01726/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O vocábulo grave, inserido na alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, comporta um conceito indeterminado, que terá de ser preenchido caso a caso, pela jurisprudência, preenchimento esse que há-de ser feito em concreto, tendo em conta o quadro factual motivador do acto, ou seja, as razões nele invocadas como justificativas da decisão tomada - por força do princípio de que, neste meio processual, ao contrário do que acontece com a generalidade das providências cautelares, o "fumus bonus iuris", não constitui requisito do seu deferimento, pelo que são irrelevantes as considerações que as partes façam sobre a legalidade ou ilegalidade do acto, o mesmo acontecendo relativamente aos seus pressupostos, cuja realidade ou verosimilhança não pode ser questionada - pois que o que há que apurar é se, em face do acto e, em especial, da sua fundamentação, se verifica ou não esse requisito.

II- É de considerar que determina grave lesão do interesse público a suspensão da eficácia de uma Resolução do Conselho de Ministros que declarou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público localizados numa zona, em virtude do interesse público da reconversão e requalificação urbanística dessa zona que igualmente declarou e que determinou a revogação das licenças de ocupação dos armazéns dos comerciantes de pescado que nela operavam, entre eles a requerente, pois que, tendo a reconversão e requalificação da zona sido consideradas essenciais, importantes e urgentes e sendo, para o efeito, necessária a desocupação dos armazéns, iria a sua suspensão retardar o início dessas actividades até ao trânsito em julgado da decisão do respectivo recurso contencioso.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, vem requerer a suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, de 2/10/2003, publicada no DR, Série 1-B, n.º 243, de 20 de Outubro de 2003, que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo, em virtude do interesse público da candidatura de Portugal à America’s Cup 2007 e da reconversão e requalificação urbanística desta área do domínio público.

Indicou como interessados a quem a pretendida suspensão de eficácia podia prejudicar a Administração do Porto de Lisboa, SA, e a Docapesca.

Alegou a verificação de todos os requisitos estabelecidos no n.º 1 do artigo 76.º da LPTA.

No que concerne ao requisito estabelecido na alínea a) alegou, em síntese, que a execução do acto suspendendo implicaria: - o encerramento das suas instalações de armazenamento de produtos alimentares - produtos do mar, peixes, crustáceos e moluscos - na Docapesca, em Pedrouços, Algés, a cuja venda se dedica, pelo que, sendo a maioria da sua clientela constituída por pequenos operadores que lá têm sediada a sua actividade e retalhistas da área de Lisboa, e a única alternativa a transferência para o Mercado Abastecedor da Região de Lisboa (MARL), sito no concelho de Loures, implicaria uma significativa perda de clientela; - a cessação total da sua actividade durante os meses de Novembro e Dezembro de 2003; - o MARL não tem capacidade para instalar as câmaras frigoríficas de que a requerente dispões e utiliza, também não havendo, nos concelhos limítrofes de Lisboa, uma rede de frio que possa armazenar em tempo útil a totalidade das mercadorias armazenadas na Docapesca, pelo que se iria deteriorar grande parte do pescado aí armazenado; - um custo adicional de cerca de 100 euros por mês com a deslocação de cada trabalhador; - custo adicional relativo ao acréscimo no consumo de combustíveis e pagamento de portagens; custos elevados nas taxas do MARL, na renda do armazém e no espaço, realização de obras de adaptação, construção de novas câmaras frigoríficas e transferência do material e dos produtos armazenados, que enunciou e quantificou no artigo 59.º do seu requerimento.

No que respeita ao requisito da alínea b), alegou que: - baseando-se o interesse público invocado pelo acto requerido na realização em Portugal da regata America’s Cup 2007, a atribuição da sua realização a Espanha, já decidida pela entidade competente, o fez desaparecer; - o interesse público da reconversão urbanística dessa área, também invocado, não está bem definido, pois que não foi concretizado em que consiste essa operação urbanística; - sempre haveria que ponderar esse interesse com o decorrente do despedimento de 138 trabalhadores da Docapesca, o encerramento de 200 operadores lá sediados, o abastecimento de hospitais, escolas e estabelecimentos prisionais, que seria posto em causa com a desocupação da zona, da qual resultaria não ser de considerar como causadora de grave prejuízo para o interesse público a não execução imediata da desocupação em causa.

E, finalmente, quanto ao requisito da alínea c), considerou não resultarem do processo fortes indícios da ilegalidade na interposição do recurso.

1. 2. Respondeu o requerido, pugnando pelo indeferimento da pretensão do requerente.

No que respeita ao requisito da alínea a), por considerar que: - se limitou a alegar um acréscimo de despesas resultantes da mudança de instalações, perfeitamente quantificáveis, nada tendo alegado que permita concluir pela probabilidade de perda de clientela; - a utilização do domínio público hídrico ser feita a título meramente precário, podendo a licença ser revogada a todo o tempo, sem aviso prévio e para produzir efeitos imediatos, sem direito a qualquer indemnização (n.º 3 do artigo 8.º dessa licença e artigo 28.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro).

