0500/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resulta da primeira parte do artigo 72º, nº 1 do CPTA, bem como do art. 4º, nº 1, al. b) e d) do ETAF, que as normas que podem ser objecto do pedido de declaração de ilegalidade são apenas as normas adminstrativas. Aquelas que sejam emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Ou seja, normas emitidas pela Administração, no exercício da função administrativa, e já não normas que constituam actos legislativos.

II- O pedido de intimação para a abstenção de uma conduta por parte da Administração, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo, prevista na alínea f), do nº 2 do art. 112º do CPTA, não é admissível em providência cautelar requerida ao abrigo do art. 130º, nº 1 do CPTA que apenas prevê a possibilidade de requerer a suspensão de eficácia de normas.

III- O êxito ou inêxito substantivo da acção principal, só são evidentes no processo de suspensão de eficácia quando se constate, desde logo, que procede algum dos vícios invocados pelo requerente ou que todos improcedem.

IV- Não cabe neste meio processual proceder à análise, ainda que perfunctória, desses múltiplos vícios, salvo na circunstância excepcional em que eles claramente existam ou não existam, por isso constituir o objecto da acção principal. Esmiuçar aqui cada um dos vícios invocados, ainda que apenas com vista a avaliar da sua evidência, constituiria uma antecipação de juízos sobre os mesmos, levando-nos a invadir uma área que há-de ser tratada no processo principal.

V- Na falta dessas evidências, e verificando-se o periculum in mora e o fumus boni iuris,previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, o pedido de suspensão há-de resolver-se pela recíproca ponderação dos interesses em conflito.

VI- Se os prejuízos para o interesse público, invocados pelos requerentes, têm a ver com a lesão do “património cultural imaterial linguístico”, tal bem não é irremediavelmente ou mesmo seriamente afectado com a realização dos exames do 6º ano de escolaridade com a grafia do acordo ortográfico de 1990.

VII- O interesse público que aqui deve ser determinante é o da estabilidade do ensino, constituindo a providência requerida um factor de grave instabilidade e confusão, sobretudo para os alunos, mas também para os seus pais e encarregados de educação.

VIII- Assim, não pode deixar de se concluir que da concessão da providência cautelar resultarão para o interesse público danos de muito maior gravidade do que os que podem ocorrer com a sua recusa, pelo que ponderados os interesses em presença, a providência deve ser recusada.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

Os Requerentes A………… e Outros vieram na presente providência cautelar referir que esta “tem como objecto a suspensão da eficácia: (i) da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro, no seu conjunto, bem como, in specie, dos números 1, 3, 4 e 6 do mesmo diploma (cfr. documento n.º 1, que por conveniência se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

(ii) das normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logótipo e marca, designadamente no que concerne aos manuais escolares (cfr. documento n.º 2), que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

(iii) das normas constantes da informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011, que calendarizam e definem programas escolares conformes ao Acordo Ortográfico de 1990 aos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade (cfr. documento n.º 3, que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

(iv) das normas constantes da informação do IAVE de Dezembro de 2013 (cfr. documento n. 4, que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido)” -cfr. art. 1º do requerimento inicial (r.i.)”.

Formularam as seguintes conclusões:

“1.ª A presente providência tem como objecto a declaração de nulidade: (i) da RCM 8/2011, de 25 de Janeiro, no seu conjunto, bem como, in specie, dos números 1, 3, 4 e 6 do mesmo diploma; (ii) das normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logótipo e marca, designadamente no que concerne aos manuais escolares; (iii) das normas constantes da Informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011, que calendarizam e definem programas escolares conformes ao Acordo Ortográfico de 1990 aos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade; (iv) das normas constantes da Informação do Ministério da Educação de Dezembro de 2013, que confirma a Informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011.

2.ª Os Autores da presente providência popular de suspensão de normas são partes legítimas, uma vez que, além de se tratar da defesa, promoção e preservação do património cultural português (artigo 52.º, n.º 3, da CRP), não obriga a lei a que tenham interesse directo na demanda (artigo 2.º, n.º 1, da LAP e artigos 9.º, n.º 2, do CPTA).

3.ª Assiste legitimidade passiva ao Estado enquanto Entidade Demandada, na medida em que o Conselho de Ministros não é um Ministério, antes parte do Governo e, por isso, do Estado, conforme tem sido entendimento dos nossos Tribunais Superiores (Ac. STA 25.1.2006 e Ac. TCAS 18.X.2012.

4.ª O Supremo Tribunal Administrativo, na medida em que a RCM 8/2011, que ora se impugna, é uma “acção do Conselho de Ministros”, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 24.º, n.º 1, al. a), iii), do ETAF, é o Tribunal competente para decretar a presente providência cautelar.

5.ª Na medida em que as Informações Ministeriais de Fevereiro e Setembro de 2011, e Dezembro de 2013, que calendarizaram os exames, definiram programas de ensino e manuais conformes ao AO90 foram emitidas pelo Ministério da Educação, tem este também legitimidade passiva no presente procedimento, por força do artigo 10.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPTA.

6.ª Uma vez que a função jurisdicional encerra também a de fiscalização da constitucionalidade por parte de todos os Tribunais (artigo 204.º da CRP e artigo 1.º, n.º 2, do ETAF), pode ser arguida junto da Jurisdição Administrativa – neste caso da Mais Alta Instância Administrativa – a inconstitucionalidade das normas constantes dos números 1, 3 e 4 da RCM 8/2011, bem como das Informações Ministeriais de Fevereiro e Setembro de 2011, e Dezembro de 2013, do Ministério da Educação, com efeitos circunscritos ao caso concreto, sem que com isso se verifique qualquer conflito de jurisdição com o Tribunal Constitucional.

7.ª A presente providência é tempestiva, nos termos do artigo 74.º do CPTA, dado que a declaração de ilegalidade lato sensu, abrangendo a inconstitucionalidade, embora circunscrita ao caso concreto, pode ser arguida a todo o tempo.

8.ª A RCM 8/2011, in specie, no que concerne às normas constantes dos n.os 1 e 3, é qualificada como regulamento administrativo, pois contém normas jurídicas dotadas de generalidade e abstracção.

9.ª A RCM 8/2011 ou qualquer uma das suas normas traduzem normas jurídicas, e não actos políticos, sendo, por isso, sindicáveis em juízo.

10.ª A RCM 8/2011 é um regulamento administrativo independente, uma vez que regula ex novo a implementação do AO90 em Portugal, antecipando o prazo de transição em 5 anos para sistema de ensino, público, particular e cooperativo, atentos os n.os 1 e 3 daquele diploma.

11.ª A RCM 8/2011 é um regulamento imediatamente operativo, uma vez que impõe a “aplicação” do AO90 a toda a Administração, incluindo as escolas públicas (n.º 1 da RCM), bem como a todo o restante sistema educativo, abrangendo inclusive as escolas particulares e cooperativas (n.º 3 da RCM). Esta qualificação em nada é toldada pela existência das Informações Ministeriais de 2011 e 2013, emitidas pelo Ministério da Educação, dado terem âmbito diverso, na medida em que apenas definem calendário, programas escolares e manuais adoptados, resultando a imposição do AO90 já da 1.ª parte do n.º 3 da RCM 8/2011.

12.ª As normas constantes das Informações Ministeriais de 2011 e 2013 do Ministério da Educação têm natureza regulamentar, porquanto, ao definirem datas de exames, programas e manuais, são dotadas de generalidade e abstracção e, por esse motivo, são também elas sindicáveis em juízo, até porque também imediatamente operativos dentro do seu restrito âmbito.

