0180/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde veio recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão, de 2.3.04, da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A…, identificado nos autos, anulou o despacho da entidade ora recorrente, de 22 de Outubro de 2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, previsto na Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro. Apresentou a alegação, com as seguintes conclusões : A interpretação do art.º 87° do CP A à luz dos critérios fixados no art.º 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56° do CPA , temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente. (cf. Arts. 57° e 88° /2 e 89° do CPA ) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56° do CPA , não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos. Neste contexto, o Conselho, dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito. A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57°, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art. 88°, nº 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas. O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação. A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87° do CP A e pela Lei nº 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas. Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa. Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública. O recorrido apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões : I.- Não obstante o órgão agora recorrente não ter formulado nenhum pedido nas alegações de recurso, deve improceder o pedido implícito de revogação do acórdão recorrido por erro na aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do Direito ao caso concreto. II.- O agora recorrido reitera e mantém a argumentação acolhida no acórdão impugnado, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação. Termos em que, deve o presente recurso ser julgado improcedente e, em consequência, confirmado e mantido o acórdão recorrido por ter procedido a uma correcta aplicação do Direito ao caso concreto, assim se fazendo a usual JUSTIÇA. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: O Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde recorre do douto Acórdão que anulou o seu despacho de 22 de Outubro de 2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro. Em sede de alegações formulou as seguintes conclusões: a interpretação do art.º 87º do CP A à luz dos critérios fixados no art.º 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários da Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56º do CPA , temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente. o dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art.º 56º do CPA , não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos. neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito. a regra da liberdade de apreciação das provas resulta do art.º 57º, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art.º 88º, nº 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas. o presente recurso contencioso não tem por objecto levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, mas sim, apreciar a legalidade em concreto dessa actuação. a determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art.º 87º do CPA e pela Lei nº 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas. com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos fatos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa. a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões da saúde pública. O douto Acórdão recorrido na sua fundamentação, diz a dado passo: "Assim, por um lado, temos a referência à validade formal de um dos documentos apresentados e a indicação de que os demais não fazem prova válida do efectivo exercício profissional, a sugerirem que toda a prova foi tida em conta e devidamente ponderada. Na verdade, estas alusões, na lógica limitadora da autovinculação, seriam inúteis face à inexistência no processo de documento de qualquer das espécies admitidas. Mas, por outro lado, a se assim, fica sem explicação racional a reiterada referência aos critérios definidos pelo CEPO cuja explicação excluía, de imediato, a relevância probatória dos documentos em questão. Neste contexto, a dúvida persiste. Todavia há elementos interpretativos fortes que revelam que a decisão administrativa decorreu por imperativo da regra de autovinculação, sem ponderação autónoma da valia da prova apresentada e das especificidades do caso concreto. Em primeiro lugar, não há qualquer indício no sentido que o CEPO tenha querido, nesta situação individual, afastar-se da regra geral que ele próprio fixara, pondo em causa os valores da transparência e da objectividade que com ela visava assegurar. Ao invés, a Administração não o diz e a constante chamada a terreiro dos critérios fixados nas actas, que atravessa toda a fase decisória do procedimento, dá sinal do contrário. Depois os autos não mostram que os documentos apresentados tenham sido objecto de análise crítica (fatos documentados, razão de ciência, fiabilidade, adequação, etc.) que suporte a conclusão de que não têm valor probatório bastante. Finalmente, na motivação da homologação da lista, nos termos da publicação no diário da república, dá-se nota que o recorrente não foi acreditado por não ter feito prova suficiente do exercício profissional de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX. Tudo visto, a nossa convicção é que a decisão da autoridade recorrida, no sentido que o recorrente não fez prova do pressuposto de facto resultou apenas da aplicação da regra predeterminada, num exercício mecânico e acrítico de mera comparação da prova produzida com a grelha dos documentos admissíveis, sem descer às especificidades do caso concreto e sem apreciação e valoração dos elementos de prova por aquele apresentados. … O que é decisivo é que não apreciou a prova, como devia, operando, assim, ou uma restrição não autorizada dos meios de prova admissíveis ou a preclusão da