferido sob a forma de decisão, incluindo a condenação em custas que, neste caso, deverá ser revogada;

b) Ou tal acórdão constitui efectiva decisão jurisdicional, ainda que anómala face ao disposto no n° 3 do art. 668°, do Cód. Proc. Civil, e então admite a mesma recurso, atento o estatuído no art. 102° e na alínea a) do n° 1 do art. 103° a contrario, ambos da L.P.T.A.”

1.9. A fls. 257 e 257 vº foi proferido pela Relatora do Processo no Pleno o seguinte despacho:

“Tal como bem se faz notar no parecer da Exmª. Procuradora-Geral Adjunta de fls. 247 e 248, não é admissível recurso do acórdão de fls. 220 e 221, que, ao abrigo do preceituado nos artsº. 668º nº 4 do C.P.Civil e 744º do mesmo diploma legal, se pronunciou sobre as nulidades arguidas em relação ao acórdão de fls. 162 a 183, considerando que as mesmas se não verificavam.

A circunstância de no aludido acórdão de fls.220 e 221, se ter feito uso da fórmula “acordam em julgar improcedente a arguida nulidade”, em vez de outra que vincasse o carácter opinativo e não decisório dessa pronúncia, não é relevante para o efeito ora em causa; de facto, o Tribunal de recurso, no caso o Pleno da 1ª Secção, interpretará o aludido acórdão em sintonia com o valor que a lei lhe atribui (não decisório) e, conhecerá das nulidades assacadas ao acórdão de fls. 162 a 168, a propósito da apreciação do recurso interposto deste último.

Todavia, o Recorrente põe em causa a respectiva condenação em custas no citado acórdão de fls. 220 e 221, matéria cujo conhecimento exorbita dos poderes conferidos ao Relator pelo art. 701º do C.P.Civil.

Face ao exposto o recurso do acórdão de fls. 220 e 221, admitido pelo despacho de fls. 228, deverá prosseguir com o objecto restringido à condenação aí efectuada do Recorrente em custas.”

Este despacho não foi impugnado, pelo que transitou em julgado.

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido, de fls. 162 e segs, considerou assente a seguinte factualidade:

“a) a recorrente candidatou-se, em 13 de Julho de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, apoio esse a conceder no âmbito do Programa Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego - PESSOA (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Iniciação Profissional e Qualificação Inicial/Outras Modalidades), a que corresponde o código 942120P1.

b) Através do seu oficio anexo como Doc. nº 3 ao presente recurso, o Gestor do Programa PESSOA notificou a ora Recorrente para se pronunciar, nos termos do art. 101°, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de Esc. 21.925.644$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado no valor de Esc. 21.992.506$00 e a obrigação da Recorrente devolver Esc. 16.474.356$00 dos adiantamentos já recebidos.

c) A ora recorrente pronunciou-se, alegando vício de forma.

d) O Gestor do Programa PESSOA, através do seu oficio n° 164/UTA/45, de Maio de 2000, louvando-se nos motivos já invocados no seu ofº n° 47/UTA/45, de 2/03/06 e ficha-sintese anexa, e ainda na Informação n° 96/ECT/2000, desatendeu a questão suscitada e confirmou a intenção manifestada (cfr. Doc. n° 2 anexo).

e) Inconformada, a ora recorrente interpôs daquela decisão recurso necessário, que então apelidou de hierárquico, nos termos e com os fundamentos da respectiva petição, que se mostra junto como Doc. n° 4 e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos.

f) O recurso necessário interposto veio a ser indeferido, na integra, por despacho datado de 11 de Abril de 2001 exarado pelo Ministro do Trabalho e de Solidariedade, exarado no Parecer n° 88/2001, de 7.3.2001, despacho esse que foi notificado à recorrente em 26 de Abril de 2001, e que constitui objecto do presente recurso contencioso (cfr. doc. n° 1).”