13.ª A causa de pedir da presente providência consiste: (i) nas inconstitucionalidades totais da RCM 8/2011; (ii) na ilegalidade total da mesma Resolução; (iii) nas inconstitucionalidades parciais, de que as normas constantes dos números 1, 3 e 4 enfermam; (iv) nos vícios paralelos que ocorrem nas normas constantes das Informações do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 e Dezembro de 2013; (v) como nas inconstitucionalidades parciais das normas constantes destas Informações, na medida em que aplicáveis aos exames nacionais do 6.º ano.

14.ª A RCM 8/2011 no seu todo e, portanto, também os n.os 1, 3 e 4, no que ao presente caso concerne, é orgânica e formalmente inconstitucional por violação de citação e fundamento em lei habilitante prévia de fixação de competência objectiva e subjectiva para a sua emissão.

15.ª A RCM 8/2011 padece também de inconstitucionalidade total em termos formais, em virtude de não assumir a forma de decreto regulamentar, por força do artigo 112.º, n.º 6, 2.ª parte, da CRP.

16.ª A RCM 8/2011 padece de inconstitucionalidade total, por invocação de base habilitante inidónea para fundar a própria RCM, um regulamento administrativo independente portanto, uma vez que não cabe no âmbito nem na ratio do artigo 199.º, al. g), da CRP.

17.ª Mesmo que assim não se entendesse, o que apenas por mera hipótese de raciocínio se admite, sempre seria totalmente inconstitucional por falta de forma de decreto regulamentar, nos termos do artigo 112.º, n.º 6, da CRP.

18.ª A RCM 8/2011 padece de ilegalidade total por vício de procedimento por violação dos artigos 117.º e 118.º do CPA, dado que não houve fase de participação dos interessados.

19.ª A RCM 8/2011 padece de ilegalidade total por preterição de formalidade essencial por falta de consulta da Academia das Ciências de Lisboa, em violação do artigo 5.º dos Estatutos da Academia das Ciências de Lisboa, aprovados por Decreto-Lei n.º 5/78, de 12 de Janeiro.

20.ª As Informações Ministeriais de Fevereiro e Setembro de 2011, e Dezembro de 2013, são também elas inconstitucionais in totum por preterição de citação de válida e correcta lei prévia habilitante, por força do artigo 112.º, n.º 7, 1.ª parte, da CRP.

21.ª As referidas Informações Ministeriais padecem também elas de inconstitucionalidade consequente por se fundarem num regulamento administrativo independente inconstitucional, a RCM 8/2011.

22.ª Quanto às nulidades parciais, a RCM 8/2011 é também parcialmente inconstitucional, quer em termos formais, quer orgânicos, no que concerne aos n.os 1 e 3 daquele diploma, dado que regulamenta aspectos principais de direitos, liberdades e garantias, a regulamentação integral (incluindo as restrições) deveria ter sido realizada ou por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, 198.º, n.º 1, al. b), 18.º, n.os 2 e 3, da CRP).

23.ª As normas constantes do n.º 3 da RCM 8/2011, bem como as que resultam das Informações do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 e Dezembro de 2013 enfermam ainda de ilegalidade, no que respeita às escolas particulares e cooperativas, na medida em que violam o artigo 4.º, n.º 1, 2.ª parte, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de Novembro.

24.ª As normas constantes das Informações Ministeriais acima referidas enfermam ainda de ineficácia, na medida em que, sendo regulamentos do Governo, são objecto de publicação obrigatória no Diário da República (artigo 119.º, n.º 1, al. h), da CRP, e artigo 3.º, n.º 3, da Lei n.º 74/98).

25.ª Subsidiariamente, as mencionadas Informações Ministeriais são, não obstante, sindicáveis em juízo, pois a sua impugnabilidade não depende da respectiva forma, uma vez que não deixam por isso de ser qualificadas como regulamentos.

26.ª Subsidiariamente, a própria RCM 8/2011 e as Informações Ministeriais de 2011 e 2013, relativas à calendarização, programas de ensino e manuais escolares, são inconstitucionais, na medida em que o próprio AO90 é ele próprio inconstitucional: (i) é-o in toto, por violação do artigo 43.º, n.º 2, da CRP (programação da cultura e educação segundo directrizes políticas, ideológicas e estéticas, como é o caso do AO90), e por violação do direito à estabilidade ortográfica, reconhecido pela cláusula aberta do artigo 16.º, n.º 1, da CRP; (ii) é-o em termos parciais por violação do património cultural da Língua Portuguesa no seu todo, designadamente por via das facultatividades, que destroem o conceito normativo de ortografia, e ainda por violação do património cultural do Português europeu, protegido constitucionalmente (artigos 78.º, n.os 1 e 2, al. c), e 9.º, al. f), da CRP).

27.º Estão claramente preenchidos os pressupostos de que depende o decretamento do presente procedimento, uma vez que há manifesta ilegalidade na aplicação quer da RCM 8/2011, que de qualquer uma das notas informativas do Ministério da Educação e do IAVE como ad nauseam se encontra demonstrado.

28.º Encontram-se igualmente preenchidos, ad cautelam, os requisitos do periculum in mora e do fummus boni iuris.

A final do requerimento formulam os seguintes pedidos:

“Deve o presente procedimento cautelar ser decretado e em consequência:

a) as normas resultantes dos n.º 1, 3 e 4 da RCM 8/2011, bem como as constantes das informações do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 e da informação do IAVE de Dezembro de 2013, devendo as mesmas ser desaplicadas nos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade, a realizar em Maio-Junho de 2014, repristinando-se automaticamente a aplicação das normas ortográficas Luso-Brasileiras de 1945 (com as alterações de 1973).

b) Ou, subsidiariamente, com a imposição do AO90 desde 2012, devem as respectivas Entidades Demandadas ser condenadas a que, nos exames do 6.º ano de escolaridade, bem como nos exames dos restantes anos, a realizar em Maio-Junho de 2014, os alunos não sejam penalizados pelo uso de grafias em “acordês”, sendo admissíveis quer a ortografia do Português europeu, quer as grafias decorrentes do AO90.

c) Suspensão automática das normas acima referidas, quanto à sua aplicação aos exames do 6.º ano, a realizar em Maio/Junho de 2014, nos termos do artigo 128 n.º 1, aplicável ex vi artigo 130 n.º 1 e n.º 4, todos do CPTA”.

Em requerimento autónomo (admitido como integrando o r.i.), vieram pedir o decretamento provisório da providência cautelar, o qual foi indeferido.

O Estado veio deduzir oposição invocando ser parte ilegítima, atento o disposto no nº 2 do art. 10º do CPTA, que elegeu no caso do Estado, como sujeitos processuais passivos os Ministérios.

Estabelecendo que a parte demandada é «o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos» como titular da relação material controvertida.

A referência ao Ministério compreenderá a Presidência do Conselho de Ministros se estiverem em causa actos proferidos pelo Conselho de Ministros, pelo Primeiro-Ministro ou pelos membros do Governo na dependência directa do Primeiro-Ministro.

Donde decorre que o Estado é parte ilegítima no presente processo, devendo ser absolvido da instância (artº 98, nº 1, al. d) do C.P.T.A. e artºs 576º, nº 2 e 577º, al. e) do novo C.P.C.).

Mais defende que o pedido de decretamento da providência deve ser indeferido, por ilegalidade da pretensão formulada (artº 116º, nº 2, al. d) do C.P.T.A.), por os Requerentes não terem legitimidade para requerer a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do artº 73º, nº 1, do C.P.T.A.

