01542/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Resulta da Base XXXI anexa ao DL n.º 319/94, de 24/02 e da Base XXIX anexa ao DL n.º 162/96, de 4/09, nas redacções que lhes foram introduzidas pelo DL n.º 195/2009, de 20/08, que a dívida do Município utilizador à concessionária está sujeita a um prazo prescricional de 2 anos, a contar da data da emissão da factura em dívida. II – Essa prescrição tem natureza extintiva e não meramente presuntiva.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA : RELATÓRIO “A………, S.A.” – que sucedeu à “B……….., S.A.” – intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o MUNICÍPIO DE ARMAMAR , peticionando a condenação deste a pagar-lhe a quantia de € 30.024,50 (trinta mil e vinte e quatro euros e cinquenta cêntimos), correspondente ao valor da factura emitida em 31/01/2011, acrescida dos respectivos juros de mora, contados desde a data do seu vencimento (01/04/2011), até efectivo e integral pagamento. Por despacho saneador proferido pelo TAF de Mirandela foi o Réu absolvido do pedido, com fundamento na verificação da invocada excepção da prescrição. Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão datado de 15.07.2015, manteve, negando, assim, provimento ao recurso. É contra esta decisão que, a coberto do disposto no art.° 150.º, do CPTA, vem o presente recurso, interposto pela A., a qual, na respectiva alegação, formulou as seguintes conclusões : “a) Os Venerandos Desembargadores concluíram pela ocorrência da prescrição, mantendo a decisão recorrida. Ou seja, segundo a douta sentença, ora em crise, o regime de prescrição de dívidas dos utilizadores do sistema multimunicipal de abastecimento de água, e saneamento é de dois anos a contar da data da emissão das facturas. No entanto, tal legislação e prescrição refere-se às facturas sobre os consumos e não aos mínimos, sobre os quais são emitidas Notas de Débito . Pelo que a decisão ora em crise padece de erro. Ora, foi emitida a Nota de Débito n.º 2300000037, com data de 31 de Janeiro de 2011, data de vencimento 01 de Abril de 2011, e enviada pelo Ofício 916/11, a 28 de Fevereiro de 2011, no montante de 30.024,50 € . Tendo a ação dado entrada em juízo, via CTT, a 31 de Janeiro de 2013 . Com o devido respeito, erradamente, concluíram, que “ efectivamente, ocorre prescrição uma vez que a citação do Réu ocorreu em momento posterior ao decurso do prazo de dois anos a contar da sua citação para a presente ação ”. Refere o Douto Acórdão e Sentença, ora em crise, que é ao abrigo do Contrato de concessão que foi produzida a factura em discussão. Mais refere que, nos termos das bases 20 do Decreto-Lei nº 294/94 de 16 de Novembro, que estabelece o regime jurídico da concessão de exploração e gestão do sistema prevista no Decreto-Lei nº 195/2009 , de 20 de Agosto, que no seu número 3, estabelece o prazo de prescrição de dois anos a contar da emissão das respectivas facturas. Ou seja, o regime de prescrição de dívidas dos utilizadores do sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento é de dois anos a contar da data da emissão das faturas . No entanto, tal legislação e prescrição refere-se às faturas sobre os consumos e não aos mínimos, sobre os quais são emitidas Notas de Débito . Pelo que mais, uma vez se diga, que a decisão ora em crise, padece de erro . A data aposta na fatura é de 31 de Janeiro de 2011, a mesma só foi emitida e enviada ao R. a 28 de Fevereiro de 2011, pelo que a A. teria pelo menos até 28 de Fevereiro de 2013 para dar entrada da presente ação . Mais, a R. só recebeu a fatura, em Março de 2011, e esta só se encontra a pagamento após a recepção da mesma . Pelo exposto, padece de manifesto erro a douta sentença, pois a ação deu entrada a 31 de Janeiro de 2013, mas a fatura só foi emitida e enviada ao Apelado a 28 de Fevereiro de 2011. Mais, nos termos do nº 2, da Base XX do citado Decreto-Lei nº 195/2009 , de 20 de Agosto as faturas a emitir pela concessionária devem ter uma periodicidade mensal e um prazo de pagamento de sessenta dias, no entanto, a concessionária e os utilizadores podem nos termos do nº 4, da Base XX, do referido decreto-lei, acordar periodicidade diferente, para emissão das facturas e seu pagamento . In casu , nos termos do Contrato de Concessão a concessionária fatura no final do ano, os mínimos garantidos, conforme o ora R. sempre teve conhecimento e anuiu, sem nunca contestar a forma de faturação da A . Ou seja, os mínimos garantidos são faturados anualmente ao R. e desde o ano de 2010 . Pelo que, mais uma vez se reitera, os créditos em causa, não