0100/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de aprovação do projecto de arquitectura é meramente instrumental e pré-ordenado à decisão final de licenciamento e destituído de autonomia funcional para por si só e desde logo ter eficácia lesiva, imediata e efectiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento.

II- O acto lesivo é o acto final de licenciamento, que o recorrente poderá atacar com fundamento, designadamente, nos vícios do acto de aprovação do projecto de arquitectura (princípio da impugnação unitária).

Tal interpretação não ofende o artº25º da LPTA, interpretado à luz do artº268º, nº4 da CRP.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso da decisão do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, que rejeitou o presente recurso contencioso interposto do despacho de 08.02.2002 do Presidente da Câmara Municipal de Póvoa de Lanhoso, por irrecorribilidade do acto impugnado.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1- O acto recorrido é um verdadeiro acto administrativo e não um mero acto preparatório do procedimento administrativo de licenciamento, por possuir as características essenciais do acto administrativo.

2- Assim, o acto administrativo é, doutrinalmente, um acto horizontal, material e verticalmente definitivo, já que do mesmo decorrem efeitos lesivos para um particular, deixando este de ser parte no procedimento, definiu uma situação jurídica concreta e foi decidido pelo mais alto superior hierárquico, no âmbito da administração autónoma, da Câmara Municipal de Póvoa de Lanhoso.

3- Quanto à lesividade do acto, o acto recorrido possui um conteúdo decisório (estatuição autoritária) definindo imediatamente a implantação e configuração do prédio, com isso identificando o terreno por ele abrangido, afectando os direitos subjectivos e simultaneamente da colectividade.

4- O acto recorrido produz efeitos jurídicos numa situação individual e concreta definindo a configuração e utilidade do edifício, as implicações no local onde se encontra implantado, com isso individualiza ou são individualizáveis os titulares dos direitos que serão atribuídos por força do alvará de licenciamento dos particulares afectados.

5- Integrado num procedimento administrativo autónomo, no seio do qual se assume como acto principal, o acto recorrido não é um mero acto preparatório do acto de licenciamento do edifício, já que o acto recorrido é definidor quer da instalação da unidade industrial naquele local, da sua implantação no terreno e das condições de funcionamento requeridas pelo recorrido particular e deferidas pelo referido Presidente.

6- O acto de aprovação ora impugnado constitui um acto administrativo funcionalmente autónomo pois é por esse acto que se operaram as transformações na ordem jurídica.

7- Sendo certo que a alteração introduzida no artº268º da CRP pela lei Constitucional nº1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

8- Colocando-se assim a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade efeitos imediatos, actual e efectivamente lesivos daqueles direitos ou interesses, concretizando assim o imperativo constitucional de um contencioso administrativo de plena jurisdição.

9- Nestes termos, a sentença violou, para além de outros, os artº25º da LPTA e artº264º, nº4 da CRP.

Contra-alegou a recorrida CONCLUINDO assim:

I- O D. L. nº445/91, de 20.01, posteriormente alterado pelo DL 250/94, de 15.10, que aprovou o regime de licenciamento de obras particulares, impõe para o licenciamento a tramitação prevista no respectivo capítulo II sob a epígrafe “Processo de Licenciamento”.

II- Segundo o artº1º, nº2 do mesmo diploma legal, o licenciamento engloba a totalidade da obra a executar e a deliberação da Câmara Municipal sobe o pedido de licenciamento “ incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados” (artº19, nº3 do mesmo diploma legal).

III- E, assim, na subsecção II do mesmo capítulo, sob o título “Do pedido de licenciamento”, vêm definidas as diversas fases porque há-de passar o processo até ao acto definitivo do licenciamento:

1º Requerimento (artº14º)

2º Instrução do processo (artº15º)

3º Saneamento e apreciação liminar (artº16º)

4º Apreciação do Projecto de Arquitectura (artº17º)

5º Consultas no âmbito dos projectos das especialidades (artº19º)

7º Licença de Construção (artº 20º).

IV- O acto final, o verdadeiro acto administrativo definitivo, executório e eventualmente lesivo de direitos é o acto que concede o licenciamento.

Todos os actos que o antecedem são meramente preparatórios da decisão final.

V- E isto vale para o despacho que apreciar o projecto de arquitectura.

VI- Dispõe o artº17º do já citado DL 445/91 que “ à apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade do plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor, bem como sobre o aspecto exterior dos edifícios e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem”

VII- E é sobre isso que a CM delibera. Daí que quando na informação dos serviços se refere “a implantação satisfaz” se reporta tão só às normas legais em vigor.

VIII- A verdadeira análise é feita aquando da Informação final onde são escalpelizados todos os aspectos inerentes ao licenciamento, designadamente a lesão de eventuais direitos de terceiros que mereçam a tutela jurídica.

