0892/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - No recurso interposto para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo com fundamento em oposição de acórdãos, entendendo o Tribunal que a matéria de facto apurada pelo acórdão recorrido é insuficiente para a boa aplicação do direito, não é possível a sua revogação para prolação de nova decisão, assente na matéria de facto ampliada. II - Em tal caso, o recurso fundado em oposição de acórdãos termina sem apreciação do seu objecto.

1.1. A CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO recorre para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 14 de Março de 2006 que julgou procedente a impugnação judicial do acto de liquidação de taxas por ocupação do domínio público deduzida por A..., LDA ., com sede em S. Mamede de Infesta. Fá-lo com fundamento em oposição com o acórdão do mesmo Tribunal de 11 de Outubro de 2005 proferido no processo nº 302/03. Formula as seguintes conclusões: «a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) l) m) n) Verifica-se existir oposição entre o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul no âmbito do processo n.° 00302/03, da 2.ª Secção do 1º Juízo Liquidatário, em 11 de Outubro de 2005, e o Acórdão recorrido, proferido pelo mesmo Tribunal Central Administrativo do Sul no âmbito do presente processo. Na verdade, ambos os Acórdãos foram proferidos no domínio da mesma legislação, versam sobre a mesma questão de direito, respeitam a processos diferentes e assentam em soluções opostas de direito. O alvará de loteamento n.° 9/98, em obediência ao disposto no art.° 16° , n.° 1 do DL n.° 448/91 , de 29/11, previu expressamente a cedência gratuita à Recorrente pela Recorrida dos lotes n.°s 7 a 11 destinados a equipamentos, espaços verdes e arruamentos. Importa, no entanto, analisar quando é que tais bens adquiriram o carácter dominial, ou seja, se transferiram para o domínio público municipal. O Acórdão Recorrido entende que “tais parcelas irão integrar o domínio público, não referindo que elas se integram logo de imediato no domínio público com a concessão do alvará”. Semelhante asserção ignora, todavia, o comando ínsito no n.° 2 do art.° 16° do DL n.° 448/91 , de 29/11, que prevê “que as parcelas de terreno cedidas à Câmara Municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal, com a emissão do alvará(...)”. Parece, por conseguinte, que o Acórdão Recorrido não fez uma aplicação/interpretação correcta das disposições legais ao caso aplicáveis, já que resulta evidente que a propriedade das parcelas em questão integraram o domínio público municipal, e são, portanto, propriedade da Recorrente, desde a data da emissão do alvará de loteamento n.° 9/98, ou seja, desde 9/9/98. Como, e bem, se alude no Acórdão Fundamento, “a conclusão (...) que a lei apenas legitima é que por força da emissão do alvará de loteamento, se dá, com carácter peremptório e imediato e sem necessidade de qualquer outro acto de afectação ao domínio público municipal, a integração neste das referidas parcelas objecto de cedência legalmente imposta. (...) o que se entende legítimo inferir do teor de tal preceito é que, em resultado da emissão do alvará, para todos os efeitos se dá a integração plena, absoluta, das parcelas de terreno no domínio público municipal, designadamente, e por consequência, para efeitos de liquidação de taxas como a vertente”. Donde que, numa situação em tudo semelhante à actual, o Acórdão Fundamento tenha concluído pela legalidade da liquidação da taxa de ocupação que era objecto de impugnação. Não se diga, por outro lado, que semelhante entendimento consubstancia um abuso de direito, como, uma vez mais sem razão, se sustenta no douto Acórdão Recorrido. Com efeito, e seguindo novamente a argumentação expendida no Acórdão Fundamento, com a qual se concorda na íntegra, não existe qualquer abuso de direito porquanto “a obrigação do pagamento da taxa encontra-se previamente estabelecida, sendo, nessa medida, do perfeito conhecimento do loteador, – e, adiantamos nós, devendo sê-lo por todos aqueles que, por conta e no interesse daquele, procedam à infra-estruturação do terreno loteado no acatamento do determinado no respectivo alvará –, que a operação de loteamento