0719/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos de execução limitam-se a desenvolver e aplicar a anterior definição do direito contido em acto administrativo anterior.

II- Os actos de execução são irrecorríveis, tanto administrativa, como contenciosamente, a não ser nos casos em que excedam os limites do acto exequendo (art. 151º, nº3, do CPA), ou quando a sua ilegalidade seja intrínseca e autónoma e não mera consequência da ilegalidade do acto que executa (art. 151º, nº4, do cit. dip.).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recorre para este STA do acórdão do TCA de 16/02/2006, que concedeu provimento ao recurso contencioso ali interposto por A... do seu despacho nº 178/2002-XV, de 14/05/2002 tomado em sede de recurso hierárquico de dois despachos praticados pelo Subdirector-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.

Nas alegações do recurso, apresentou as seguintes conclusões:

«1ª O acórdão recorrido enferma de uma errada interpretação e aplicação da lei aos factos, em particular no que concerne à noção de actos de execução e respectivo regime jurídico (em particular, o n° 3 do artº 151º do CPA), bem como no que se refere à disciplina da al. b) do artº 173° do CPA;

2ª Conforme constitui matéria de facto assente o despacho do SEAF n° 56/01, de 30/08/2001 que recaiu sobre o Parecer n° 76101, não se limitou a conceder ao recorrente a requerida licença sem vencimento de longa duração por um ano e a indeferir o pedido de prorrogação da equiparação a bolseiro fora do pais para realizar o doutoramento, como igualmente decidiu considerar injustificadas, por falta de apoio legal, as faltas em causa (cfr. facto provado n° 3 );

3ª Os despachos do Subdirector-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, um de 18/02/2002 e outro sem data, ao determinarem, respectivamente, a reposição dos vencimentos correspondentes aos dias de faltas injustificadas e o desconto no direito a férias na decorrência dessas mesmas faltas (cfr. factos provados nos 4 e 5), mais não são do que actos de execução que se circunscrevem a desenvolver e a concretizar o preconizado no despacho do SEAF n° 56/01, de 30/08/2001 que, designadamente, considerou injustificadas as faltas dadas pelo ora recorrido entre 2 a 13 de Outubro de 2000 e 3 de Janeiro a 23 de Março de 2001;

4ª Definida a situação jurídica de faltas injustificadas pelo despacho n° 56/01, os actos do Subdirector-Geral das Alfândegas em causa mais não fizeram do que necessariamente aplicar a disciplina do artº 71°, n° 2 do Decreto-Lei n° 100/99, de 31 de Março, enquanto efeito jurídico daquela decisão;

5ª Tais despachos do Subdirector-Geral das Alfândegas apenas desenvolveram e aplicaram a definição da situação jurídica do ora recorrido, de faltas injustificadas, sem, com isso, terem excedido os limites do acto exequendo;

6ª Assim, sendo os despachos em causa meros actos de execução do despacho do SEAF n° 56/01, tais actos eram insusceptíveis de impugnação administrativa, nos termos do n° 3 do artº 151º do CPA, sendo, por isso, de rejeitar o recurso hierárquico deles interposto, de harmonia com o disposto na alínea b) do artº 173.° do CPA (Cfr., entre muito outros, Ac. do STA, de 02/07/2002, Proc. 626/02);

7ª Nenhuma ilegalidade havendo, consequentemente, a imputar ao despacho do SEAF n° 178/2002-XV que, em sede de recurso hierárquico, decidiu rejeitar o recurso hierárquico interposto dos actos do Subdirector-Geral das Alfândegas, com fundamento na al. b) do artº 173° do CPA».

Alegou, igualmente, o recorrido, batendo-se pela confirmação do acórdão impugnado.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão impugnado considerou assente a seguinte factualidade:

«1- Por despacho ministerial de 09.09.1997, foi concedida ao recorrente a equiparação a bolseiro fora do país, a tempo parcial e por um prazo previsível de 3 anos, para realização de doutoramento na área de Economia e Administração de Empresas -cfr. Doc. 7, fls. 63 a 67.

2- Por requerimento, datado de 18.05.2002, o recorrente solicitou ao Ministro das Finanças a manutenção do estatuto de bolseiro e a cabal clarificação do despacho indicado em 1, ou a concessão de licença sem vencimento - cfr. doc. 6, fls. 52 a 59 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

3- Sobre este requerimento foi emitido o Parecer n° 76/01, junto a fls. 48 a 51 dos autos e o despacho do SEAF n° 56/01, de 30.08.2001, concedendo ao recorrente a requerida licença sem vencimento de longa duração por um ano, e, indeferindo o pedido de prorrogação da equiparação a bolseiro fora do país para realizar o doutoramento - cfr doc. 5, fls. 46, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

4- Por despacho, datado de 18.02.2002, o Subdirector-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, concordando com informação de 01.02.02, depois de qualificar como injustificadas faltas dadas pelo recorrente, nos períodos de 2 a 13 de Outubro de 2000 (12 dias) e de 3 de Janeiro de 2001 a 23 de Março de 2001 (80 dias), determina a reposição dos vencimentos correspondentes -cfr doc. 2, fls. 21 a 28.