prescreveram . Os valores mínimos são calculados e pagos anualmente , tudo conforme o Contrato de Concessão. E mesmo que assim não fosse, confessa-se o R., ao longo da sua contestação, devedor daqueles valores, reconhecendo não ter pago à A., os mínimos contratualmente estabelecidos . Ora, “ as prescrições presuntivas previstas nos arts. 316º e 317º do CC fundam-se na presunção do cumprimento – v. art. 312º – e distinguem-se das prescrições extintivas .” No caso, sub judice , dúvidas não restam que o R./Apelado não alegou expressamente o pagamento dos créditos invocados pela A./Apelante, limitando-se a invocar o decurso do prazo de prescrição de dois anos e que os serviços e fornecimentos foram efectuados de forma incompleta . Continuando, “ neste tipo de prescrições, ao contrário do que acontece nas prescrições extintivas, o decurso do prazo legal não extingue a obrigação, apenas fazendo presumir o pagamento, desta forma libertando o devedor do ónus da prova que pagou. Isto é, o verdadeiro escopo das prescrições presuntivas é libertar o devedor da prova do cumprimento. Mas não o liberta, a nosso ver, do ónus de alegar que pagou. É certo que há quem aceite que o réu não tenha de impugnar o cumprimento, por entender que a invocação da prescrição presuntiva já traz consigo implícita, a alegação de que cumpriu (cfr. o Acórdão do STJ, de 17/11/98, C.J., Ano VI, tomo III, 121 e J. Sousa Ribeiro, Ver. Direito e Economia, Ano V-2º-402 e segs., citado naquele Acórdão, bem como, os Acórdãos da Relação de Lisboa, de 29/6/00 e de 23/11/00, in www.dgsi.pt) .” – Cfr. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 04 de Outubro de 2005. Pelo que, deveriam os Venerandos Desembargadores terem decidido exatamente em sentido contrário, ou seja, determinado e julgado a exceção peremptória de prescrição alegada pelo R. totalmente improcedente, por não provada . Não obstante, ainda que assim não se entendesse, e tratando-se de matéria controvertida, a mesma deveria ser provada em sede de Audiência de Julgamento . Não obstante, os Venerandos Desembargadores, com o devido respeito, consideraram que “ nenhuma prova adicional havia que realizar para determinar esse facto ”. Ora, importa referir que uma vez que não houve Audiência de discussão e julgamento não foi ouvida e discutida a prova documental e testemunhal. Prova essa relevante e essencial para os presentes autos! Pelo que, deveriam, com a devida vénia, decidido exatamente em sentido contrário, ou seja, determinado e julgado a exceção peremptória de prescrição alegada pelo R. totalmente improcedente, por não provada . Não obstante, ainda que assim não se entendesse, e tratando-se de matéria controvertida, a mesma deveria ser provada em sede de Audiência de Julgamento . Pelo que, se conclui que a douta sentença e Acórdão ora em crise, para além de interpretar erradamente o direito versus os factos, não se encontra fundamentada, pois não discrimina os factos que considera provados, nem interpreta e aplica as normas jurídicas correspondentes, sendo parco o fundamento da decisão de que ora se recorre ”. O recorrido contra-alegou, concluindo: Nos termos e para os efeitos do disposto no art. 150 do CPTA “1. Das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ’. Em conformidade com a jurisprudência do tribunal superior entende-se que estamos perante uma questão jurídica, de direito substantivo ou adjectivo, de especial complexidade , quando a sua solução envolve a aplicação e ligação a diversos regimes legais e institutos jurídicos, e igualmente na circunstância de o seu tratamento ter suscitado dúvidas sérias, ao nível ou da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. No que concerne ao pressuposto da admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito , tem-se entendido que este se justifica quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do STA é reclamada para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação. In casu , nítido é que não se verificam os pressupostos de admissibilidade do presente recurso excecional de revista. O assunto em causa não configura, claramente, um assunto de relevância fundamentada, pois que apenas está em causa saber se há ou não prescrição relativamente a uma dívida de uma fatura de águas. “ Estamos perante uma situação pontual em que, embora a questão que se pretende ver apreciada não seja fácil, não é, seguramente, particularmente complexa ou melindrosa do ponto de vista jurídico, nem revestindo uma importância fundamental do ponto de vista social ’. Poder-se-ia questionar se o presente recurso é admissível