E, ainda que não ocorresse ilegalidade da pretensão deduzida pelo motivo referido, também se não verificamos pressupostos para o decretamento previstos no art. 120º, nº 1, al. a) e nº 2 do C.P.T.A

Os Requeridos Conselho de Ministros e Presidência do Conselho de Ministros apresentaram oposição a fls. 665-676, suscitando questões prévias atinentes à natureza dos actos requeridos e a indícios de ilegalidade na propositura da acção de que a providência cautelar é instrumental, por não deterem os requerentes legitimidade, nos termos do nº 1 do art. 73º do CPTA, para requerer, sem mais, a declaração da ilegalidade de tais actos com força obrigatória geral.

Sendo que, a condição de autores populares, que se arrogam, apenas lhes concede legitimidade para solicitar a desaplicação do acto com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do nº 2 do art. 73º do CPTA.

Existindo, portanto, fortes indícios de ilegalidade da pretensão formulada, susceptíveis de determinar a rejeição das medidas cautelares, nos termos da alínea d) do nº 2 do art. 116º do CPTA.

Defendem, ainda, que não se verificam os requisitos da providência cautelar.

O Requerido Ministério da Educação e Ciência deduziu oposição a fls.687-720 invocando:

A. Questões prévias;

B. Falta de evidência da procedência da pretensão a formular no processo principal;

C. Não preenchimento dos requisitos de decretamento da providência cautelar.

O Requerido Instituto de Avaliação Educativa (IAVE), em oposição de fls. 793-822, defende que a providência requerida “consubstanciada no pedido de condenação da Administração à abstenção de comportamento, mais concretamente, a não aplicação de acordo ortográfico nos instrumentos de avaliação produzidos pelo IAVE, bem como a sua utilização exclusiva nos critérios de classificação das provas finais do 2º ciclo do ensino básico”, não se coaduna com juízos de provisoriedade, assumindo um carácter definitivo.

Mais defende que não se verificam os requisitos exigidos pelo art. 120º do CPTA, para o decretamento da providência.

2. Os Factos

Consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos:

1- Em 25 de Janeiro de 2011 foi publicada no DR., 1ª série, nº 17, a Resolução do Conselho de Ministros nº 8/2011, de 9 de Dezembro de 2010, junta como doc. 1 com o r.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, determinando “a aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa no sistema educativo no ano lectivo de 2011-2012 e, a partir de 1 de Janeiro de 2012, ao Governo e a todos os serviços, organismos e entidades na dependência do Governo, bem como à publicação do Diário da República” (respectivo preâmbulo), prevendo-se o seguinte nos seus pontos 1, 3, 4 e 6:

“1- Determinar que a partir de 1 de Janeiro de 2012, o Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo aplicam a grafia do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 26/91 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º 43/91, ambos de 23 de Agosto, em todos os actos, decisões, normas, orientações, documentos, edições, publicações, bens culturais ou quaisquer textos e comunicações, sejam internos ou externos, independentemente do suporte, bem como a todos aqueles que venham a ser objecto de revisão, reedição, reimpressão ou qualquer outra forma de modificação.

(…).

3- Determinar que o Acordo Ortográfico é aplicável ao sistema educativo no ano lectivo de 2011-2012, bem como aos respectivos manuais escolares a adoptar para esse ano lectivo e seguintes, cabendo ao membro do Governo responsável pela área da educação definir um calendário e programa específicos de implementação, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

4- Manter a vigência dos manuais escolares já adoptados até que sejam objecto de reimpressão ou cesse o respectivo período de adopção, previsto no artigo 4.º da lei n.º 47/2006, de 28 de Agosto, e no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 261/2007, de 17 de Julho.

(…).

6- Para os efeitos dos números anteriores, adoptar o Vocabulário Ortográfico do Português e o conversor ortográfico Lince, disponíveis no sítio da Internet www.portaldalinguaportuguesa.org e nos respectivos sítios da Internet dos departamentos governamentais.

(…)”.

2- Em Fevereiro de 2011, o Ministério da Educação emitiu uma “Nota Informativa” do seguinte teor:

“Aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e utilização do logótipo/marca

Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro de 2011, foi determinada a aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa no sistema educativo português no ano lectivo de 2011/2012.

Considerando que a aplicação do Acordo Ortográfico “pelas diversas entidades públicas e a sua utilização nos manuais escolares serão determinantes para a generalização da sua utilização e, por consequência, para a sua adopção plena”, o disposto naquela Resolução deverá ser cumprido no âmbito do processo de avaliação e certificação de manuais escolares.

Assim, o Acordo Ortográfico irá ser aplicado aos manuais escolares a adoptar, com efeitos já no próximo ano lectivo de 2011/2012 e nos anos seguintes, de acordo com o calendário estabelecido entre o Ministério da Educação/DGIDC e a Associação Portuguesa de Editores e Livreiros (APEL).

Os manuais escolares em apreço irão utilizar um logótipo/marca na capa ou contracapa, comprovando a aplicação do Acordo Ortográfico, disponibilizado por esta Direcção-Geral na sua página electrónica, conforme imagem em anexo. Do mesmo modo, nas reimpressões de manuais escolares, o uso do logótipo/marca relativo à aplicação do Acordo Ortográfico deverá ser considerado sempre que o processo o permita, nos termos do n.º 4 da citada Resolução.

Salienta-se que os utilizadores interessados em apor o logótipo/marca em manuais ou outros materiais de natureza pedagógica, já impressos, estão sujeitos ao dever legal desta utilização traduzir a conformidade dos seus conteúdos com o Acordo Ortográfico em vigor.

Assim, os utilizadores do logótipo/marca são responsáveis pela conformidade daqueles conteúdos com o Acordo Ortográfico, sob pena de proibição do seu uso, se a sua utilização indevida vier a ser comprovada.

Para mais informação consultar http://dre.pt/pdf1sdip/2011/01/01700/0048800489.pdf

Fevereiro de 2011”

- cfr. doc. 2 junto com o r.i., fls. 422.

3- Em 13.09.2011, o Gabinete de Avaliação Educativa (GAVE) do Ministério da Educação e Ciência, em “Informação sobre os efeitos da entrada

em vigor do Acordo Ortográfico (actualizado em 16 de Novembro de 2011)”, refere o seguinte:

“(…)

A partir do corrente ano letivo, os instrumentos de avaliação produzidos pelo GAVE cumprirão as novas regras ortográficas.

Até aos anos letivos abaixo indicados, na codificação das provas de aferição (1.º Ciclo) e na classificação das provas finais (2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico) e das provas de exame nacional (Ensino Secundário) continuarão a ser consideradas corretas as grafias que seguirem o que se encontra previsto quer no Acordo de 1945, quer no Acordo de 1990 (atualmente em vigor), mesmo quando se utilizem as duas grafias numa mesma prova.

A partir dos anos letivos de abaixo indicados (inclusive), os critérios de codificação das provas de aferição do 1.º Ciclo e de classificação das provas finais dos 2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico e das provas de exame nacional do Ensino Secundário considerarão como válidas exclusivamente as regras definidas pelo AO em vigor.

Aplicação do AO na avaliação externa dos alunos

2013/2014 – 6.º ano de escolaridade

2014/2015 – 4.º, 9.º, 11.º e 12.º anos de escolaridade

(…)” – cfr. doc. 3, junto com o r.i., fls. 423.

4- Em Dezembro de 2013, o Ministério da Educação emitiu nova “Informação” confirmativa da indicada em 3 supra, estabelecendo, nomeadamente (no que ao caso interessa):

“INFORMAÇÃO — PROVA FINAL DE CICLO

PORTUGUÊS Dezembro de 2013

Prova 61 | 2014

2.º Ciclo do Ensino Básico”

(…)

Critérios gerais de classificação

A classificação a atribuir a cada resposta resulta da aplicação dos critérios gerais e dos critérios específicos de classificação apresentados para cada item.

