FUNDAMENTAÇÃO
O recurso para o Supremo Tribunal Administrativo previsto no n.º 5 do artigo 280.° do CPPT exige que a decisão recorrida perfilhe solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior, transitadas em julgado. Já se encontra documentado nos autos o trânsito em julgado de diversos acórdãos deste tribunal, pelo que está satisfeito este último requisito legal.
O objecto do recurso reside no facto da decisão recorrida ter julgado improcedente a reclamação do IFAP da decisão proferida pelo Chefe de Finanças do Serviço de Finanças de ..., que entendendo que o crédito exequendo não era de natureza tributária, procedeu à anulação do processo de execução fiscal, que visava a cobrança de um crédito da reclamante. Esta decisão está em oposição, entre outras, com a proferida por este Supremo Tribunal, no recurso 192/08, já transitado em julgado.
As decisões em oposição pronunciaram-se de modo diferente relativamente à possibilidade ou impossibilidade de utilização do processo de execução fiscal para cobrança dos créditos do extinto IFADAP, actual IFAP, nos termos do artigo 148, n.º 2, alínea a) do CPPT.
Para decidir esta questão controvertida torna-se necessário apurar, previamente, se os contratos de ajuda celebrados entre o IFADAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários são ou não contratos administrativos.
Trata-se de uma questão jurisprudencialmente controversa, porquanto o STJ tem vindo a pronunciar-se no sentido destes contratos serem de direito privado, enquanto o STA se tem pronunciado no sentido de os mesmos se inserirem numa relação jurídica administrativa.
O tribunal Constitucional no acórdão 218/2007, de 23 de Março, além de ter julgado organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.° 1, alínea q), da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da revisão de 1989, a norma constante do artigo 53.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 81/91, de 19 de Fevereiro, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP, organismo pagador das ajudas previstas nesse diploma, também entendeu ter natureza administrativa a relação jurídica estabelecida entre os particulares e aquele Instituto.
Na verdade aquele Tribunal decidiu que “resulta da revisão constitucional de 1989 que a jurisdição administrativa passou a ser a jurisdição “comum” para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas: assim, enquanto anteriormente, nos casos em que não resultava expressamente da lei qual a jurisdição competente para decidir determinada causa, se entendia que eram competentes os “tribunais judiciais”, depois da revisão constitucional de 1989, não existindo norma legal a definir concretamente qual a jurisdição competente, há que indagar qual a natureza da relação jurídica de que emerge o litígio e, se se concluir que possui natureza administrativa, então impõe-se o reconhecimento de que competente é a jurisdição administrativa, como jurisdição “comum” para a apreciação de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.”
O que está aqui em causa é um acto de rescisão pelo IFAP de um contrato de ajuda financeira celebrado entre si e o executado. Este acto tem sem dúvida a natureza administrativa. Como se refere no acórdão de 16/10/2003, recurso n.° 47.543, da Secção de Contencioso Administrativo do STA “a determinação da natureza jurídica dos actos praticados pela administração no âmbito da execução dos contratos administrativos por si celebrados exige uma apreciação casuística para se poder discernir, em cada situação concreta, se a pronúncia administrativa traduz uma declaração de vontade negocial, integrando um direito potestativo de génese contratual, ou se, pelo contrário, traduz uma estatuição autoritária aplicadora do direito no caso, devendo tal dúvida ser dissipada através de critérios de ordem material, como sejam as causas jurídicas da conduta adoptada, o seu conteúdo dispositivo e o sentido e efeitos a que naturalmente tende”.
Tendo as ajudas em vista a prossecução de interesse público em que o particular aparece a preencher as condições previamente fixadas pela administração, para a realização desse interesse público, entendemos que o contrato celebrado nesses termos reúne as características de um contrato administrativo.
Aliás, o acto unilateral de rescisão e de determinação de devolução de ajudas do Contrato de Atribuição de Ajuda, assume a natureza de verdadeiro acto administrativo, na acepção do artigo 120.° do CPA, quanto mais não seja porque configura o exercício de um poder sancionatório e autoritário de pagamento de determinada quantia, que tem origem na sua natureza jurídica pública.