2.2. O Direito

2.2. A. Quanto ao recurso do acórdão de fls. 162 e segs:

2.2. A.1.Cabe conhecer, em primeiro lugar, da nulidade imputada pela

Recorrente ao aresto impugnado.

Assim:

A Recorrente alega que o acórdão em análise é nulo, nos termos do disposto no artº 668º, nº 1, alínea c) do C. P. Civil, por contradição entre os fundamentos e a decisão.

Sustenta para tal:

“Declarando o Acórdão recorrido, em sede de juízo sobre determinada excepção de irrecorribilidade do acto oportunamente deduzida pelo Ministério Público, a mesma procedente, com fundamento em asserções que, nada tendo a ver com a excepção formulada, conduzem, no entendimento do Tribunal, à mesma conclusão de irrecorribilidade peticionada pelo Ministério Público, deve aquele aresto ser declarado nulo, por oposição entre a decisão e os seus fundamentos, uma vez que estes não têm ligação com aquela, nos termos do disposto na alínea c) do nº 1 do artº 668º, do Cód. Proc. Civil. aplicável ex vi do artº 1º, da L.P.T.A.”.

Sem razão, porém.

De facto:

O Ministério Público arguiu a excepção de irrecorribilidade do acto impugnado, por considerar, em síntese, que o referido acto, proferido em sede de apreciação do recurso gracioso do despacho do Gestor do Programa Pessoa, não era um acto lesivo, dada a imediata recorribilidade contenciosa do despacho daquele Gestor.

Fundamentou o seu entendimento na invocada circunstância de a entidade gestora do programa não estar legalmente prevista como órgão do Ministério, na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo, conjugada com o facto de o artº 30º, nº 1, do Decreto-Regulamentar 15/94, que considerou aplicável ao caso, ao prever o recurso hierárquico necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social infringir a Constituição.

O acórdão recorrido apreciou a questão prévia suscitada pelo Mº. Público e, concluiu também pela imediata recorribilidade contenciosa do despacho do Gestor do Programa Pessoa e consequente falta de lesividade do acto ministerial impugnado.

Embora a argumentação do acórdão em apreço tenha maior desenvolvimento do que a expendida no parecer do Mº Público e, o acórdão tenha considerado aplicável ao caso concreto o Decreto Regulamentar 15/96, ambos convergem no essencial: a falta de relação de hierarquia entre o Gestor do Programa e o Ministro.

E, mesmo que assim não fosse, não haveria qualquer nulidade, pois o julgador não está sujeito à alegação das partes ou do Mº Pº na interpretação e aplicação do direito, podendo declarar procedente determinada excepção por razões jurídicas diferentes das invocadas pelo excepcionante.

Improcede, pois, a invocada nulidade.

2.2. A.2. A Recorrente defende ainda a ilegalidade do acórdão recorrido,

sustentando em síntese o seguinte:

As acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu cuja candidatura tenha dado entrada nos serviços competentes na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, como é o caso da acção em causa, continuam a reger-se por este diploma e não pelo Dec. Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, atento o disposto no nº 2 do artº 33º deste último diploma.

Assim, o acórdão recorrido ao decidir a questão à luz do Dec. Regulamentar 15/96, errou na determinação da norma aplicável.

A inconstitucionalidade da norma que prevê um recurso hierárquico necessário não deverá gerar prejuízo para o particular que a acatou, pois “o juizo de constitucionalidade concreta que os tribunais administrativos formulam sobre determinada norma legal destina-se a fiscalizar a conformidade constitucional dos actos legislativos e administrativos dos poderes públicos e não a sancionar os comportamentos dos particulares que com a mesma norma legal se conformem”

Vejamos:

Em primeiro lugar cabe deixar assente que, ao invés do entendido pela Recorrente e pelo Mº Público, a circunstância de ser porventura aplicável à acção de formação em causa o D. Regulamentar 15/94, não interfere com a análise da recorribilidade contenciosa do acto praticado pelo Gestor do Programa Pessoa, mas sim com outras questões, designadamente relativas à competência, que, nesta sede, não cabe apreciar.