As respostas ilegíveis ou que não possam ser claramente identificadas são classificadas com zero pontos.

A classificação das provas nas quais se apresente, pelo menos, uma resposta escrita integralmente em maiúsculas é sujeita a uma desvalorização de três pontos.

No presente ano letivo, na classificação das provas, apenas será considerada correta a grafia que seguir o que se encontra previsto no Acordo Ortográfico de 1990 (atualmente em vigor).

Itens de seleção

Nos itens de escolha múltipla, a cotação do item só é atribuída às respostas que apresentem de forma inequívoca a opção correta. Todas as outras respostas são classificadas com zero pontos.

Nos itens de ordenação, a cotação do item só é atribuída às respostas em que a sequência apresentada esteja integralmente correta e completa. Todas as outras respostas são classificadas com zero pontos.

Nos itens de associação e nos de completamento, são atribuídas pontuações às respostas total ou parcialmente corretas, de acordo com os critérios específicos.

Itens de construção

Nos itens de completamento e nos de resposta curta, a cotação do item só é atribuída às respostas totalmente corretas. Poderão ser atribuídas pontuações a respostas parcialmente corretas, de acordo com os critérios específicos.

Nos itens de resposta restrita e de resposta extensa, os critérios de classificação apresentam-se organizados por níveis de desempenho. A cada nível de desempenho corresponde uma dada pontuação.

O afastamento integral dos aspetos de conteúdo relativos a cada item implica que a resposta seja classificada com zero pontos.

No domínio da organização e correção da expressão escrita, considera-se, em cada resposta, o número de ocorrências de erro nos planos ortográfico, de pontuação, lexical, morfológico e sintático, com a seguinte combinação:

- planos ortográfico (1) e de pontuação;

- planos lexical, morfológico e sintático.

Os descritores de níveis de desempenho da produção escrita (Grupo III) integram os parâmetros Tema e Tipologia; Coerência e Pertinência da Informação; Estrutura e Coesão; Morfologia e Sintaxe; Repertório Vocabular; Ortografia.

Caso o texto produzido pelo aluno não cumpra de forma inequívoca a instrução no que respeita ao tema e ao tipo de texto, deve ser classificado com zero pontos em todos os parâmetros.

[Nota] 1 - No plano ortográfico, incluem-se os erros de acentuação e de translineação, bem como o uso indevido de letra minúscula ou de letra maiúscula inicial.

Deve ser contabilizada como uma única ocorrência quer a repetição de uma palavra com o mesmo erro ortográfico, quer a presença de mais de um erro na mesma palavra (incluindo erro de acentuação, erro de translineação e uso indevido de letra minúscula ou de letra maiúscula inicial)

(…).

A versão integral dos critérios gerais de classificação será publicada, antes da realização da prova, em simultâneo com as instruções de realização”.

- cfr. doc. 4, fls. 427 a 430.

3. O Direito

A presente providência cautelar tem como objecto a suspensão da eficácia:

(i) da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro, no seu conjunto, bem como, in specie, dos números 1, 3, 4 e 6 do mesmo diploma;

(ii) das normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logótipo e marca, designadamente no que concerne aos manuais escolares;

(iii) das normas constantes da informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011, que calendarizam e definem programas escolares conformes ao Acordo Ortográfico de 1990 aos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade;

(iv) das normas constantes da informação do IAVE de Dezembro de 2013.

Tem-se em vista suspender as referidas normas no que respeita à “sua aplicação na realização do enunciado por parte dos alunos e a correcção dos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade a realizar em Maio-Junho de 2014 em data ainda a definir.” – cfr. art. 7º do r.i

A causa de pedir consiste nas:

“(i) inconstitucionalidades totais da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro;

(ii) na ilegalidade total da mesma Resolução;

(iii) nas inconstitucionalidades parciais, de que as normas constantes dos números 3 e 4 enfermam; no que concerne às escolas públicas estatais, são aplicáveis conjugadamente os números 3 e 1 da aludida Resolução do Conselho de Ministros;

iv) nos vícios paralelos que ocorrem nas normas constantes do regulamento (Informação do Ministro da Educação), datado de Setembro de 2011;

(v) assim como nas inconstitucionalidades parciais das normas constantes das Informações Ministeriais de Fevereiro e Setembro de 2011 e do IAVE de Dezembro de 2013 quanto à calendarização dos exames nacionais do 4.º, 6.º, 9.º, 11.º e 12.º anos, em 2014, bem como à avaliação dos alunos dos 4.º, 9.º, 11.º e 12.º anos de escolaridade no ano lectivo de 2014/2015 e seguintes.

(vi) a Acrescer às manifestas ilegalidades supra referidas todos os demais requisitos da providência cautelar, o periculum in mora e o fummus boni iuris.”

Mais se alegou que: “Subsidiariamente, contribuem para a manifesta ilegalidade, dos diplomas cuja suspensão se requer: (i) a ineficácia das referidas “Informações” de Fevereiro e Setembro de 2011 e de Dezembro de 2013; (ii) as inconstitucionalidades materiais, que predicam nulidade total do próprio AO90; (iii) e inconstitucionalidades parciais de normas constantes do AO90”.

3. 1 Questões Prévias

3.1. 1

Ilegitimidade Passiva do Estado

O Estado veio invocar a sua ilegitimidade passiva.

A presente providência tem como objecto a suspensão de eficácia:

(i) da Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/2011, de 25 de Janeiro, no seu conjunto, bem como, in specie, dos números 1, 3, 4 e 6 do mesmo diploma;

(ii) das normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logótipo e marca, designadamente no que concerne aos manuais escolares;

(iii) das normas constantes da informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011, que calendarizam e definem programas escolares conformes ao Acordo Ortográfico de 1990 aos exames nacionais do 6.º ano de escolaridade;

(iv) das normas constantes da informação do IAVE de Dezembro de 2013.

Pretende-se suspender as referidas normas no que respeita à “sua aplicação na realização do enunciado por parte dos alunos e a correcção dos exames nacionais do 6º ano de escolaridade a realizar em Maio-Junho de 2014”.

Alegam os Requerentes que requerem a providência contra o Estado porque as normas em causa emanaram do “Estado-administração”, pelo que o Conselho de Ministros não tem legitimidade processual passiva, não sendo aplicável o disposto no nº 2 do art. 10º do CPTA.

Assim, conforme alegam, apenas por mera cautela de patrocínio a pretensão vem também deduzida contra o Conselho de Ministros e a Presidência do Conselho de Ministros (além das restantes entidades).

Nos termos do art. 10º do CPTA que dispõe sobre a legitimidade passiva, «cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor» (cfr. nº 1).

E, nos termos do disposto no nº 2 do mesmo preceito: «Quando a acção tenha por objecto acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos».

Deste preceito do nº 2 do art. 10º, 2ª parte, decorre que, afastando-se do princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária, se entendeu que no caso do Estado a legitimidade passiva deve caber aos ministérios.

A referência ao ministério compreende a Presidência do Conselho de Ministros se estiverem em causa actos proferidos pelo Conselho de Ministros, pelo Primeiro-Ministro ou pelos membros do Governo na dependência directa deste – cfr. Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª ed., 2007, págs. 81-83.

Assim, quer se considere que a legitimidade assiste à Presidência do Conselho de Ministros, quer ao Conselho de Ministros, por dele ter emanado a Resolução suspendenda (sendo que ambos foram demandados), o certo é que o Estado é parte ilegítima na presente acção, tal como vem invocado na sua oposição.