A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem sido unânime em considerar a natureza administrativa ao acto do IFADAP que ordena a restituição de subsídios. Vão neste sentido os acórdãos de 02/05/2000, recurso n.° 45774; de 24/06/2004, recurso n.° 1229/03; de 16/05/2006, recurso 193/06; de 31/01/2008, recurso n.° 727/07; de 13/05/2009, recurso n.° 187/09 e de 25/06/2009, recurso n.° 416/09.
Nestes termos entendemos dever ser dado provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida que deverá ser substituída por outra que julgue procedente a reclamação, em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.
4- A decisão sob recurso tem o seguinte teor integral:
IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, vem apresentar reclamação, nos termos dos artigos 276° e sgs. do Código de Procedimento e de Processo Tributário, de decisão proferida pelo Chefe de Finanças do Serviço de Finanças de ... de 29 de Dezembro de 2008 que, entendendo que o crédito exequendo não era de natureza tributária, procedeu à anulação do processo de execução fiscal n° 2950200601001124, que visava a cobrança de um crédito do reclamante.
Defende este, em suma, que a execução fiscal subjacente à presente reclamação se funda em certidão de dívida em conformidade com o disposto no n° 3 do artigo 149° e no artigo 155°, ambos do CPA. Sendo os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o ex-IFADAP e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados contratos administrativos, constituindo os actos da sua rescisão e/ou modificação unilateral, com a consequente ordem de devolução das quantias correspondentes aos valores dos subsídios tidos por indevidamente recebidos, actos administrativos cuja legalidade é jurisdicionalmente sindicável graciosa e contenciosamente, nos termos prescritos no CPA e no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo a decisão reclamada enferma do vício de violação de lei, em infracção ao disposto nos artigos 120°, 149° e 155° do CPA, em conjugação com os artigos 148°, n° 2, alínea a), e 162°, alínea c), do CPPT, deve ser revogada e substituída por outra que ordene a tramitação do processo de execução.
Notificada, a Fazenda Pública pugnou pela não procedência da pretensão do reclamante.
O tribunal é o competente. As partes, com personalidade e capacidade, são legítimas. Não há nulidades, outras excepções ou questões prévias de que cumpra conhecer neste momento.
O cerne da questão em análise cinge-se à interrogação sobre se os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o IFADAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários dos subsídios neles mencionados são ou não contratos administrativos.
Na esteira do defendido na sustentação do despacho reclamado, entendo que os referidos contratos consubstanciam exercício de actividade privada de concessão de empréstimos, no âmbito da gestão de uma linha de crédito, não estando subordinada a normas de direito público.
Nesse sentido, se pronunciaram, aliás, os acórdãos que infra se identificam e dos quais se transcreve o respectivo sumário, constante de www.dgsi.pt.
STJ 22.05.2003 (Luís Fonseca)
«1 - Os contratos celebrados entre o recorrente e o IFADAP têm natureza privada, tendo a rescisão efectuada a natureza de declaração negocial e não de acto administrativo. II- Os tribunais comuns são os materialmente competentes para conhecer da causa»
STJ 18.11.2004 (Ferreira Girão)
«Os contratos de atribuição de ajudas pelo IFADAP, ao abrigo do Regulamento (CEE) n° 797/85, de 12 de Março, do Conselho das Comunidades Europeias (CCE), são contratos de direito privado».
STJ 8.04.2008 (Sousa Leite)
«I - Sendo definido como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa, verifica-se, porém, e desde logo, que o negócio jurídico celebrado, que constitui um contrato de financiamento à agricultura, não se integra no leque dos contratos administrativos, que, como tais, o legislador designadamente tipificou - arts. 178° do CPA/91 e 9° do ETAF/84, diplomas vigentes à data da publicação daquele citado DL n.° 31/94.
II – Do diploma estatutário do IFADAP (DL n.° 414/93, de 23-12) resulta que o contrato outorgado não colhe qualquer enquadramento no exercício, por parte daquele, de qualquer actividade subordinada às normas de direito público, mas outrossim se inserindo no âmbito da actividade privada pelo mesmo desenvolvida, no caso presente no domínio da gestão das linhas de crédito aplicadas para o desenvolvimento do sub- sector da pecuária.