De facto, o Gestor do Programa Pessoa só assumiu funções na sequência do Decreto- Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, que lhe atribui determinadas competências.

O despacho apreciado pelo acto ministerial contenciosamente recorrido, na sequência de recurso hierárquico, é da autoria do Gestor do Programa Pessoa.

Nesta conformidade, para apurar se o acto daquele Gestor é ou não um acto imediatamente lesivo, terá de chamar-se à colação, além de outros diplomas legais, o Decreto-Regulamentar 15/96, de 23-11, que fixou a respectiva competência.

Assim, ao equacionar a questão da recorribilidade do acto em causa dentro do quadro legal definido pelo D. Reg. 15/96, além de outros diplomas legais que refere, o acórdão recorrido não merece censura.

Entende-se, todavia, embora por razões diferentes das invocadas pela Recorrente, que o acórdão recorrido ao considerar irrecorrível o despacho ministerial impugnado, rejeitando o recurso contencioso, incorreu em erro na interpretação e aplicação do direito, merecendo ser revogado, conforme a Recorrente reclama.

De facto:

Conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal (das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.

Na verdade, como bem se salienta na ac. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92, rec. 45 917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto – administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.

A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, “de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)”

No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, artos 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril).

Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho.

O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção).

“Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva “carta de missão”, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.

São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (ac. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere)

Concluindo, em síntese:

O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

(Neste sentido, ver, entre outros, além do ac. do Pleno citado, os acºs do mesmo Pleno de 4.6.03, rec. 48.235 e de 9.3.04, rec. 48.041).

Deste modo, impõe-se concluir pela ilegalidade da decisão recorrida, que considerou imediatamente recorrível o acto do Gestor do Programa Pessoa e não lesivo o despacho ministerial contenciosamente impugnado.

Quanto ao recurso do acórdão de fls. 220 e 221:

2.2. B. Conforme se deixou referido no despacho da Relatora de fls. 257 e

segs., apenas se tomará conhecimento daquele recurso no respeitante à condenação em custas, visto que, quanto ao mais, o referido acórdão, pronunciando-se sobre as nulidades arguidas nas alegações de recurso para o Pleno em relação ao acórdão de fls.162 e segs, ao abrigo do preceituado nos artºs 668º, nº 4 do C.P.C. e 744º do mesmo diploma, não pode ter carácter decisório.

Assim, a condenação da Recorrente em custas determinada no aresto em apreço foi ilegal, pois, não sendo aquela pronúncia decisória, não pode dizer-se que a Recorrente ficou vencida.

Deste modo, o recurso do aresto ora em análise, no segmento aqui apreciado (quanto à condenação da Recorrente em custas), merece procedência, por não serem legalmente devidas quaisquer custas.

3. Nos termos e com a fundamentação exposta, acordam:

a) conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto do acórdão de fls. 162 e segs, revogando o acórdão recorrido

b) conceder provimento ao recurso interposto do ac. de fls. 220 e 221, quanto à condenação ali efectuada em custas, por não serem legalmente devidas.

e) Ordenar a remessa do processo à 1ª Subsecção para conhecer do mérito do recurso, se outra questão a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Outubro de 2004. – Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreia – Pais Borges - Costa Reis – Rosendo José. Com o esclarecimento seguinte: Entendo que o Gestor do Programa Pessoa por ter competência para o efeito praticou um acto contenciosamente recorrível. Apesar disso concordo com o sentido da decisão agora tomada de ordenar o prosseguimento do recurso porque sempre haveria, na posição que defendo, lugar a convidar o recorrente a corrigir a autoria do acto recorrível, se aceitasse que havia recurso hierárquico necessário. É que, como o caso ilustra, é sempre desculpável a indicação de entidade autora do acto final quando a própria jurisprudência tem dificuldade em saber quando há ou não necessidade do recurso hierárquico para garantir o acesso ao recurso. Santos Botelho (subscrevo a declaração de voto que antecede).