IX- Mas ainda por outra ordem de razões se entende que o projecto de arquitectura é apenas uma fase sem autonomia no processo de obras. É que a apreciação positiva do projecto de arquitectura não significa que o particular tenha qualquer direito a ver deferido o pedido de licenciamento.

Nada impede que a resolução final do processo de licenciamento, necessária e obrigatoriamente subsequente, tenha uma decisão desfavorável à pretensão do particular.

X- O projecto de arquitectura é objecto de uma apreciação condicionada à apresentação dos projectos de especialidade no prazo de 180 dias, sob pena de caducidade.

XI- É um acto prévio de natureza verificativa, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística pretendida.

Para tal, o particular terá que dar continuidade ao procedimento administrativo tendente ao licenciamento da obra, este sim, consubstanciando o acto que se pronuncia de forma final e definitiva sobre a obra tendo, por isso, a verdadeira natureza permissiva.

XII- No caso concreto, o que, justamente, acontece é que o acto de que se interpôs recurso contencioso de anulação não representa a última palavra da Câmara Municipal na matéria.

XIII- A apreciação do projecto de arquitectura é um acto preliminar, com ausência de autonomia principal para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva e imediata na esfera jurídica dos particulares.

XIV- Só o acto de licenciamento define, concreta e individualmente, a situação do requerente e só o acto proferido neste âmbito teria idoneidade para produzir efeitos jurídicos lesivos imediatos em relação à ora recorrente.

XV- O despacho recorrido insere-se na fase instrutória do procedimento específico de licenciamento de obras que tem como acto final ou constitutivo a decisão sobre o pedido formulado desse licenciamento.

XVI- Esse acto de aprovação do projecto de arquitectura, é um acto preliminar, sem autonomia funcional, que tem apenas uma função instrumental e pré-ordenada à produção do acto final-principal, definidor e constitutivo do licenciamento da obra.

XVII- Os seus efeitos são apenas virtuais ou meramente eventuais, pois, na falta do acto final de licenciamento, a que se subordina como fim a que tende, tal acto não se consolida como caso decidido ou resolvido.

XVIII- O acto impugnado contenciosamente não tem eficácia lesiva imediata, actual e efectiva dos direitos ou interesses invocados pela recorrente.

O recorrido particular também contra-alegou, CONCLUINDO que:

I- O DL 445/91, de 20.11, posteriormente alterado parcialmente pelo DL 250/94, de 15.10, que aprovou o regime de licenciamento de obras particulares, impõe para o licenciamento a tramitação prevista no respectivo capítulo II sob a epígrafe “Processo de Licenciamento”.

II- Segundo o artº1º, nº2 do mesmo diploma legal, o licenciamento engloba a totalidade da obra a executar e a deliberação da Câmara Municipal sobre o pedido de licenciamento “incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados” (artº19º, nº3 do mesmo diploma legal).

III- E, assim, na subsecção II do mesmo capítulo, sob o título “Do pedido de licenciamento”, vêm definidas as diversas fases porque há-de passar o processo até ao acto definitivo do licenciamento.

IV- O acto final, o verdadeiro acto administrativo definitivo, executório e eventualmente lesivo de direitos é o acto que concede o licenciamento, todos os que o antecedem são meramente preparatórios da decisão final.

V- E isto vale para o despacho que apreciar o projecto de arquitectura.

VI- Dispõe o artº17º do já citado DL 445/91 que “a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade do plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor, bem como sobre o aspecto exterior dos edifícios e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem.”

VII- E é só sobre isso que a CM delibera. Daí que quando na informação dos serviços se refere “a implantação satisfaz” se reporta tão só às normas legais em vigor.

VIII- A verdadeira análise é feita aquando da informação final onde são escalpelizados todos os aspectos inerentes ao licenciamento, designadamente a lesão de eventuais direitos de terceiros que mereçam a tutela jurídica.

IX- Mas ainda por outra ordem de razões se entende que o projecto de arquitectura é apenas uma fase sem autonomia no processo de obras. É que a apreciação positiva do projecto de arquitectura não significa que o particular tenha qualquer direito a ver deferido o pedido de licenciamento.

Nada impede que a resolução final do processo de licenciamento, necessária e obrigatoriamente subsequente, tenha uma decisão desfavorável à pretensão do particular.

X- O projecto de arquitectura é objecto de uma apreciação condicionada à apresentação dos projectos de especialidade no prazo de 180 dias, sob pena de caducidade.

XI- É um acto prévio de natureza verificativa, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística pretendida.

Para tal, o particular terá que dar continuidade ao procedimento administrativo tendente ao licenciamento da obra, este sim, consubstanciando o acto que se pronuncia de forma final e definitiva sobre a obra tendo, por isso, a verdadeira natureza permissiva.