acarreta, necessariamente, determinados encargos, entre os quais se inserem as taxas em causa, mas, da mesma forma, apenas e só, quando se estipulem a realização daquele tipo de obras em terrenos cedidos, o que, como temos por manifesto, é insusceptível de, no dizer do Ac. da RL de 76FEV11, qualquer exercício do direito de liquidar a taxa “… fora do seu objecto natural e da razão justificativa da sua existência e só com o fim de causar dano a outrem.” O Acórdão Recorrido andou, pois, mal ao considerar verificada a excepção do abuso de direito, confundido conceitos já que não se verifica qualquer duplicação de taxas. E isto porque, no que concerne à ocupação e/ou utilização do solo do domínio público municipal, temos a distinguir duas situações absolutamente diversas: a alínea b) do art.° 19º da Lei n.° 42/98 , que consagra a possibilidade de taxar a concessão de licenças de obras para as finalidades ali previstas; e a alínea c) do mesmo art.° 19°, que no presente caso concreto está em causa, que se reporta a idêntica faculdade, mas por referência à ocupação ou utilização em si mesmas daqueles tipos de bem. o) p) Assim, como, e bem, se refere no Acórdão fundamento, “o que está em causa é a ocupação de parcelas de terreno que, como deixámos dito, à data em que o foram e pelo período de tempo a que se reporta a liquidação, faziam parte, de forma absoluta e por integração, do domínio público municipal desde 98SET09, data da emissão do alvará de loteamento aqui em questão. Consequentemente, a sua ocupação por qualquer particular, como a impugnante, independentemente do título e/ou da finalidade por que o fez, constitui(u) facto sujeito à incidência da taxa em questão que, por isso mesmo, não padece de qualquer ilegalidade”. Ao decidir em sentido contrário o Acórdão Recorrido violou, deste modo, o disposto no art.° 16° , n.° 2, do DL n.° 448/91 , de 29/11, o art.° 19° , alínea e) da Lei n.° 42/98 , de 6/8, o art.° 334° do Código Civil e os arts. 53°, n.° 2, alínea e), 17°, n.° 2, 22°, n.° 2 alínea b) e 34°, n.° 3 da Tabela de Taxas e Licenças em vigor à data da liquidação. Termos em que, e nos melhores de Direito, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e proferindo-se acórdão que perfilhe o entendimento subjacente ao acórdão fundamento». 1.2. A recorrida defende a confirmação do acórdão impugnado, retirando das suas alegações as conclusões que seguem: «A) B) C) D) E) F) G) H) I) J) O douto acórdão recorrido não merece qualquer reparo ou censura, já que interpretou e aplicou correctamente a lei à factualidade vertida nos autos. Para além do acórdão fundamento, invocado pela recorrente, é mister invocar o acórdão igualmente proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do proc. nº 00301/03, da 2ª Secção do 1º Juízo Liquidatário, em que foram partes a CMP e ..., S.A., e em que esteve em causa o mesmo loteamento, o mesmo tipo de taxas, a mesma legislação e a mesma questão de direito. E que negou provimento ao recurso interposto pela CMP da decisão da primeira instância tributária, confirmando assim a dita decisão e dando razão à firma ..., S.A. O que está em causa nos presentes autos é saber se ocorreu ocupação do domínio público municipal pela recorrida e se tal ocupação é susceptível de legitimar a cobrança de taxas por parte da recorrente. Saltando à vista que a recorrida não ocupou terrenos pertencentes ao domínio público municipal, já que as parcelas em apreço estavam a ser objecto de obras, levadas a cabo pela recorrida em obediência ao previsto no próprio alvará de loteamento. Da matéria provada nos autos resulta que aquelas parcelas faziam parte duma área de terreno (loteamento) vedada ao público, até por imposição da própria recorrente nomeadamente por razões de segurança, estando tal área de terreno em “bruto”, como qualquer estaleiro de construção civil. A tese da recorrente assenta numa interpretação meramente literal do nº 2 do art. 16° do D. L. nº 448/91, de 29 de Novembro, que todavia não legitima a cobrança de taxas, porquanto a integração automática no domínio público municipal estipulada apenas vale para efeitos registrais, que não tributários. Havendo, em qualquer caso, que distinguir a ocupação do domínio público como elemento essencial de uma qualquer