por configurar um caso em que é “ claramente necessária para a melhor aplicação do direito ”. Salvo melhor opinião, parece-nos que não. Ambas as instâncias trataram a É não só no mesmo sentido, como também com a mesma fundamentação. Mais, a decisão não padece de qualquer erro nem é juridicamente insustentável, “ em termos de poder qualificar-se como susceptível de integrar “erro grosseiro ou decisão descabidamente ilógica e infundada ” pelo que não é justificável que seja admitido o presente recurso. Acresce que, ainda que assim não se entendesse, cumpre notar que é sobre o requerente que recaí o ónus de alegar e demonstrar a verificação dos pressupostos por lei exigidos para que seja admissível este recurso excecional. Ora, neste âmbito, a recorrente não o fez nem no requerimento inicial, nem em momento algum, limitando-se a recorrer, sem sequer demonstrar que tem legitimidade e fundamento para tal. Pelo que, salvo melhor opinião, não poderá ser admitido o presente recurso, não só por falta de verificação daqueles pressupostos, mas também por falta de alegação dos mesmos. Sem prejuízo e sem conceder, O prazo de prescrição de dois anos da divida reclamada da data de emissão da factura é referente quer às faturas sobre os consumos, quer mínimos, sobre os quais são emitidas notas de débito, pois que tratam-se de documentos equivalentes, tendo aliás, a partir de 01.01.2013 deixado sequer de existir. A recorrente contradiz-se a si própria e por várias vezes. Desde logo o art. 20º do DL 294/94 não distingue entre facturas referentes aos consumos, se mínimos ou outros, tanto que a autora aplica exatamente aquela base legal: designadamente o prazo de pagamento de 60 dias e a taxa de juro comercial, para emitir as notas de débito. A única diferença que existia entre aqueles, era que com emissão de fatura tinha de entregar o IVA à Autoridade Tributária, independentemente de ter recebido ou não o valor, e com a nota de débito só entregava o IVA quando recebe. O prazo de prescrição conta-se a partir da data de emissão da factura, ou seja, 31 de Janeiro de 2011, mesmo que a referida factura apenas fosse enviada ao R. a 28 de fevereiro de 2011. “ O que releva para efeitos do início do decurso do prazo de prescrição não é a notificação da factura mas a sua emissão, tal como decorre dos diversos diplomas publicados e alterados pelo DL 195/09, de 20.08, que expressamente estabelecem como início do prazo prescricional, a emissão da respectiva factura e dos citados contratos, então outra coisa não pode concluir-se senão que o prazo prescricional se iniciou a partir da emissão da factura e que essa data reporta-se ao dia 31.01.2011 ’. É falso quando refere que a nota de débito só foi emitida e enviada em 28 de fevereiro de 2011, pois foi emitida em 31 de janeiro de 2011, como dela expressamente consta. Aliás, se fosse emitida em 28 de Fevereiro de 2011, então o vencimento só era em 01 de maio de 2011, e não em 01.04.2011. E na mesma lógica de raciocínio, então os juros só seriam devidos e contados a partir de 01.05.2011, e não como a Autora alega no art. 16º da sua douta p.i..: “ 16- os juros moratórios serão contados a partir da data da emissão da referida nota de débito e fatura ” - sic. O Réu na sua contestação impugna os factos alegados pela Autora, e por isso não existe confissão, dada a impugnação especificada. E a impugnação especificada traduz, na prática, um acto compatível com a presunção de cumprimento, não confessando ou não aceitando a existência da dívida. In casu , estamos perante uma prescrição extintiva, porquanto “ Sendo o devedor uma entidade que integra a Administração Publica, no caso, indirecta, o Município tem a sua actuação subordinada ao princípio da igualdade, não lhe sendo permitido efetuar pagamentos sem exigir o adequado suporte documental, até para fins de prestação de contas . Mais ainda, “ a natureza extintiva de tal prazo e a sua curta duração para situações como a dos autos, é plenamente justificada se pensarmos, como certamente terá pensado o legislador, na necessidade de evitar situações de excessivo endividamento num domínio e, que está em causa um serviço publico essencial como é o fornecimento de água e o saneamento, com todas as consequências que daí poderiam advir para o asseguramento desse bem essencial aos utilizadores finais ”. O Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado para os efeitos do disposto no artº 146, nº 1, do CPTA, nada disse. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos: I - Em 26/10/2001 foi celebrado um contrato de concessão entre o Estado Português (concedente) e a A. (concessionária) pelo qual aquele atribui às B……….., S.A., em regime de exclusivo, a concessão da exploração e gestão as quais abrangem a concepção, a construção das obras e equipamentos bem como a sua exploração, reparação, renovação, manutenção, do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-Os-Montes e Alto Douro, para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes do Município de Armamar, entre outros, cujos termos constam de fls. 9 a 36, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. II - Dá-se aqui por reproduzido o contrato de fornecimento celebrado entre o Município de Armamar e a B…………, SA., de fls. 37 a 53 dos autos; III - Em 31/01/2011 a Autora emitiu a fatura n.º 2300000037, no montante de €30.024,50, correspondente a alegado abastecimento de água e saneamento ao réu. IV - A presente ação deu entrada em juízo em 01/02/2013 – cfr. fls. 2 dos autos O DIREITO . O acórdão recorrido, para negar provimento ao recurso e confirmar o despacho saneador do TAF que julgara verificada a excepção da prescrição, entendeu que o crédito da A. a que se reportava a factura n.º 2300000037, no montante de € 30.024,50, estava sujeito, nos termos da Base XXXI, n.º 3, do DL n.º 195/2009 , de 20/08, a um prazo de prescrição, com natureza extintiva, de 2 anos que se contava desde a data da emissão dessa factura (31/01/2011). Na presente revista, a recorrente imputa a esse acórdão erros de julgamento, com a seguinte argumentação: O prazo de prescrição em causa apenas se refere às facturas sobre os consumos, não sendo aplicável ao pagamento dos valores mínimos garantidos que foram assumidos pelos Municípios no âmbito do contrato de concessão e dos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes, sobre os quais são emitidas notas de débito; Embora tenha sido aposta a data de 31/01/2011 na factura n.º 2300000037, esta só foi emitida e enviada ao R. em 28/02/2011, pelo que a acção a exigir o seu pagamento poderia dar entrada no tribunal até 28/02/2013; Porque se está perante uma prescrição presuntiva, e não extintiva, o reconhecimento pelo R., ao longo da sua contestação, que não efectuara o pagamento da dívida implicava a improcedência dessa excepção. Analisemos esta argumentação. O DL n.º 319/94 , de 24/02, consagrou o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público, estabelecendo que ela se operaria por contrato administrativo a celebrar entre o Estado e uma empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente pública, nos termos das bases anexas a esse diploma (cf. artºs. 1.º e 3.º). O DL n.º 162/96 , de 4/09, consagrou o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, estabelecendo também quem ela se operaria por contrato administrativo a celebrar entre o Estado e uma empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente pública, nos termos das bases anexas a esse diploma (cf. artºs. 1.º e 3.º). O DL n.º 270-A/2001 , de 6/10, criou o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes de vários municípios, entre os quais o de Armamar. O DL n.º 195/2009 , de 20/08, alterou, além do mais, a Base XXXI anexa ao DL n.º 319/94 e a Base XXIX anexa ao DL n.º 162/96 , as quais, no que concerne à medição e facturação dos efluentes e da água fornecida, passaram a estabelecer o seguinte, nos respectivos nºs 3 e 4: “3 – Às dívidas dos utilizadores em mora é aplicável o regime dos juros comerciais bem como um prazo de prescrição de dois anos após a emissão das facturas. 4 – Sem prejuízo do regime previsto na presente base, os utilizadores podem acordar com a concessionária procedimentos relacionados com a medição e facturação”. No contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a “B………., SA” previa-se a existência de valores mínimos garantidos pelos Municípios utilizadores, a receber anualmente pela concessionária, como condição do equilíbrio económico-financeiro da concessão (cf. cláusula 16.