III - Como factor adjuvante de que a intervenção do IFADAP nos contratos de atribuição de ajudas comunitárias (contratos de financiamento) ocorre despojada de qualquer vis autoritas, portanto, em pé de igualdade com os respectivos beneficiários, ou seja, no puro âmbito do direito privado, decorre do estatuído no n.° 3 do art. 8° do DL n.° 31/94, onde se dispõe que para as execuções instauradas pelo IFADAP ao abrigo do presente diploma é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa.
IV - Os contratos de concessão de ajudas comunitárias, celebrados ao abrigo do preceituado , no DL n.° 31/94, de 05-12, revestem a natureza de contratos de direito privado e não a de contratos de direito administrativo».
Nos termos do exposto, julgo a pretensão do reclamante improcedente.
Custas pelo reclamante - artigo 446° do Código de Processo Civil.
5.1. O recurso jurisdicional vem interposto nos termos do n.º 5 do artigo 280.º do CPPT no qual se exige que a decisão recorrida perfilhe “solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração fundamental de regulamentação jurídica, com mais três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal superior”.
Importa, pois, indagar se acaso se mostra verificada a invocada oposição de julgados tendo em vista a justificação da admissibilidade do recurso.
Ora, a decisão sob recurso alicerçou a improcedência da reclamação que fora deduzida no entendimento que os contratos de atribuição de ajudas celebrados entre o IFADAP (ora IFAP) e os respectivos beneficiários não se definem como contratos administrativos, antes consubstanciam “exercício de actividade privada de concessão de empréstimos, no âmbito de gestão de uma linha de crédito, não estando subordinada a normas de direito público”.
Acontece que, como foi alegado, essa decisão, sendo certo que proferida no mesmo quadro normativo, encontra-se em manifesta oposição com as decisões constantes dos arestos deste STA que o recorrente identifica nas conclusões da sua alegação, nomeadamente no recurso n.º 192/08, transitado em julgado, nos quais se entende que os aludidos contratos reúnem as características de contrato administrativo.
Neste contexto, inexiste qualquer obstáculo à admissibilidade do recurso, assim se impondo o conhecimento do respectivo mérito.
5.2. Como vimos, a questão jurídica que cumpre conhecer no presente recurso jurisdicional consiste em saber se os contratos de atribuição de subsídios celebrados entre o IFADAP (ora IFAP) e os beneficiários das ajudas são ou não contratos administrativos.
Vejamos, então.
O artigo 178.º do CPA define no seu n.º 1 contrato administrativo como um “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”, sendo que no seu n.º 2 logo enumera algumas espécies desses contratos, sem que isso traduza que apenas estes estejam subordinados à jurisdição administrativa.
Ora, a relação jurídica será de direito público quando “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”-vide Freitas do Amaral, Direito Administrativo, pag. 439/440.
Será, portanto, decisivo para a qualificação de um contrato como administrativo que ele se destine “à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos”- vide Esteves de Oliveira e outros, Código de Procedimento Administrativo, pág. 811.
Como se deixou expresso no acórdão de 24/04/02, no recurso n.º 48.233 da secção administrativa deste Tribunal –“ os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes (….) Serão, assim, contratos administrativos aqueles que em que o interesse público prosseguido pela Administração Pública prevalecer sobre os interesses privados em presença, conduzindo a um afastamento do direito privado traduzida na previsão de situações jurídicas activas ou na imposição de situações jurídicas exorbitantes(…). cfr. acórdão da mesma secção de 10/04/02, no recurso n.º 30/02.
Como assim, o que encontra respaldo na jurisprudência deste STA e do Tribunal de Conflitos (acórdão de 9/03/04, processo n.º 4/3), a matriz administrativa do contrato não decorre da mera presença de um contraente público e de uma qualquer ligação do objecto contrato a finalidades de interesse público que esse ente prossiga, antes exigindo, para além disso, a detecção, caso a caso, a “presença de marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou de traços reveladores de uma ambiência de direito público-vide acórdão de 16/05/06, recurso n.º 163/06 (secção administrativa do STA), o qual temos vindo a seguir de perto.