Quanto ao requisito da alínea b), considerou que o motivo da desocupação da área em causa não foi só a realização da referenciada regata, mas também a sua reconversão e requalificação urbanística, que não ficou dependente dessa realização.

Finalmente, quanto ao requisito da alínea c), considerou haver fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso, na medida em que o acto cuja suspensão vem requerida se limitou a declarar o interesse público da candidatura para a realização da America’s Cup 2007 em Portugal e da reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público entre Pedrouços e Dafundo, bem como o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo localizados nessa zona, tendo sido a Docapesca que procedeu à revogação da respectiva licença e sendo dessa revogação que poderão ter surgido prejuízos à requerente, pelo que é o acto revogatório dela e não a Resolução do Conselho de Ministros que constitui o acto impugnável.

1. 3. Também a Administração do Porto de Lisboa, SA, respondeu, tendo defendido o indeferimento da pretensão da requerente em termos sensivelmente idênticos aos da entidade requerida.

1. 4. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 61-62, no qual se pronunciou pelo indeferimento da suspensão de eficácia requerida, por considerar que não se verifica nenhum dos requisitos estabelecidos nas três alíneas do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA.

1. 5. Os autos vêem à conferência sem vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, atento o disposto no artigo 113.º, n.º 2 da LPTA.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do presente pedido, os seguintes factos:

1. A requerente é uma sociedade por quotas, que tem por objecto a exploração de unidades frigoríficas industriais e comércio de produtos alimentares, a captura de produtos do mar, peixes, crustáceos e moluscos;

2. Exercia a sua actividade no recinto do porto de pesca de Pedrouços, no armazém n.º 206, como uma área de 243 m2, ao abrigo da licença de ocupação n.º 611, de 11/7/95, outorgada à requerente pela Docapesca, na qualidade de concessionária da exploração da doca de pesca de Pedrouços, nos termos das Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 197/86, de 18/7;

3. Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2 003, publicada no DR, Série 1-B, n.º 243, de 20 de Outubro de 2 003, foi declarado o interesse público da candidatura para a realização em Portugal da prova America’s Cup 2007, bem como da reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob a jurisdição da Administração do Porto de Lisboa, tendo, para o efeito, sido também declarado o interesse público da extinção dos direitos de uso privativo que impendessem sobre bens do domínio público localizados na referida zona;

4. Em 3/10/2 003, o Conselho de Administração da Docapesca afixou, nos respectivos escritórios, o edital de fls 39 dos autos, que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, do qual constava, designadamente, que, em virtude do determinado na Resolução de Conselho de Ministros referida em 3., que obrigava à desocupação imediata de toda a área concessionada à Docapesca e ao encerramento de todas as actividades que se desenvolvessem na Delegação de Lisboa/Pedrouços, a actividade do Mercado de 2.ª venda de Pedrouços e a actividade da Lota e o Porto de Pesca de Pedrouços encerravam definitivamente no dia 3/11/2 003, devendo toda a área da Delegação Lisboa/Pedrouços estar desocupada e totalmente encerrada no dia 3/12/2 003;

5. A realização da regata America’s Cup 2007 foi atribuída a Valência, Espanha.

2. 2. O DIREITO:

A suspensão da eficácia de actos administrativos depende, de acordo com firme jurisprudência deste STA, da verificação cumulativa dos requisitos enunciados nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA (veja-se, neste sentido, por todos, os acórdãos de 11/11/97 (recurso n.º 42.940-A), 17/12/98 (recurso n.º 44455), 2/3/99 (recurso n.º44 600), de 1/8/01 (recurso n.º 47 807), de 27/9/01 (recurso n.º 48 000), de 19/12/01 (recurso n.º 48 167) e de 25/02/03 (recurso n.º 197/03).

Assim sendo, dado que a inverificação de um deles determina a desnecessidade de apreciação dos restantes, é indiferente a ordem de conhecimento desses requisitos (veja-se, neste sentido, por todos, os acórdãos de 14/5/95, de 2/3/99 e de 14/1/03, proferidos nos recursos n.ºs 37.626-A, 44 600-A e 1 844/02, respectivamente).

Iremos, por isso, dado que consideramos que se não verifica, começar pela apreciação do requisito negativo estabelecido na alínea b) do referido preceito legal, que exige que a suspensão da eficácia do acto não determine grave lesão do interesse público.