XII- No caso concreto, o que, justamente, acontece é que o acto de que se interpôs recurso contencioso de anulação não representa a última palavra da Câmara Municipal na matéria.

XIII- A apreciação do projecto de arquitectura é um acto preliminar, com ausência de autonomia principal para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva e imediata na esfera jurídica dos particulares.

XIV- Só o acto de licenciamento define, concreta e individualmente a situação do requerente e só o acto proferido neste âmbito teria idoneidade para produzir efeitos jurídicos lesivos imediatos em relação à ora recorrente.

XV- O despacho recorrido insere-se na fase instrutória do procedimento específico de licenciamento de obras que tem como acto final ou constitutivo a decisão sobre o pedido formulado desse licenciamento.

XVI- Esse acto de aprovação do projecto de arquitectura, é um acto preliminar, sem autonomia funcional, que tem apenas uma função instrumental e pré-ordenada à produção do acto final principal, definidor e constitutivo do licenciamento de obra.

XVII- Os seus efeitos são apenas virtuais ou meramente eventuais, pois, na falta do acto final de licenciamento, a que se subordina como fim a que tende, tal acto não se consolida como caso decidido ou resolvido.

XVIII- O acto impugnado contenciosamente não tem eficácia lesiva imediata, actual e efectiva dos direitos ou interesses invocados pela recorrente.

O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, em conformidade com a jurisprudência firme deste Supremo Tribunal Administrativo, que cita. Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos, que ora se submetem a alíneas:

a) A recorrente impugna o acto datado de 8.2.2002 da entidade recorrida, que prova pelo doc. junto a fls. 8, com o seguinte teor:

“Informação

Autor: ..., Com. Civil Dipl.

Descrição: Alteração da implantação e do projecto de arquitectura de edifício destinado a estabelecimento industrial da classe C

PDM

Ordenamento Espaço Urbano – Nível 1

Condicionantes-

Implantação: A implantação apresentada cumpre os afastamentos às extremas do terreno anteriormente autorizados

PARECER: Não se colocando objecções relativamente às alterações introduzidas na implantação do edifício e no seu projecto de arquitectura, proponho o deferimento do pedido, devendo a porta prevista na sub-cave destinar-se exclusivamente a saída de emergência.

Refira-se que o requerente ainda não apresentou os projectos de especialidades e documento comprovativo da entrada das alterações ao projecto na Delegação Regional de Economia do Norte, pelo que deverá ser mantido o embargo das obras até que tais elementos sejam entregues. 7.2.2002.

“Despacho:

Deferido nos termos da informação dos serviços.

Mantém-se, contudo, o embargo enquanto não for dado cumprimento ao constante na Inf. dos serviços.

Notifique-se a…. que apresentou reclamação no presente processo. 8.2.2002.”

b) Deste despacho foi dado conhecimento à ora recorrente e ao recorrido particular.

c) Em 4.3.2002, o recorrido particular fez dar entrada nos serviços da Câmara os elementos documentais em falta.

d) Em 6.3.2002 foi prestada a seguinte Informação:

“O projecto de arquitectura encontra-se aprovado por despacho emitido em 08.02.2002.

O requerente apresentou os projectos de especialidades.

Proponho o deferimento do pedido de licenciamento de obras para efeitos de emissão do alvará de licença de construção.”

e) Sobre esta informação recaiu o seguinte despacho com a mesma data proferido pela entidade recorrida:

“Defiro o pedido de licenciamento de obras para efeitos de emissão de alvará de licença de construção”.

III- O DIREITO

A única questão que se suscita no presente recurso jurisdicional é a de saber se o acto camarário de 08.02.2002, que aprovou o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrido particular, é um acto administrativo lesivo para efeitos do artº 264º, nº 4 da CRP e, portanto, recorrível contenciosamente.

O Mmo juiz “a quo” entendeu que tal acto não era recorrível, por se tratar de acto meramente preparatório da decisão final que consiste no deferimento do licenciamento pretendido, e, portanto, não tem autonomia funcional para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva imediata e efectiva da esfera jurídica dos recorrentes.

A recorrente não se conforma com tal decisão, por considerar, em síntese, que se não trata de um mero acto preparatório do acto de licenciamento, mas sim um acto administrativo funcionalmente autónomo e lesivo, já que possui conteúdo decisório, definindo imediatamente a implantação e configuração do prédio e com isso afectando os direitos subjectivos e simultaneamente da colectividade.