Pelo que, o Estado deverá ser absolvido da instância, atento o disposto no art. 98º, nº 1, al. d) do CPTA e arts. 576º, nº 2 e 577º, al. e), do novo CPC.

3.1. 2

IIegitimidade activa dos Requerentes e a Natureza dos Actos requeridos

Os Requeridos Conselho de Ministros e Presidência do Conselho de Ministros apresentaram oposição a fls. 665-676, suscitando questões prévias atinentes à natureza dos actos requeridos e a indícios de ilegalidade na propositura da acção de que a providência cautelar é instrumental, por não deterem os requerentes legitimidade, nos termos do nº 1 do art. 73º do CPTA, para requerer, sem mais, a declaração da ilegalidade de tais actos com força obrigatória geral.

Sendo que, a condição de actores populares, que se arrogam, apenas lhes concede legitimidade para solicitar a desaplicação do acto com efeitos circunscritos ao caso concreto, nos termos do nº 2 do art. 73º do CPTA.

Igualmente os requeridos Ministério da Educação e Ciência e IAVE questionam a legitimidade activa dos requerentes e aquele a impugnabilidade das Notas Informativas do Ministério da Educação.

Quanto à legitimidade activa defendem que o pedido cautelar deduzido apenas é compaginável com a previsão do art. 73º, nº 1 do CPTA e, já não, com a previsão do nº 2 do mesmo preceito.

O art. 130º, nº 1 do CPTA permite que o interessado na declaração da ilegalidade da norma cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, possa requerer a suspensão de eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso.

Por sua vez o art. 73º, nº 2 do CPTA prescreve que «…, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou quaisquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto».

Resulta, portanto, da conjugação dos preceitos citados que pode ser requerida a suspensão de eficácia de normas, com efeitos circunscritos ao caso concreto, quando estejam em causa normas imediatamente operativas, o que significa que a suspensão de eficácia da norma tem os seus efeitos limitados à situação específica do interessado – neste sentido Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, obra citada, pág. 757.

A declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, consistindo na declaração de que a norma impugnada é ilegal, o que vale apenas para o interessado, permite-lhe “obter a desaplicação da norma”, ou seja, impedir que a norma lhe possa ser aplicada durante a pendência do processo principal (Autores e obra citados, pág. 758).

No caso o pedido cautelar apenas pretende a suspensão da aplicação das normas em questão aos alunos do 6º ano de escolaridade, na realização dos exames nacionais em Maio-Junho de 2014.

As normas aqui em causa – a RCM nº 8/2011 e as normas constantes de três das designadas Informações do MEC indicadas supra -, são, no seu conjunto, imediatamente operativas no que se refere à realização dos exames nacionais do 6º ano de escolaridade.

Por outro lado, os requerentes, enquanto titulares de acção popular, são pessoas incluídas no nº 2 do art. 9º, devendo entender-se que o nº 2 do art. 73º do CPTA se refere a pessoas e entidades, apesar do seu teor literal apenas falar em entidades – cfr. neste sentido Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 9ª ed., págs. 237 e 238.

Assim, compreendendo-se o pedido de suspensão formulado na previsão dos arts. 130º, nº 1 e 73º, nº 2, ambos do CPTA, os requerentes detêm legitimidade activa para instaurar a presente providência cautelar de suspensão de eficácia das normas aqui em causa, enquanto aplicadas ao caso concreto dos exames do 6º ano.

Quanto à natureza das notas informativas emitidas pelo Ministério da Educação defendem os requeridos que tais notas são actos de mera publicitação e divulgação.

Vejamos.

O art. 72º, nº 1 do CPTA prevê que «a impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objecto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação».

Resulta da primeira parte do preceito citado, bem como do art. 4º, nº 1, al. b) e d) do ETAF, que as normas que podem ser objecto do pedido de declaração de ilegalidade são apenas as normas adminstrativas. Aquelas que sejam emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Ou seja, normas emitidas pela Administração, no exercício da função administrativa (e já não normas que constituam actos legislativos).

Por outro lado, o acto normativo é caracterizado pela generalidade e abstracção. Traduzindo-se a generalidade na indeterminação dos respectivos destinatários que não são identificados no respectivo texto, e a abstracção implica que comando não se esgote num único acto de aplicação, antes sendo susceptível de ser aplicado a um número indeterminado de casos - cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, obra citada, pág. 435.

Constitui ainda fundamento da sindicabilidade directa dos regulamentos que estes possuam eficácia externa, pois só assim poderão deter o requisito da lesividade.

Ora, apesar da sua designação de informações, as notas emanadas pelo Ministério da Educação detêm o carácter de generalidade e abstracção que caracterizam as normas, tendo sido produzidas ao abrigo de disposições de direito administrativo e têm eficácia externa, visto que se aplicam a todo o sistema educativo, obrigando à utilização do AO 90 aos manuais escolares e à avaliação dos alunos.

Termos em que, as notas informativas aqui em causa, constituindo actos normativos, são susceptíveis da suspensão de eficácia requerida.

3.1. 3

A falta de instrumentalidade relativamente aos pedidos formulados em a) e b) e a falta de provisoriedade da providência cautelar quanto ao pedido formulado em c)

Alegam os requeridos MEC e IAVE que à providência cautelar requerida falta a instrumentalidade e provisoriedade.

O procedimento cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade, ou seja, dependência da acção principal; provisoriedade, pois não está em causa a resolução definitiva de um litígio; e sumariedade, porque implica uma summaria cognitio da situação através de um procedimento simplificado e rápido (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, págs. 228 a 231).

Efectivamente, as providências cautelares destinam-se a obter uma regulação provisória dos interesses envolvidos num concreto litígio, podendo traduzir-se, conforme o seu conteúdo, na manutenção, a título provisório de uma situação jurídica já existente, até à sua definição definitiva no processo principal (caso das providências conservatórias), ou na antecipação, também provisória, da constituição de uma situação jurídica nova cuja obtenção se visa alcançar, a título definitivo no processo principal (providências antecipatórias).

Tal regulação provisória, deve ser instrumental, consistindo na adopção das providências cautelares que se mostrem “adequadas a assegurar a utilidade da sentença” a proferir no processo principal (art. 112º, nº 2 do CPTA), evitando o risco de que essa sentença, quando for proferida, já não dê resposta adequada às situações envolvidas no litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução conduziu à produção de prejuízos dificilmente irreparáveis (cfr. neste sentido ac. deste STA de 27.04.2005, proc. 019/06).

No caso dos autos esta vinculação objectiva e subsidiária relativamente à tutela jurisdicional definitiva a obter no processo principal verifica-se, face à forma como os requerentes formulam os pedidos cautelares.

De facto, a pretensão cautelar visa a conservação ou manutenção de uma situação jurídica alegadamente detida pelos requerentes, pelo que não pode deixar de ser considerada como revestindo, pelo seu alcance último, natureza provisória e instrumental, acessório ou como dependente da pretensão que se pretende discutir na acção principal (acção administrativa especial popular de impugnação de norma a intentar – cfr. r.i., fls. 89).

Quanto ao pedido formulado na alínea b), pede-se a “condenação” da Administração à abstenção de comportamento, mais concretamente, a não penalizar os alunos do 6º ano pela utilização da grafia decorrente do AO 90, sendo admissível quer a ortografia decorrente daquele, quer a ortografia do Português europeu.

É claro que este pedido de condenação não é um pedido cautelar, mas poderia ser entendido como o pedido de intimação para a abstenção de uma conduta por parte da Administração, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo, prevista na alínea f), do nº 2 do art. 112º do CPTA.

