0940/25.4BEALM.SA1 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos tribunais judiciais conhecer da impugnação de decisão administrativa que aplicou uma coima para punir um concurso de infracções relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico.

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS

1. A..., SA. impugnou judicialmente, ao abrigo do artigo 59.º, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, o despacho, da Vereadora da Câmara Municipal de Setúbal, que, no processo de contra-ordenação n.º ...24, lhe aplicou uma coima única no valor de 7.000,00 €, acrescida das custas processuais no valor de 51,00 €, pela prática de três contra-ordenações.

Após remessa dos autos ao Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, foram os mesmos presentes ao Tribunal, nos termos do artigo 62.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.

Foi suscitada oficiosamente a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria, tendo a arguida e o Ministério Público se pronunciado pela sua improcedência.

Por despacho do Sra. Juíza do TAF de Almada, de 13/01/2026, decidiu-se suscitar, ao abrigo do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 91/2019, de 4/9, a consulta prejudicial do Tribunal dos Conflitos.

Cumprido o disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 91/2019, a arguida sustentou que “no caso dos autos, se justifica a extensão de competência da jurisdição administrativa para a impugnação contenciosa da contraordenação não urbanística, por o concurso de contraordenações ter uma prevalência quantitativa de contraordenações urbanísticas”.

Por sua vez, o Exmo. Sr. Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de, em conformidade com aquela que tem sido a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, se dever considerar que a competência cabe à jurisdição comum.

2. Está em causa nos autos a impugnação judicial da decisão de aplicação de uma coima única pela prática, em concurso, das contra-ordenações previstas e punidas pelo artigo 98.º, n.º 1, alínea l) e n.º 6 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12 (RJUE - Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação), pelo artigo 67.º-B, n.º 1, alínea a) e n.º 2, do Regulamento da Edificação e Urbanização do Município de Setúbal e pelos artigos 117.º, n.º 3, alínea jj), do Regime Geral da Gestão de Resíduos (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10/12) e 22.º, n.º 2, alíneas a) e b), da Lei n.º 50/2006, de 29/8 (Lei Quadro das Contra-ordenações Ambientais).

As contra-ordenações por violação da alínea l) do n.º 1 do artigo 98.º do RJEU e da alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º-B do Regulamento da Edificação e Urbanização do Município de Setúbal, constituem ilícitos por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

Porém, a contra-ordenação por violação da alínea jj) do n.º 3 do artigo 117.º do Decreto-Lei n.º 102-D/2002 (“3 - Constitui contraordenação ambiental leve, nos termos da Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais, a prática dos seguintes atos: “(…) jj) O incumprimento da obrigação de registo de dados nos termos das alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 54.º”, que se reporta às disposições que preveem a obrigação de efetuar e manter, conjuntamente com o livro de obra eletrónico, o registo de dados de resíduos de construção e demolição e anexar ao registo de dados cópia das e-GAR concluídas) não tem a natureza de ilícito por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, mas em matéria de gestão de resíduos, visando a protecção da saúde e do ambiente.

A questão da competência material em caso de concurso de infracções por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo com a violação de normas de direito administrativo em outros domínios já foi apreciada por este Tribunal dos Conflitos, tendo sido decidida no sentido de atribuir competência aos tribunais da jurisdição comum.

Nesse sentido decidiram os Acs. deste Tribunal de 27/09/2018, Proc. n.º 023/18, de 03/11/2020, Proc. n.º 047/19 e de 08/11/2022. Proc. n.º 021/22.

Escreveu-se no referido Ac. de 27/09/2018

“14. Daí que a opção tenha passado, nos termos da al. l) do n.º 1 do art. 04.º do ETAF, pela atribuição da competência aos tribunais administrativos apenas das impugnações contenciosas de decisões que hajam aplicado coimas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo [aqui entendido num âmbito que não abarca as regras relativas à ocupação, uso e transformação do solo (planos/instrumentos de gestão territorial), nem as regras relativas ao direito e política de solos, mas que inclui, mormente, as regras respeitantes à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos (v.g., reparcelamento, licenciamento e autorização de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização e edificação)], ficando excluídas, salvo expressa disposição em contrário, todas as impugnações contenciosas relativas aos demais domínios/matérias tipificados em sede de ilícito de mera ordenação social e, assim, por este abrangidos.