ª). Esses valores mínimos, no que concerne ao Município de Armamar, constavam dos anexos I aos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes que este Município celebrara com a “B……….., SA”. No anexo II ao aludido contrato de fornecimento, sob a epígrafe “Medição e Facturação da Água Consumida”, estabelecia-se o seguinte, nos pontos 1.1. e 1.2.: A quantidade de água a facturar nas condições do presente contrato será determinada pela contagem feita nos primeiros dez dias úteis de cada mês nos contadores ou medidores colocados nos locais de fornecimento previamente definidos. Quando o valor do consumo efectivo do Município, em cada ano, seja inferior ao mínimo fixado no Anexo I, a facturação de Janeiro será acrescida da importância necessária para perfazer o pagamento total anual do valor mínimo garantido estabelecido”. Resulta destas disposições que se o valor do consumo efectivo do Município num determinado ano for inferior ao valor mínimo garantido estabelecido para esse ano no anexo I ao contrato, a diferença necessária para perfazer este valor constará da facturação correspondente ao mês de Janeiro do ano seguinte. Assim, ao contrário do que alega a recorrente, os valores mínimos garantidos são objecto de facturação, estando incluídos na factura sobre os consumos correspondente ao mês de Janeiro do ano seguinte. E se a facturação do mês de Janeiro de cada ano inclui, tanto os serviços prestados pela concessionária que foram objecto de medição, como a diferença necessária para perfazer o valor mínimo garantido estabelecido para o ano anterior, não se vê razão, na ausência de disposição legal que o estipule, para que dívidas constantes da mesma factura estejam sujeitas a distintos prazos de prescrição. Este entendimento é confirmado pelo disposto no transcrito n.º 3 das referidas Bases XXXI e XXIX que, embora inserido em normativos respeitantes à medição e facturação de serviços prestados pela concessionária, tem, como resulta do seu teor, um âmbito geral, sendo aplicável a todas as dívidas dos utilizadores em mora, as quais ficam sujeitas ao regime dos juros comerciais e ao prazo de prescrição de 2 anos contado da emissão da factura. Deve-se notar ainda que, ao contrário do que parece pressupor a recorrente, não está provado que a factura n.º 2300000037 fora emitida e enviada ao recorrido em 28/02/2011, nem que ela respeitava a valores mínimos em dívida. Assim, não havendo motivo para alterar a matéria de facto considerada provada ao abrigo do n.º 4 do art.º 152.º do CPTA – o que, aliás, nem sequer é requerido pela recorrente –, será de concluir, em face do ponto III do probatório, que não se pode considerar que a factura em causa só foi emitida em 28/02/2011 e que apenas respeitava a valores mínimos em dívida pelo Município de Armamar. Por outro lado, estabelecendo-se expressamente que o prazo de prescrição se conta da emissão das facturas, mostra-se irrelevante para a decisão a data em que se procedeu ao seu envio ao devedor. Quanto à natureza jurídica da prescrição em questão, importa começar por referir que o que distingue a prescrição extintiva, ou “verdadeira”, da presuntiva é o facto de nesta, ao contrário do que sucede naquela, o decurso do prazo não extinguir a obrigação, apenas fazendo presumir o seu cumprimento, o qual pode, porém, ser ilidido por confissão, expressa ou tácita, judicial ou extrajudicial, do devedor (cf. artºs. 304.º, n.º 1 e 312.º a 314.º, todos do C. Civil). As prescrições presuntivas são, assim, meras presunções “iuris tantum” de cumprimento que se explicam pelo facto de as obrigações a que respeitam serem normalmente cumpridas em prazos bastante curtos pelo devedor que, em regra, não exige ou não guarda recibo e que, por isso, pode ver-se obrigado a pagar duas vezes. É, pois, para obviar à dificuldade da prova do pagamento pelo devedor que o legislador estabelece a presunção que, decorrido o prazo legal, este já foi efectuado. No caso em apreço, a circunstância de a lei se limitar a fixar um “prazo de prescrição”, sem qualificar esta como “presuntiva”, demonstra que se pretendeu referir à prescrição “verdadeira” ou liberatória e não à presuntiva que corresponde a uma modalidade “sui generis” ou anómala do fenómeno prescricional que o legislador não deixaria de estabelecer expressamente se fosse essa a sua intenção. Por outro lado, também não ocorre aqui a razão de ser do estabelecimento de prescrições presuntivas que, como vimos, é a de subtrair o devedor à dificuldade da prova de pagamento, dado que, estando os Municípios sujeitos ao princípio da legalidade (não há receitas nem despesas que não sejam permitidas por lei) e as apertadas regras orçamentais e contabilísticas exigem sempre recibos para documentarem as suas despesas, os quais serão forçosamente arquivados, e não deitados fora como fazem muitas vezes os particulares, não havendo, por isso, o perigo de serem obrigados a pagar mais que uma vez. Nestes termos, improcedem os erros de julgamento invocados pela recorrente, devendo, em consequência, negar-se provimento à revista. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pela recorrente. Lisboa, 30 de Junho de 2016. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.