No entanto, este pedido não é admissível, conforme resulta do art. 130º, nº 1 do CPTA que apenas prevê a possibilidade de requerer a suspensão de eficácia de normas, pelo que terá que ser rejeitado (cfr. art. 116º, nº 2, al. d) do CPTA).

Quanto ao pedido formulado sob a alínea c) é o de “suspensão automática das normas acima referidas, quanto à sua aplicação aos exames do 6.º ano, a realizar em Maio/Junho de 2014, nos termos do artigo 128 n.º 1, aplicável ex vi artigo 130 n.º 1 e n.º 4, todos do CPTA”.

Tal pedido é uma simples decorrência do que dispõe o nº 4 do art. 130º do CPTA que determina que aos casos previstos naquele artigo se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto nos dois artigos anteriores (arts. 128º e 129º). Ou seja, é aplicável o disposto no nº 1 do art. 128º do CPTA (como acontece em qualquer providência cautelar), sem que tal colida com a provisoriedade a que as providências cautelares devem obedecer.

Nos termos do disposto na segunda parte do referido nº 1 do art. 128º pode a entidade administrativa, através de resolução fundamentada, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

E, por isso, o Primeiro-Ministro proferiu a Resolução Fundamentada, constante nos autos a fls. 677 a 682, na qual se conclui que:

«Face ao exposto, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Governo vem reconhecer que o diferimento da aplicação das regras convencionadas no Acordo Ortográfico de 1990, aos exames nacionais do 6º ano a realizar em Maio-Junho de 2014, causa graves prejuízos para o interesse público».

Face a tal resolução fundamentada, e não tendo sido requerida a declaração de ineficácia de quaisquer actos cuja execução se considere indevida, pode iniciar-se a execução com a realização dos exames que ainda decorre (cfr. art. 128º, nºs 1, 3 e 4, aplicável ex vi do nº 4 do art. 130º, ambos do CPTA).

Assim, é de considerar que a providência requerida, de suspensão de eficácia (alínea a) do pedido), detém carácter instrumental e provisório em relação à acção administrativa especial para impugnação de norma que irá ser intentada.

3. 2 Requisitos da providência

Conforme decorre do art. 120º do CPTA, são requisitos do procedimento cautelar administrativo:

- O periculum in mora, traduzido no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (als. b) e c) do nº 1 do art. 120º (nos casos da al. a), o tribunal está dispensado do «juízo de perigosidade», que apenas vai relevar para averiguação do interesse em agir).

Na verdade, para o decretamento da tutela cautelar, tem o Tribunal de descortinar indícios de que essa intervenção preventiva é necessária para impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do processo principal. Esse juízo judicial terá que ser baseado na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura;

- O fumus boni iuris, que se traduz num dever de o juiz avaliar, em termos sumários, a probabilidade da procedência da acção principal. No caso da al. a) é o fundamento determinante da concessão da providência e, nos casos das als. b) e c) do nº 1, apresenta-se, respectivamente, como um juízo negativo de não-improbabilidade e como um juízo positivo de probabilidade;

- Por último, e caso se verifiquem aqueles dois requisitos cumulativos, o critério de proporcionalidade estabelecido no nº 2 do art. 120°, que funciona como limite no caso das citadas als. b) e c), obrigando a uma «ponderação dos danos e prejuízos que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou limitada) da providência cautelar». (v. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 9a ed., Almedina, pág. 347 e seg.).

No caso presente no requerimento inicial vêm invocados inúmeras inconstitucionalidades e outras ilegalidades que se imputam tanto à RCM nº 8/2011, como às notas informativas suspendendas.

O art. 120º, nº 1, alínea a) do CPTA, impõe que a providência cautelar seja logo deferida se for “evidente” a ilegalidade do acto (no caso das normas).

Significa isto que no regime do CPTA a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador comece por constatar se já é evidente que a acção principal será procedente, o que implica sempre a evidência da ilegalidade do acto ou da norma.

“Contudo, só muito raramente estes meios cautelares mostram de imediato o destino das acções principais. As hipóteses extremas de, logo no processo de suspensão de eficácia, se ver que o acto é ilegal ou legal são invulgares, sendo os casos resolvidos, na sua maioria, pela análise dos interesses em presença e pela sua recíproca ponderação. Com efeito a ilegalidade do acto só é «evidente» se algum dos vícios arguidos contra o acto for manifesto, indubitável, claro num primeiro olhar. «Evidente» é o que se capta e constata «de visu», sem a mediação necessária de um discurso argumentativo cuja disposição metódica permitirá o conhecimento, «in fine», do que se desconhecia «in initio». Porque as evidências não se demonstram, nunca é evidente a ilegalidade do acto fundada em vícios cuja apreciação implique demonstrações, ou seja, raciocínios complexos através dos quais se transite de um inicial estado de dúvida para a certeza de que o vício afinal existe” – cfr. ac. deste STA de 24.09.2009, proc. 0821/09.

No presente caso, face aos múltiplos e complexos vícios apontados e tratados no requerimento inicial, fácil é concluir que nenhum deles reúne as características de evidência referidas.

E, não cabe neste meio processual proceder à análise, ainda que perfunctória, desses múltiplos vícios, salvo na circunstância excepcional em que eles claramente existam ou não existam, por isso constituir o objecto da acção principal. É que esmiuçar agora cada um dos vícios invocados, ainda que apenas com vista a avaliar da sua evidência, constituiria uma antecipação de juízos sobre os mesmos, levando-nos a invadir uma área que há-de ser tratada no processo principal.

Até porque, a simplicidade, provisoriedade e sumariedade, face à urgência que caracteriza este meio cautelar, não se coadunam com a ideia de que uma miriade de vícios devam ser apreciados exaustivamente, um por um, quando se mostra possível incluí-los num juízo global que dê resposta ao que aqui cabe apreciar. Ou seja, que não é evidente a procedência (como a improcedência) da pretensão a formular no processo principal.

Cabe, assim, analisar os requisitos constantes do art. 120º, nº 1, alínea b) do CPTA:

No entanto, face à formulação que este assume nesta alínea b), que se basta com um juízo de não-improbabilidade, ou seja, bastando que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a falta do preenchimento dos pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, e à sumaridade da cognição que aqui é exigida, afigura-se-nos é suficiente e correcto o juízo de não-improbabilidade da pretensão formulada pelos aqui Requerentes.

De facto, não se vislumbram quaisquer circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito, nem a pretensão a formular no processo principal se mostra destituída de fundamento, pelas mesmas razões já aduzidas a propósito da aferição da “manifesta ilegalidade” para efeitos do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPTA.

Quanto ao periculum in mora, os prejuízos invocados pelos requerentes correspondem a receios suscitados pela alteração da situação, correspondendo a uma valoração altamente subjectiva que fazem da aplicação do Acordo Ortográfico de 1990, conforme resulta da alegação formulada nos artigos 300º a 321º do requerimento inicial, pelo que a respectiva alegação não é configurável como podendo produzir prejuízos de difícil reparação.

No entanto, a situação tal como configurada no requerimento inicial é susceptível de se traduzir no fundado receio de uma situação de facto consumado.

Efectivamente, atendendo às datas calendarizadas para os exames, há o fundado receio de que, quando o processo principal atinja o seu término e sobre ele venha a recair uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas em causa no litígio, por a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornar a decisão totalmente inútil.

Pelo que se tem por preenchidos os pressupostos da referida alínea b) que permitem a adopção da providência peticionada.