O vocábulo grave comporta um conceito indeterminado, que terá de ser preenchido caso a caso, pela jurisprudência, preenchimento esse que há-de ser feito em concreto, tendo em conta o quadro factual motivador do acto, ou seja as razões nele invocadas como justificativas da decisão tomada – por força do princípio de que, neste meio processual, ao contrário do que acontece com a generalidade das providências cautelares, o “fumus bonus iuris”, não constitui requisito do seu deferimento, pelo que são irrelevantes as considerações que as partes façam sobre a legalidade ou ilegalidade do acto, o mesmo acontecendo relativamente aos seus pressupostos, cuja realidade ou verosimilhança não pode ser questionada (cfr., por todos, os acórdãos de 26/10/00 e de 1/4/03, proferidos nos recursos n.ºs 46 458 e 1 844/02). O que há que apurar é se, em face do acto e, em especial, da sua fundamentação, se verifica ou não esse requisito.

Conforme consta da matéria de facto dada como provada, o acto cuja suspensão de eficácia vem pedida, determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo, em virtude do interesse público da candidatura de Portugal à America’s Cup 2007 e da reconversão e requalificação urbanística desta área do domínio público, o que determinou a revogação das licenças de ocupação dos armazéns dos comerciantes de pescado, entre eles a requerente.

A requerente considera que essa suspensão não causa grave lesão do interesse público, na medida em que a regata America’s Cup 2007 foi atribuída a Espanha, e a reconversão urbanística se destinava à realização dessa regata, o interesse público da reconversão urbanística dessa área não está bem definido, pois que não foi concretizado em que consiste essa operação urbanística e sempre haveria que ponderar esse interesse com o decorrente do despedimento de 138 trabalhadores da Docapesca, o encerramento de 200 operadores lá sediados, o abastecimento de hospitais, escolas e estabelecimentos prisionais, que seria posto em causa com a desocupação da zona.

Vejamos.

É certo que a regata America’s Cup 2007 foi atribuída a Espanha, mas, contrariamente ao defendido pela requerente, o interesse público da reconversão urbanística da zona não dependia da organização dessa regata, constando do preâmbulo da Resolução suspendenda que "independentemente do sucesso da referida candidatura (...), considera o Governo essencial promover, sem prejuízo da intervenção dos municípios interessados, a reconversão urbanística da área do domínio público situada entre Lisboa e Dafundo, sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa, que ainda se mantém como uma área desligada da cidade, constituindo uma zona de transição entre o tecido urbano e o rio.

Esta importante intervenção urbana deve pautar-se pela celeridade possível e impõe, desde logo, a desocupação e a reconversão das instalações concessionadas pela Administração do Porto de Lisboa à Docapesca (...)".

O acto suspendendo considerou essa requalificação urbana essencial, importante e urgente, não tendo a requerente posto em causa essas exigências constantes do acto, pelo que, sendo à Administração que compete, em primeira linha, a definição do interesse público a prosseguir e tendo em conta que a pretendida suspensão de eficácia iria retardar o início da actividade de reconversão e requalificação urbana da zona, para a qual vem invocada como necessária a desocupação dos armazéns dos comerciantes que operam na zona e entre os quais se inclui a requerente, até ao trânsito em julgado da decisão do respectivo recurso contencioso, é de considerar que a requerida suspensão causaria grave lesão do interesse público (neste sentido, decidiu também o acórdão de 22/1/2004, proferido no processo n.º 1950/03, que se reporta à suspensão de eficácia da mesma Resolução do Conselho de Ministros).

De assinalar que é irrelevante não ter sido bem definido em que consiste essa operação urbanística, sendo suficiente, para efeitos de avaliação do interesse público, a referência a reconversão e requalificação urbanística, que hão-de ser definidas, em concreto, noutra sede, pois que é um dado adquirido o núcleo essencial dessas espécies de operações, que a Administração considerou, como foi referido, que eram de interesse público – essenciais, importantes e urgentes.

Por outro lado, no que se reporta ao prejuízo para o interesse público causado pela execução da Resolução suspendenda, que a recorrente pretende contrabalançar ao provocado pela sua suspensão e que atribui ao despedimento de 138 trabalhadores da Docapesca, ao encerramento de 200 operadores lá sediados e ao abastecimento de hospitais, escolas e estabelecimentos prisionais, que seria posto em causa com a desocupação da zona, basta considerar que não estão minimamente provados esses factos, apresentando-se mesmo, em face dos elementos constantes dos autos, completamente improváveis.

Em face de todo o exposto, consideramos que se não verifica o requisito estabelecido na alínea b) do n.º do artigo 76.º da LPTA, pelo que não poderá proceder a pretensão da requerente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em indeferir o pedido de suspensão de eficácia formulado pela requerente, relativo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, de 2/10/2003.

Custas pela requerente, fixando-se a taxa de justiça em 99 euros

Lisboa, 27 de Janeiro de 2004.

António Madureira – Relator – Políbio Henriques – João Belchior