A natureza do acto de aprovação do projecto de arquitectura tem sido discutida na doutrina e na jurisprudência (Na doutrina, as opiniões divergem, nomeadamente, há quem considere que a aprovação de projecto de arquitectura é um acto prévio, que se pronuncia sobre um conjunto de condições de um modo final e vinculativo para a Administração, mas só produz efeitos jurídicos relativamente ao recorrente da licença de construção, pelo que tal acto não tem eficácia imediata e, por isso, lesiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento (Fernanda Paula Oliveira, CJF, nº13, p.51-57), quem defenda que o acto de aprovação do projecto de arquitectura pode lesar os direitos desses contra-interessados, mas só é eficaz com a emissão da respectiva licença de construção, em virtude do nº3 do artº20º do DL 445/91 (João Gomes Alves, CJA, nº17, p.13-16) e ainda quem entenda que embora a recorribilidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura coloque certos problemas e possa ter efeitos perversos, deve ser admitida, embora facultativamente, ou seja, sem prejuízo da impugnação do acto de licenciamento, no recurso interposto do acto final de licenciamento (Cons. Mário Torres, CJA, nº27, p.41-45).).

E como vem referido pelo MP, no seu douto parecer, constitui hoje jurisprudência sucessivamente reiterada deste Tribunal, que em face da disciplina jurídica constante do DL 445/91, de 20.11, na redacção do DL 250/94, de 15.10, designadamente o nº3 do seu artº19º, que dispõe que a deliberação da câmara municipal sobre o pedido de licenciamento «incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados», que o acto de aprovação do projecto de arquitectura é meramente instrumental e pré-ordenado à decisão final de licenciamento, destituído de autonomia funcional para por si próprio e desde logo ter eficácia lesiva, imediata e efectiva da esfera jurídica dos contra-interessados no licenciamento.(Vide, além dos acórdãos citados pelo MP, os Acs. STA de 05.05.98, rec. 43.497, de 30.09.99, rec. 44672, 08.02.01, rec. 45 490, 21.02.01, rec. 45.789, de 23.10.01, rec. 47714, de 16.05.2002, rec. 47.070, de 22.10.2003, rec. 660/02, de 22.01.2004, rec. 1578/03 e de 28.11.2004, rec. 1878/02)

O acto de licenciamento, em que culmina o procedimento administrativo é que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmação da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo acto anterior.

E, assim sendo, o acto de aprovação do projecto de arquitectura impugnado, inserido no procedimento que culminou no licenciamento da construção, não revestiu, perante este acto final, autonomia funcional, nem teve, desde logo, eficácia lesiva imediata na esfera jurídica da recorrente. O acto que aprovou o projecto de arquitectura foi assim e apenas, um acto potencialmente lesivo dos interesses da recorrente, que só viu serem lesados efectiva e imediatamente os seus interesses com o licenciamento da obra.

Consequentemente, apenas cabia recurso contencioso do posterior acto final de licenciamento, que a recorrente poderia então atacar com fundamento, sendo caso, nos vícios dos actos instrumentais, designadamente do aqui impugnado acto de aprovação do projecto de arquitectura (princípio da impugnação unitária).

Não se verifica, pois, a pretendida violação, pela decisão recorrida, do artº25º da LPTA, interpretado em conformidade com o artº 268º, nº4 da CRP.

No sentido de que o entendimento atrás referido não viola aqueles preceitos legais já se pronunciou também este Tribunal ( Vide to citado Ac. STA de 22.10.03, rec. 660/02 do Cons. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ª ed., p. 286 e 287.) e o Tribunal Constitucional que no Acórdão nº40/2001( P.405/99, de 31.01.2001), decidiu «não declarar inconstitucional a norma do artº25º, nº1 da LPTA, interpretada no sentido de não admitir recurso contencioso contra o acto de aprovação do projecto de arquitectura».

Segundo este último Tribunal, o artº268, nº4 da CRP reconhece o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma. Contudo, tal não impõe a impugnabilidade contenciosa imediata de todos os actos ainda que mediata ou potencialmente lesivos, podendo o legislador estabelecer condicionamentos a essa impugnação, desde que não sejam intoleráveis.

Com efeito, a tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta inviabilizada – nem sequer ilegitimamente restringida- pela exigência legal que impõe que o acto administrativo impugnado defina, com carácter definitivo, a situação jurídica do interessado. Trata-se, é certo, de um condicionamento que o legislador pode impor, por não ser excessivo, do direito de recurso contencioso, sendo certo que, podendo recorrer-se contenciosamente desse acto definitivo, não se viola a garantia contenciosa dos actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrada no artº268º, nº4 da Lei Fundamental ( Cf., entre outros,os Acs. TC nº 9/95 e 115/96, DR II Série, de 22.03.95 e de 06.05.96, respectivamente e ac. 676/98).

Face ao exposto, o presente recurso não pode merecer provimento.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em €300 e procuradoria em €150.

Lisboa, 05 de Abril de 2005. – Fernanda Xavier – (relatora) – João Belchior – Alberto Augusto Oliveira.