Quanto à ponderação de interesses prevista no nº 2 do art. 120º do CPTA, alegam os Requerentes que o interesse público será afectado caso não seja decretada a providência.

Invocam que está aqui em causa, e será lesado caso não seja decretada a providência, o património cultural imaterial linguístico. Que estão aqui em causa “prejuízos cuja demora do processo pode causar lesão irreparável, pois ao contrário dos anteriores anos, nos exames nacionais do 6.º ano, os alunos não poderão utilizar outra grafia senão a do AO90, manifestamente ilegais, sendo que o património cultural imaterial e linguístico do português secular é por si só razão mais do que suficiente para o decretamento da mesma”.

Conforme já acima se disse a ponderação a efectuar, nos termos do nº 2 do art. 120º do CPTA, é entre os prejuízos reais, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, que resultariam da recusa ou da concessão da providência.

Os prejuízos invocados pelos Requerentes têm a ver com o que consideram a lesão do “património cultural imaterial linguístico”.

Por sua vez os prejuízos para o interesse público, invocados pelos aqui Requeridos Presidência do Conselho de Ministros e Conselho de Ministros, são relativos:

“(i) à estabilidade do ensino, (ii) à proteção da confiança dos alunos do 6º ano de escolaridade uma vez que desde o início do ciclo de ensino se prepararam para a realização dos exames com a nova grafia, (…), (iii) à paz social da comunidade escolar, a qual integra não só os alunos, mas também os professores, pais e encarregados de educação (iv) à organização atempada do próximo ano letivo que fica prejudicada com a indefinição da situação escolar dos alunos, decorrente do adiamento das provas do 6.º ano de escolaridade”.

O nº 2 do art. 120º do CPTA determina que quando ponderados os interesses em presença, no caso todos os interesses invocados são públicos, seja recusada a providência quando os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.

No caso, repita-se, os prejuízos para o interesse público, invocados pelos requerentes, têm a ver com a lesão do “património cultural imaterial linguístico”.

Não há dúvida que a língua portuguesa é um bem imaterial que todos os cidadãos nacionais devem valorizar, respeitar e preservar.

No entanto, não se nos afigura que tal bem seja irremediavelmente ou mesmo seriamente afectado com a realização dos exames do 6º ano de escolaridade com a grafia do acordo ortográfico de 1990, que é apenas o que está em discussão na presente providência.

Efectivamente, como resulta do probatório, os alunos que este ano são submetidos ao exame do 6º ano de escolaridade prepararam-se ao longo deste ciclo, ou seja, desde o 5º ano, para estas provas com manuais escolares redigidos de acordo com o AO90. Acrescendo que a avaliação destes alunos é composta por uma avaliação sumativa interna, a qual foi realizada ao longo dos dois anos deste ciclo, de acordo com a nova grafia.

Os exames agora em questão correspondendo à avaliação sumativa externa, são a última componente da avaliação (cfr. DL. nº 139/2012, de 5/7 e Despacho normativo nº 24-A/2012, DR., 2ª série, nº 236, de 06.12.2012).

Assim, não pode deixar de se considerar que o interesse público que aqui deve ser determinante é o da estabilidade do ensino, constituindo o requerido um factor de grave instabilidade e confusão, sobretudo para os alunos, mas também para os seus pais e encarregados de educação.

Conforme referimos na apreciação do pedido de decretamento provisório:

“E nós também não vislumbramos em que medida a aplicação de uma norma ortográfica (em detrimento da anterior), que, além do mais, já está em aplicação desde o ano lectivo de 2011-2012, pode lesar os direitos que aqui se nos afiguram preponderantes que são a liberdade de aprender e ensinar, ao livre desenvolvimento da personalidade e o superior interesse da criança.

(…) estando já os alunos do 6º ano a aprender segundo as regras do AO 90, utilizando manuais que já aplicam a grafia deste Acordo desde o início do ciclo – 5º ano, certamente aquele interesse melhor é defendido com a manutenção da grafia a que já se acostumaram, sendo a suspensão de aplicação dessa grafia um factor de instabilidade e confusão para os alunos”.

Ao que acresce que, como alegam os Requeridos, as provas do 6º ano de escolaridade foram calendarizadas (tal como as restantes) em 25 de Junho de 2013, através do Despacho nº 8248/2013, DR, 2ª série, nº 120, tendo, tanto os alunos como os seus encarregados de educação, como os serviços do Ministério Educação e Ciência orientado a sua actuação para a realização das provas nas datas fixadas e de acordo com as normas em vigor, nelas se incluindo a grafia das provas a realizar e respectivos critérios de correcção, sendo que à data da propositura da providência cautelar (05.05.2014), já tinha que estar concluído todo o processo de concepção das provas a aplicar no corrente ano aos exames aqui em causa.

Aliás, como alegam os Requeridos, naquela data, as provas estariam já impressas e prestes a serem distribuídas pelos estabelecimentos de ensino, já que os exames se iniciavam no dia 19 de Maio.

Assim, não pode deixar de se concluir que da concessão da providência cautelar resultarão para o interesse público danos de muito maior gravidade do que os que podem ocorrer com a sua recusa, pelo que ponderados os interesses em presença, a providência deve ser recusada.

Pelo exposto, acordam em:

a) - julgar procedente a excepção de ilegitimidade passiva do Requerido Estado, absolvendo-o da instância;

b) – indeferir o pedido de suspensão de eficácia indicados na alínea a) e rejeitar o pedido formulado na alínea b) do requerimento inicial;

c) – condenar os requerentes nas custas.

Lisboa, 26 de Junho de 2014. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido de acordo com o voto que junto).

Processo nº: 500/14.

1. A………… e outros pedem que se suspenda a eficácia:

“a) As normas resultantes dos n.° 1, 3 e 4 da RCM 8/2011, bem como as constantes das informações do Ministério da Educação de Fevereiro e Setembro de 2011 e da informação do lAVE de Dezembro de 2013, devendo as mesmas ser desaplicadas nos exames nacionais do 6.° ano de escolaridade, a realizar em Maio-Junho de 2014, repristinando-se automaticamente a aplicação das normas ortográficas Luso-Brasileiras de 1945, com as alterações de 1973.

b) Ou, subsidiariamente, com a imposição do AO90 desde 2012, devem as respectivas Entidades Demandadas ser condenadas a que, nos exames do 6.° ano de escolaridade, bem como nos exames dos restantes anos, a realizar em Maio-Junho de 2014, os alunos não sejam penalizados pelo uso de grafias em “acordês”, sendo admissíveis quer a ortografia do Português europeu, quer as grafias decorrentes do AO90.

c) Suspensão automática das normas acima referidas, quanto à sua aplicação aos exames do 6.° ano, a realizar em Maio/Junho de 2014, nos termos do artigo 128 n.° 1, aplicável ex vi artigo 130 n.° 1 e n.° 4, todos do CPTA”.

Pedido que se fundou na convicção não só de que o AO90 era inconstitucional (conclusão 26.ª) como de que as normas suspendendas tinham natureza regulamentar e de que, por isso, não só eram judicialmente sindicáveis como de que estavam inquinadas pelas inúmeras inconstitucionalidades que lhes apontavam.