margem de discricionariedade administrativa na ponderação do caso concreto (erro no exercício da competência)." Pese embora tal fundamentação, estamos com o Recorrente. De facto, o recurso contencioso "não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação." Ora, visando dar execução à Lei nº 4/99 que lhe conferiu competência para iniciar e concluir o processo de acreditação profissional dos odontologistas, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia estabeleceu a grelha dos documentos admitidos como prova do exercício da actividade que deveriam instruir aquele processo. Não se vê que tendo sido estabelecida essa grelha a enumeração constante do anexo à acta VII e das actas XIII e XIX aquele Conselho não pudesse fazer uso dum "exercício mecânico e acrítico de mera comparação da prova produzida com a grelha dos documentos admissíveis, sem descer às especificidades do caso concreto", pois que, outros elementos de prova não constantes da grelha não poderão ser valorados. Na verdade, através da referida grelha de documentos pretendeu a Administração, no uso dos poderes que lhe assistem, estabelecer critérios objectivos que a habilitassem a concluir, com elevado grau de segurança, que os candidatos preenchiam os pressupostos que o legislador considerou necessários ao exercício da actividade profissional em causa, eliminando deste modo toda a margem de discricionariedade que o recurso a todo e qualquer meio de prova (designadamente declarações de entidades particulares e atestado da junta de freguesia, como meios de prova apresentados pelo recorrente) por certo permitiria. Assim, vistos que os documentos apresentados pelo recorrido não preenchiam os requisitos previstos na Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro, não se vê que tivesse que "haver descida" "às especificidades em concreto e...apreciação dos elementos de prova apresentados", com defende o douto Acórdão recorrido. É que, tal como diz o Recorrente, "a determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art.º 87º do CPA e pela Lei nº 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas." Assim sendo, o recurso merece provimento. Cumpre decidir. 2. O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto : O Recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto através de Aviso publicado no DR, II Série, de 9-8-00, ao abrigo da Lei n° 4/99 , de 27-1; Na sequência do dito processo, o Recorrente foi integrado na "Lista nº 1 Candidatos não acreditados", anexa ao aviso n° 12418/2002, publicado no DR, II Série, de 22-11-02, com a seguinte nota: "a) "Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002 , de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX"; Por despacho, de 22-10-02, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do aludido processo de regularização dos odontologistas; Da acta VII (fls. 11-13, proc. instrutor), referente à reunião realizada em 24-11-00, pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o Anexo e que é do seguinte teor: "Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro: 1 - Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro; Nos termos do n° 1 do artigo 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro: Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2. Série, de 14 de Fevereiro de 1977); Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2. Série, de 25 de Agosto de 1982); Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981; Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do n° 2 do artigo 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro: Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990); Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do n° 3 do artigo 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro: Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro. 2 - Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia. Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Inicio de Actividade com data de 1981 ou anterior; Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos - Repartição de Finanças onde conste a data de inicio, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia; Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o inicio de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia; Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior". Da acta da 13ª reunião do CEPO, realizada em 18-10-01 (fls. 19 do p. i.), consta, designadamente, que o Conselho deliberou "aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos"; Da acta da 19ª reunião, de 25-2-02, do CEPO (fls. 25, p. i.), consta o seguinte: "O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro"; O Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou a seguinte proposta de decisão, de que o requerente foi notificado por ofício 02948 de 12.4.2002 (fls. 107/8): " A…, requereu ao abrigo da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002 , de 22 de Fevereiro, a acreditação como odontologista. O Requerente apresentou como comprovativo do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos, declaração de entidades particulares (médicos) e atestado de junta de freguesia. O Conselho Ético Profissional de Odontologia decidiu aceitar, como prova do exercício da actividade de odontologia há pelo menos (dezoito) anos, contados a partir da entrada em vigor da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002 , de 22 de Fevereiro, os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Da análise do processo do Requerente, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos. Assim, o Requerente não reúne um dos requisitos estabelecidos no artigo 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002 de 22 de Fevereiro pelo que não será acreditado como odontologista". No exercício do direito de audiência, o requerente não juntou nova documentação (fls. 110/1); Em 23-07-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou o seguinte (fls. 112): " A…, tendo sido notificado da proposta de decisão, nos termos do art.