Ora, a essa luz, resulta manifesta a natureza administrativa do contrato em causa nos autos.
O contrato celebrado entre o IFADAP (ora, IFAP, IP) e beneficiário das ajudas ocorreu no âmbito da Portaria n.º 195/98 de 24 de Março, a qual consagrou, a nível nacional, o Regulamento (CE) n.º 2328/91, do Conselho e Regulamento (CE) n.º 5950/97, do Conselho, de 20 de Maio, nos termos dos quais foi estabelecido, a nível comunitário, o Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (PAMAF).
Acontece que logo no artigo 4.º dessa Portaria são definidas as condições de acesso às ajudas comparticipadas pela CE, no artigo 5.º os investimentos elegíveis e no artigo 8.º se deixa expresso que “as ajudas calculadas nos termos do artigo anterior são concedidas sob a forma de subvenção financeira a fundo perdido”, o que de todo invalida o entendimento perfilhado na sentença de que “os referidos contratos consubstanciam exercício de actividade privada de concessão de empréstimos, no âmbito da gestão de uma linha de crédito, não estando subordinada a normas de direito público”.
Por outra parte, impõe o artigo 26.º que para efeito de concessão de ajudas, os beneficiários devem comprometer-se a manter a contabilidade a contar da concessão das ajudas, sendo que no artigo 52.º se prevê a possibilidade de rescisão unilateral do contrato no caso de não execução do projecto de investimento.
Do exposto resulta uma patente prevalência do interesse público prosseguido pela administração na celebração do contrato para a atribuição das ajudas, a qual se mostra investida de prerrogativas de autoridade como é o caso da possibilidade de rescisão unilateral do contrato (artigo 52.º) e da imposição de constrangimentos ao beneficiário (artigo 26.º).
Sendo assim, importa concluir que o contrato em causa, celebrado pelo IFADAP no âmbito de gestão de fundos públicos, em que são consagradas na sua regulamentação legal cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado, tendo em vista a prossecução do interesse público ligado à Modernização Agrícola e Florestal e no qual o beneficiário das ajudas aparece a preencher as condições previamente fixadas pela Administração, constitui uma relação jurídica administrativa e daí que se defina como contrato administrativo, ao invés do entendimento perfilhado na decisão recorrida - cfr. acórdão do Tribunal Constitucional de 23/03/07, proferido no recurso n.º 859/03.
Concluindo, sendo administrativo o contrato de atribuição de subsídios celebrado entre o IFADAP (ora IFAP) e o respectivo beneficiário, o acto de natureza sancionatória de rescisão desse contrato e de ordem de reposição dos montantes indevidamente recebidos, enquanto estatuição autoritária aplicadora do direito ao caso, define-se como verdadeiro acto administrativo (vide, entre outros, acórdãos de 2/05/00, 16/10/03, 24/06/04 e de 14/07/08, nos recursos n.ºs 47.543 (Pleno da Secção Administrativa), 45.774, 1229/04 e 192/08, respectivamente.)
Ora, nos termos do artigo 148.º, alínea a) do CPPT podem ser cobrados mediante diante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei, as dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo, sendo que a previsão constante do n.º 1 do artigo 155.º do CPA satisfaz a aludida exigência de lei expressa - cfr. Jorge Lopes de Sousa, in CPPT, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao referido artigo 148.º; bem como os acórdãos de 14/11/07, 13/05/09, 20/05/09 e 25/06/09, nos recursos n.ºs 773/07, 187/09, 427/09 e 416/09.
Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, julgando-se a execução fiscal como meio próprio para a cobrança da dívida exequenda,
Sem custas neste STA, uma vez que o recurso não foi contra-alegado, sendo, todavia, devidas pela Fazenda Pública na 1.ª instância, com procuradoria de 1/8.
Lisboa, 26 de Agosto de 2009. – Miranda de Pacheco (relator) – Madeira dos Santos – Jorge de Sousa.