actividade (ex. das esplanadas), da ocupação meramente acessória ou acidental que, por isso mesmo, não pode ser taxada. O acto praticado pela CMP e que levou ao pagamento de uma taxa de Esc. 4.853.085$00 pela recorrida, é manifestamente – e para além do mais – abusivo, configurando puro abuso de direito obrigar-se alguém a realizar determinadas obras, sabendo-se que tal implicaria forçosamente a ocupação de um determinado espaço, nem que seja com um martelo, para depois taxar pesadamente essa aludida ocupação. Por todas estas razões, deve o douto acórdão recorrido ser confirmado e negado provimento ao recurso interposto pela CMP. Nestes termos, nos melhores de Direito (…), deve o presente recurso ser julgado improcedente e mantido na íntegra o douto acórdão recorrido (…)». 1.3. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que não existe a alegada oposição entre os dois arestos, porquanto eles «assentam em fundamentação jurídica diferente: no acórdão recorrido entendeu-se que as parcelas cedidas na data da liquidação da taxa ainda não integravam o domínio público municipal, e no acórdão fundamento entendeu-se que, na data da liquidação da taxa, as parcelas cedidas já integravam o domínio público municipal». Propõe, consequentemente, que se julgue findo o recurso. 1.4. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos. «a) b) c) 2.1. O acórdão recorrido assentou sobre a seguinte factualidade: A impugnante é titular do alvará de loteamento 9/98, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 9 de Setembro de 1998, constando do mesmo que os lotes n°s. 9 e 10 se destinam a pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote n° 8 a arruamentos, pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote n° 7 a habitação social e o lote 11 a espaços verdes, pelo que foram cedidos gratuitamente á Câmara Municipal do Porto (doc. de fls. 16); Em 16 de Dezembro de 1999, os serviços de fiscalização constataram que a impugnante ocupava as referidas parcelas com materiais e grua sem que possuísse a necessária e prévia licença municipal; A liquidação da taxa de ocupação de via pública com depósitos de materiais, teve em conta o período de ocupação, nomeadamente de 16/12/99 a 5/1/2000 e de acordo com a periodicidade da taxa (10 dias) foi calculada nos termos seguintes: (220 + 140 + 108 + 192 +30) m2 x 2 períodos x 3.493$00 = 4.820.340$00. A liquidação da taxa de ocupação de espaço aéreo com grua, teve em conta o período de ocupação, nomeadamente de 16/12/99 a 5/1/2000 e de acordo com a periodicidade semanal da taxa foi calculada nos termos seguintes: 1 grua x 3 períodos x 10.915$00 = d) e) f) g) h) i) j) k) O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado do DR n° 237 II Série, Apêndice n° 128, de 11/11/1999. O artigo lº do referido Regulamento estabelece o seguinte: “Ao abrigo do disposto no artigo 242° da Constituição da República Portuguesa, das alíneas a) a 1) do n°2 do artigo 39° do Decreto Lei n° 100/84, com redacção dada pela Lei n° 42/89 , de 6 de Agosto, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto Lei n° 398/98, de 17 de Dezembro, e do Código de Processo Tributário é aprovado o presente Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais, bem como a respectiva tabela que dele faz parte integrante”. Por imposição dos serviços camarários toda a área do loteamento foi vedada junto aos seus limites exteriores por forma a impedir que as pessoas pudessem ter acesso a esse espaço enquanto ali decorriam obras para execução do dito loteamento (depoimentos das testemunhas a fls. 36 e 37). Tal imposição tinha a ver com questões de segurança e também com queixas da vizinhança que entendia necessário o encerramento do loteamento 24 horas por dia (idem). Porque na vizinhança existia um Bairro e as crianças da escola ou qualquer outra pessoa podiam saltar as vedações exteriores do loteamento, quer a A... quer os outros construtores vedavam com tapumes cada uma das obras que desenvolviam em cada um dos lotes para evitar que pessoas exteriores às obras corressem perigo com escadas, varandas, caixas de saneamento e outras situações que criam perigo (idem). Dentro do espaço de loteamento, quer para a execução das obras do loteamento, quer para a execução das obras que a impugnante e outras empresas levavam a cabo em cada um dos lotes, era necessário a utilização de gruas, de materiais de construção e instrumentos usados na construção civil, que eram colocados dentro da área de loteamento e no local mais conveniente para a boa execução das obras (depoimentos das testemunhas a fls. 40 e 41). A taxa foi paga em 2 de Agosto de 2000; A presente impugnação foi instaurada em 30 de Outubro de 2000». 