º 100° do C.P.A não apresentou qualquer documento ou informação útil adicional que justifique mudança de posição. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação." 3. A questão a decidir consiste em saber se é ou não legal a restrição dos meios probatórios, estabelecida pela autoridade ora recorrente, relativamente ao modo como o interessado, ora recorrido, poderia fazer a prova do exercício, pelo período de 18 anos, da actividade de odontologista, para, como tal, ser legalmente considerado e inscrito na correspondente lista de acreditação. O Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu que a demonstração do exercício de tal actividade, pelo indicado período de 18 anos, só poderia ser feita através dos meios probatórios identificados na grelha que aprovou para o efeito, impedindo, assim, que a mesma demonstração pudesse ser feita por qualquer um dos meios de prova admitidos em direito. O que determinou que o recorrido fosse integrado na lista dos não acreditados, pois que se considerou que os documentos que apresentou não se conformavam com aqueles que haviam sido especificados na referida grelha. O acórdão recorrido considerou ilegal essa restrição e, com esse fundamento, anulou o acto impugnado. A autoridade recorrida, ora recorrente, contesta essa decisão, sustentando, em síntese, que a Administração conforme o princípio do inquisitório temperado com o da livre apreciação das provas, de que resulta a obrigação de averiguar e valorar todos os factos que importem a uma justa e rápida decisão do procedi emento, goza do poder de escolher e fixar os meios probatórios admissíveis. E que o objectivo do recurso contencioso em que foi proferido o acórdão recorrido não era a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, mas a respectiva apreciação em concreto e, por isso, a selecção dos meios de prova definidos pelo referido Conselho Ético visou, apenas, assegurar a transparência e objectividade do processo de forma a que pudesse ser feita uma avaliação objectiva e actualizada de todos os dados pertinentes e a que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos, tudo em ordem à prossecução da defesa da saúde pública. Estas questões foram já objecto de apreciação pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, em situações semelhantes à dos presentes autos, em termos que se nos afiguram inteiramente de acolher, por traduzir correcta aplicação do direito. Seguiremos, pois, essa jurisprudência, na qual se integra, designadamente, o acórdão do Pleno, de 16.12.04, proferido no recurso 181/03, em que a entidade também agora recorrente apresentou alegação, cujas conclusões são idênticas às que acima se transcreveram. Escreveu-se nesse acórdão do Pleno, de 16.12.04: Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco. Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas – Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n° 16/2002 , de 22 de Fevereiro – não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta(s) por uma mera Comissão e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foram ouvidas as testemunhas indicadas, nem apreciado o valor intrínseco das demais provas (duas declarações de um médico estomatologista e uma outra por si subscrita sobre a sua actividade como odontologista e protésico, bem como uma declaração da Autoridade de Saúde do Concelho de Abrantes) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar. O nº 2 do art. 2º da Lei n° 4/99 estabelece que «sejam também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro da Ministra da saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei" O nº 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei n° 16/2002 , de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei». O art. 87º , nº 1, do CPA , estabelece que « o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito , recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito ». (Sublinhámos) A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266º, nº 2, da C.R.P. e 3° do C.P.A.). O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3° do C.P.A. nos seguintes termos: Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos. Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva. "O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». - Freitas do Amara1, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42. Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particu1ares. Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito. Isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis. Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 8º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova. Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação. Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração. É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta aceitação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis. Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação. Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração. O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982. O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou. Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação. Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado. O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87° , n° 1 do CPA , 2° da Lei n° 4/99 , de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002 , de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso. Neste mesmo sentido decidiram, entre diversos outros, os acórdãos deste mesmo Pleno, proferidos no recurso nº 248/03, em 9.11.04, e nos recursos nº 193/03, nº 224/03, nº 177/03, nº 226/03, nº 208/03 e nº 210/03, todos em 25.1.05. Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões da alegação da entidade recorrente. 4. Pelo exposto, acordam negar provimento ao recurso. Sem custas, por isenção da entidade recorrente (art. 2º da Tabela de Custas). Lisboa, 10 de Março de 2005. – Adérito Santos (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Santos Botelho – Pais Borges – Costa Reis – J Simões de Oliveira.