15. Extrai-se do art. 19.º do DL n.º 433/82, de 27.10 [vulgo «RGCO»] [na redação vigente e que corresponde à que lhe foi dada pela Lei n.º 109/2001, de 24.12], sob a epígrafe de «concurso de contra-ordenações», que «[q]uem tiver praticado várias contra-ordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso» [n.º 1], e que a coima aplicável «não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso» [n.º 2] e a aplicar «não pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contra-ordenações» [n.º 3].

16. Na articulação do previsto neste preceito com o que se mostra disposto nos arts. 17.º, 18.º e 58.º do mesmo diploma, resulta que a decisão administrativa sancionatória que aplica a coima ou as sanções acessórias é una, envolvendo a fixação duma coima única para o concurso das infrações cometidas, considerando-se nesse juízo as molduras sancionatórias abstratas de cada uma das infrações cometidas.

17. Tal ato sancionatório envolve um juízo global e unitário aferidor da responsabilidade da arguida relativo a todos os ilícitos contraordenacionais pela mesma cometidos, que não é cindível, e, como tal, a sua impugnabilidade contenciosa, o controlo da sua legalidade é, também, ele unitário e será, necessariamente, acometido e efetuado, igualmente, por um único tribunal, não havendo, nem sendo possível, uma divisão parcelar da impugnação e da responsabilidade da arguida de modo atomístico, infração a infração, partindo a competência por vários tribunais quanto a cada segmentos do ato administrativo sancionador.

18. Ora se, à luz da conjugação do art. 04.º, n.º 1, al. l), do ETAF com os arts. 40.º, n.º 1, 130.º, n.º 2, al. d), da LOSJ, 64.º do CPC/2013, ressalta que os tribunais administrativos gozam de competência para os litígios impugnatórios de decisões que hajam aplicado coimas apenas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo com o alcance referido, e que da sua competência estão excluídas todas as impugnações contenciosas relativas a atos sacionadores nos demais domínios/matérias tipificados como constituindo ilícitos de mera ordenação social, então, sempre que ocorra impugnação de decisão administrativa sancionadora com aplicação de uma coima que puna um concurso de infrações relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico a competência material para conhecimento dessa impugnação caberá aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.

19. Só assim não será se exista expressa disposição em contrário pela qual seja conferida aos tribunais administrativos a competência para as impugnações judiciais de atos administrativos sancionadores de ilícitos contraordenacionais em concurso por violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico, como ocorre, por exemplo, na situação prevista no art. 75.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29.08 [na redação dada pela Lei n.º 114/2015, de 28.08] [diploma que aprovou a lei-quadro das contraordenações ambientais] em que é conferida a competência aos tribunais administrativos para as impugnações judiciais de contraordenações em que «o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contraordenação do ordenamento do território, prevista na presente lei, e por contraordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99 …».”

Assim, em conformidade com esta jurisprudência, deve o artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, ser interpretado no sentido de a competência dos tribunais administrativos se circunscrever à apreciação dos litígios que tenham por objecto exclusivo a aplicação de coimas pela prática de infracções em matéria de urbanismo, não podendo, por isso, deixar de se concluir que basta uma delas não revestir esta natureza para que tal não ocorra.

3. Pelo exposto e nos termos do art.º 17.º, da Lei n.º 91/2019, acordam em emitir pronúncia no sentido de atribuir a competência para apreciar a impugnação judicial ao Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, Juízo Local Criminal.

Sem custas.

Lisboa, 27 de maio de 2026. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Nuno António Gonçalves.