2.2. Quanto ao acórdão fundamento, julgou provado que: «A). Em 9 de Setembro de 1995, a Câmara Municipal do Porto (CMP) emitiu em nome á “a A..., Lda.” o alvará de loteamento nº 9/98. B). C). D). E). F). G). H). I). Nos termos desse alvará, o número de lotes era de 11, sendo que os lotes n.ºs 7 a 1l foram cedidos gratuitamente à Câmara Municipal do Porto com destino a equipamento, espaços verdes e arruamentos. Ainda de acordo com o referido alvará, a responsabilidade pela realização das infra-estruturas urbanísticas incumbia ao respectivo titular. As obras de construção civil na área loteada foram entregues pela “A..., Lda.” à aqui impugnante. A impugnante no decurso da realização dessas obras, ocupou parte das parcelas referidas na alínea b) com materiais de construção. Nessa altura, as obras respeitantes às infra-estruturas urbanísticas ainda não estavam concluídas e, como tal, ainda não haviam sido recebidas pela CMP. Em consequência do referido na alínea e), a Divisão de Trânsito da CMP elaborou uma participação da qual veio a resultar a liquidação da taxa de ocupação da via pública no montante de 761 474$00, nos termos que constam de fls. 9 e cujo teor aqui se dá por reproduzido. A impugnante efectuou o pagamento dessa taxa em 7 de Agosto de 2000. A taxa cuja liquidação aqui se impugna reporta-se ao período compreendido entre 99DEZ16 e 23 do mesmo mês e ano — cfr. inf. de fls. 9, ponto 3 da inf. n.º 62/00, a fls. 21 e fls. 61 dos autos, elementos estes para que se faz expressa remessa». 3.1. Há que começar pela verificação da alegada oposição entre os acórdãos em confronto, até porque ela é questionada pelo Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, para quem eles «assentam em fundamentação jurídica diferente: no acórdão recorrido entendeu-se que as parcelas cedidas na data da liquidação da taxa ainda não integravam o domínio público municipal, e no acórdão fundamento entendeu-se que, na data da liquidação da taxa, as parcelas cedidas já integravam o domínio público municipal». Mas a questão de saber se as parcelas que, no âmbito do loteamento, a recorrida cedeu á recorrente para instalação de equipamentos, espaços verdes e arruamentos, passaram, com a emissão do alvará, a integrar o domínio público, é, precisamente, a questão que a recorrente entende ter sido mal julgada pelo acórdão recorrido e bem decidida pelo acórdão fundamento. Não estamos perante dois casos em que o circunstancialismo factual fosse diferente e daí tenham resultado decisões divergentes, mas de, perante a mesma situação de facto e a mesma norma legal, o Tribunal ter entendido, num caso, que as parcelas não integravam, ainda, o domínio público, em termos de justificarem a exigência de uma taxa pela sua ocupação, e, noutro, que as parcelas faziam parte desse domínio público, legitimando tal pretensão. Ora, a diferença entre os dois arestos resulta de, perante quadros factuais idênticos, terem interpretado diferentemente aquele mesmo dispositivo legal, o artigo 16º do decreto-lei nº 448/91 , de 29 de Novembro, cuidando, ademais, o acórdão recorrido que a liquidação da taxa em tal circunstancialismo consubstanciava um abuso de direito, enquanto que o acórdão fundamento rejeitou, expressamente, que tal abuso houvesse. Como assim, há, entre as decisões ditadas por cada um dos acórdãos, a alegada oposição, susceptível de ser desfeita mediante o presente recurso que, consequentemente, não deve já dar-se por findo. 