Pedido que, em certa medida, constitui uma limitação do que foi avançado no início do seu requerimento e na conclusão 1.ª das suas alegações já que neles referiam que a sua pretensão era a suspensão da eficácia a Resolução do Conselho de Ministros n.° 8/2011, de 25/01, “no seu conjunto” e de que, se isso não fosse possível, se contentavam com a suspensão “in specie, dos números 1, 3, 4 e 6 do mesmo diploma” e das normas constantes da (1) “Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logótipo e marca, desígnadamente no que concerne aos manuais escolares” (2) da “informação do Ministério da Educação de 13 de Setembro de 2011, que calendarizam e definem programas escolares conformes ao Acordo Ortográfico de 1990 aos exames nacionais do 6.° ano de escolaridade” e da (3) “informação do lAVE de Dezembro de 2013”

O que significa que, se bem virmos, o que os Requerentes verdadeiramente querem é impedir a aplicação do AO/90, pretensão que seria alcançada se este Tribunal determinasse a suspensão da eficácia no seu todo da identificada Resolução do Conselho de Ministros ou dos seus n.°s 1, 3, 4 e 6 visto daí resultar que, a partir de 1 de Janeiro de 2012, “o Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo aplicam a grafia do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, ... em todos os actos, decisões, normas, orientações, documentos, edições, publicações, bens culturais ou quaisquer textos e comunicações, sejam internos ou externos, independentemente do suporte, bem como a todos aqueles que venham a ser objecto de revisão, reedição, reimpressão ou qualquer outra forma de modificação.”

Ou seja, a verdadeira pretensão dos Requerentes é a de, no concreto, tornarem impraticável o AO/90 o que seria alcançado com a paralisação da decisão do Governo que ordena a aplicação do AO/90 a todos os serviços e organismos do Estado. E é por ser assim que os pedidos subsidiários que, a final, formularam não têm autêntica autonomia e independência em relação o pedido de suspensão de eficácia do conjunto das normas constantes da citada Resolução ou, pelo menos, de parte delas. Com efeito, paralisada a eficácia da mencionada Resolução, a não aplicação do AO/90 estava alcançada uma vez que a grafia que, no futuro, iria ser usada em todos os documentos, actos e comunicações, exames, etc. dos organismos e serviços dependentes da Administração Pública seria a que vinha sendo usada antes da assinatura daquele Acordo. Dito de outra forma, não só os pedidos subsidiários se filiam no pedido principal e dele são uma decorrência natural como sem ele os pedidos alternativos seriam incompreensíveis.

Se assim é, isto é, se a pretensão que leva os Requerentes a se apresentarem a juízo é a paralisação da aplicação do AO/90 em Portugal a primeira interrogação a que temos de responder é a de saber se cabe dentro dos poderes legislativamente atribuídos aos Tribunais a competência para satisfazer essa pretensão. Ou seja, se a lei lhes atribui competência para suspender a eficácia das normas que se traduzem na aplicação daquele Acordo ao território português. O que passa por saber a natureza de tais normas.

2. A controvertida Resolução começa por afirmar que “a protecção, a valorização e o ensino da língua portuguesa, bem como a sua defesa e promoção da difusão internacional são tarefas fundamentais do Estado, consagradas na Constituição” e que a prossecução desses objectivos era um desígnio do Governo que passava pela “adopção de uma política da língua, unificada e eficaz, como eixo fundamental do desenvolvimento cultural, económico e social dos Portugueses”. Por essa razão competia ao Governo “criar instrumentos e adoptar medidas que assegurem a unidade da língua portuguesa e a sua universalização, nomeadamente através do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e da promoção da sua aplicação.” E mais adiante a citada decisão assinala que o AO/90 visou dois objectivos claros: em primeiro lugar, “reforçar o papel da língua portuguesa como língua de comunicação internacional”, o que era particularmente relevante não só para a “criação de oportunidades e a exploração do seu potencial económico, cujo valor é consensualmente reconhecido” como para “a expansão e afirmação da língua através da consolidação do seu papel como meio de comunicação e difusão do conhecimento, como suporte de discurso científico, como expressão literária, cultural e artística e, ainda, para o estreitamento dos laços culturais; por outro lado, visava a harmonização ortográfica nos países da CPLP o que era “fundamental para que os cerca de 250 milhões de falantes, presentes em comunidades portuguesas no estrangeiro, nos países de língua oficial portuguesa ou, ainda, integrados no crescente número de pessoas que procuram a língua portuguesa por outras razões, possam comunicar utilizando uma grafia comum.”

Se assim era e se a utilização da nova grafia estava “a ser gradualmente introduzida nos hábitos quotidianos dos Portugueses”, designadamente pelos órgãos de comunicação social que têm “vindo a contribuir, numa base quotidiana e de forma progressiva e natural, para a familiarização da população com as novas regras ortográficas” impunha-se que Governo promovesse a aplicação do citado Acordo ao território português definindo “atempadamente os procedimentos a adoptar.”

E daí a aprovação da Resolução ora em causa.

Ou seja, as normas cuja eficácia os Requerentes querem ver paralisada visam dar corpo a uma componente essencial da política externa e cultural do Estado, qual seja a defesa da língua portuguesa e a sua promoção em todos os territórios onde a mesma constitui língua oficial, multiplicando as potencialidades do seu uso e do facto de ser falada por muitos milhões de cidadãos nos diversos cantos do mundo. Desígnio esse que foi sublinhado no Tratado livremente assinado por Portugal e pelos Estados que sofreram a colonização portuguesa e que, por esse facto, têm o português como língua oficial, Tratado que foi aprovado pela Assembleia da República e ratificado pelo Sr. Presidente da República. O que significa que tais normas, porque se destinam a implementar a execução desse Tratado e, nessa medida, se integram no exercício de uma das mais importantes funções da política externa do Estado português, têm uma claríssima índole política a qual não pode ser posta em causa pelo facto das mesmas constarem de um diploma que, juridicamente, tem uma natureza mais próxima de um regulamento do que de uma lei. Por essa razão não se pode afirmar que a sua publicação tenha sido feita unicamente a coberto de disposições de direito administrativo e, nessa medida, não se pode ter como certo que as mesmas possam ser judicialmente impugnadas a coberto do que se dispõe no art.° 72.° do CPTA.

Com efeito, constituindo a função política não só a definição e prossecução do interesse geral como a escolha das opções destinadas à melhoria e desenvolvimento desse interesse e revestindo a função administrativa, que se encontra a jusante daquela função, a natureza executiva e complementar da mesma e que se materializa pela prática de actos administrativos dirigidos a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art.° 120.° do CPA), não se pode duvidar de que as apontadas normas têm natureza política e não a natureza de actos administrativos (Vd., exemplificativamente, M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, S. Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e Acórdão deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438) e de 9/05/2001 (rec. 28.775).).

Ademais, se tais normas mais não fazem do que concretizar os termos de um Tratado assinado pelo Estado Português sem nada acrescentar ou alterar ao que este havia acordado, ou seja, se as mesmas são destituídas de qualquer novidade que as torne susceptíveis de poderem ser individualmente impugnadas não se pode admitir a sua impugnação judicial (art° 72.° do CPTA). De resto, tais normas têm carácter geral, aplicam-se a todos os organismos e serviços do Estado não se vendo nelas qualquer indicação que restrinja a sua aplicação a um caso concreto e circunscrito.

Finalmente, ainda se poderá dizer que não cabe aos Tribunais apreciar a oportunidade das decisões cuja eficácia se pretende suspender já que não lhes cabe apreciar se e quando é que um Tratado internacional deve ser implementado e de que forma essa implementação deve ser feita.

Deste modo, e porque está excluída da jurisdição administrativa a apreciação dos actos praticados no exercício da função política (art° 4.°/2/a) do ETAF) não só este Supremo Tribunal é materialmente incompetente para apreciar a pedido formulado nestes autos como as normas suspendas são judicialmente insindicáveis.

Daí que tivesse absolvido os Requeridos da instância.

Lisboa, 26 de Junho de 2014.

Alberto Acácio de Sá Costa Reis