3.2. Como flui do relatório antecedente, quer no acórdão recorrido, quer no fundamento, a situação de facto era similar e pode assim resumir-se: A aqui recorrida obteve da recorrente a aprovação de um loteamento, obrigando-se a ceder vários lotes para o domínio público, e ficando autorizada a edificar nos sobrantes edifícios para habitação e comércio. A seu cargo ficou a realização de infraestruturas urbanísticas (arruamentos, redes de drenagem de águas pluviais, abastecimento de água, energia eléctrica, gás e infraestruturas telefónicas). Emitido o respectivo alvará, com o nº 9/98, a recorrida, no caso dos autos, e outrem, a quem entregou as obras de construção civil na área loteada, no caso apreciado pelo acórdão fundamento, ocupou as parcelas loteadas com equipamento de obra e materiais, a partir de 16 de Dezembro de 1999, o que motivou a liquidação de taxas por essa ocupação. 3.3. Ora, importa aqui distinguir entre obras de duas naturezas. Por um lado, a recorrida estava autorizada a edificar para si nos lotes nºs. 1 a 6; por outro lado, estava obrigada a efectuar, em todo o loteamento, que além daqueles incluía os lotes nºs. 7 a 11, cedidos para o domínio público, obras de infraestruturação subterrâneas e superficiais. Enquanto, para realizar as obras de edificação dos imóveis destinados a habitação e comércio, a recorrida ocupasse os espaços cedidos para o domínio público – supondo, para facilitar o raciocínio, que se dera já a transferência dos respectivos lotes para o domínio público – tinha cabimento a liquidação de taxas pela respectiva ocupação. Já enquanto a recorrida, para infrestruturar todo o loteamento, ocupasse com equipamentos e materiais os lotes do domínio público, aonde devia instalar tubagens, pavimentar, etc., tal liquidação não tinha cabimento. É que uma coisa é a «ocupação» do imóvel intervencionado por quem nele realiza obras, outra a ocupação do domínio público para levar a cabo obras fora do domínio público ocupado. Obviamente, o construtor não pode deixar de «ocupar» o próprio objecto da sua intervenção, instalando nele os equipamentos necessários e os materiais que vai integrando na própria obra. E isso tanto vale para obras a realizar em imóveis do domínio público como em outros. Já quando a obra ocorre em imóvel particular mas, para a realizar, há ocupação do domínio público com equipamentos e materiais que, em regra, por falta de espaço no imóvel intervencionado, ou por razões técnicas, importa instalar em espaços exteriores, a situação é diferente, e justifica a exigência de uma taxa por essa ocupação. Só neste caso se pode falar na utilização de um bem público ou semi-público, que tem sido considerada pressuposto da sujeição do beneficiário a uma taxa. Repugnaria ao senso comum que um ente público, encarregando um particular da realização de uma obra em imóvel do domínio público, pretendesse cobrar dele uma taxa, a pretexto de que, para levar a cabo a tarefa acordada, estava a ser ocupado o local da obra… 3.4. Entende-se, pois, que a resolução da questão a decidir no processo passa por estabelecer se os equipamentos e materiais que ocupavam os lotes cedidos para o domínio público estavam afectos à realização das obras de infraestruturas, se à edificação dos imóveis que a recorrida estava autorizada a construir para si. Mas isto o acórdão recorrido não apurou. Como, de resto, também o não fez o acórdão fundamento. Em outras circunstâncias, importaria, assim, revogar o aresto recorrido, determinando que outro se proferisse, após apuramento dos factos entendidos necessários à boa decisão da causa. Mas não assim no caso vertente, em que não estamos no âmbito de um julgamento em 3º grau de jurisdição, mas na apreciação de um recurso cujo objecto consiste em desfazer a oposição entre decisões divergentes, através da opção, em regra, por uma das soluções encontradas. A oposição tem de ocorrer entre os acórdãos recorrido e fundamento, tal qual eles foram proferidos. Não pode o Tribunal, ao julgar o recurso, mandar substituir por outro o acórdão recorrido. Aliás, se isso acontecesse, não mais se verificaria a oposição de julgados invocada pelo recorrente. Por outro lado, o Tribunal não pode julgar a matéria da causa se não dispõe dos elementos factuais para tanto necessários. O recurso tem, pois, de dar-se por findo, sem apreciação do seu objecto. 4. Termos em que acordam, em Pleno, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em dar por findo o recurso. Sem custas. Lisboa, 24 de Janeiro de 2007. – Baeta de Queiroz (relator) - Pimenta do Vale – Jorge Lino – António Calhau – Brandão de Pinho – Lúcio Barbosa.