5- O segundo, sem data, decorre do anterior, por descontar tais faltas nas férias do recorrente, relativo ao ano de 2002, sob invocação do artº 13°, nºs 2 e 4 do DL. n° 100/99, de 31/3 -cfr. doc. 3, fls. 24.

6- Destes despachos interpôs o recorrente recurso hierárquico para o SEAF, nos termos constantes do doc. 4, a fls. 31 a 45, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

7- Sobre este recurso foi emitida a Informação n° 174/2002, de 02.05.2002, em cujo ponto 2 se diz o seguinte: "Entende-se que os dois despachos impugnados não são susceptíveis de qualquer recurso, dado assumirem a natureza de actos de execução do despacho n° 56/2001, de 30 de Agosto do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, exarado no Parecer n° 76/2001 do Gabinete Jurídico e do Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, pelo que o presente recurso deve ser rejeitado ao abrigo da alínea b) do artigo 173° do Código do Procedimento Administrativo.";

8- Sobre esta Informação exarou o SEAF o despacho n° 178/2002­-XV, em 14.05.2002, o seguinte despacho: "Concordo com o ponto n° 2, pelo que indefiro o recurso hierárquico com os fundamentos constantes da presente informação." -cfr. doc. 1, fls. 18 e 19».

III- O Direito

Antes de se entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional propriamente dito, importa clarificar um aspecto relativo ao conteúdo do acto contenciosamente sindicado.

Tal acto, da autoria do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (doravante SEAF) acolheu a Informação nº 17/2002. Ora, apesar de essa Informação sugerir a rejeição do recurso hierárquico ao abrigo do artº 173º, al. b), do CPA e de o despacho do SEAF com ela ter manifestado a sua concordância, a verdade é que, em vez disso, acabou por o indeferir. Poderia dizer-se, assim, que uma tal forma de resolver o problema que lhe estava posto equivaleria a conhecer o “fundo” ou a “substância” da impugnação administrativa, uma vez que o indeferimento anda normalmente associado a uma decisão de mérito.

No entanto, a situação detectada não representa mais do que o simples desrespeito pelo rigor dos conceitos, uma vez que o acto administrativo em causa não foi além da mera remissão para os fundamentos vertidos na Informação precedente. Quer dizer, relevante para o órgão decisor foi todo o conteúdo do ponto 2 da Informação, onde estavam assinaladas as razões pelas quais se não deveria conhecer do recurso e, em vez disso, se propunha a sua rejeição.

Portanto, se a Informação nem sequer ensaiou qualquer incursão na análise do mérito e da bondade legal dos despachos impugnados do Subdirector-Geral das Alfândegas, o mesmo o não fez também o SEAF. Pelo que, e assim concluímos, a terminologia utilizada não tem outro valor, senão o de dizer que, pelo facto de os despachos sindicados serem de mera execução, não se conheceria do recurso hierárquico interposto.

O acto contenciosamente impugnado é, portanto, o despacho SEAF que, como vimos, não conheceu do recurso hierárquico interposto pelo aqui recorrido dos despachos do Subdirector Geral das Alfândegas:

- Um (de18/02/2002), que qualificava como faltas injustificadas as ausências do recorrente contencioso ao serviço e, por isso, determinava a reposição dos correspondentes vencimentos;

- Outro (sem data), que descontava tais faltas no período de férias do recorrente no ano de 2002.

O ora recorrente acabou por “rejeitar” o recurso hierárquico, baseando-se na alegada circunstância de aqueles dois despachos não serem mais do que meros actos de execução do despacho nº 56/2001, de 30/08/2001, do SEAF – exarado sobre o parecer nº 76/2001 do Gabinete Jurídico e do Contencioso da Secretaria Geral do Ministério das Finanças – e tomado na sequência do requerimento do interessado de 18/05/2001 (ver pontos 2 e 3 da matéria de facto acima transcrita).

E o que é que o ora recorrido então pretendia com o requerimento de 18/05/2001?

- Que lhe fosse clarificado o teor do despacho de 9/09/07 ( na verdade, ele entendia que o prazo de três anos não deveria ser prazo contínuo e corrido);

- Que fosse ratificado tudo o que até àquele momento foi feito por si (requerente) em execução do mesmo despacho de 9/09/97;

- Que fossem definidos os efeitos temporais e materiais do dito despacho, de maneira a permitir a prorrogação do prazo inicial;

- Que lhe fosse permitida a conclusão do doutoramento com a apresentação da respectiva tese.

Pretendia ainda, caso assim não fosse entendido (cremos que se referia à pretendida prorrogação):

- Que lhe fosse concedida licença sem vencimento de longa duração, ao abrigo do artº 78º, do DL nº 100/99, de 31/03.

Em vista de tais pretensões, o despacho nº 56/2001 tomou duas decisões e fez um esclarecimento, nos seguintes termos:

- Concedeu a pretendida licença sem vencimento por um ano;

- Indeferiu o pedido de prorrogação;

- Esclareceu o requerente de que o período de três anos concedidos inicialmente para a licença de equiparação a bolseiro era contado em anos civis (denotando que o prazo era corrido e não interpolado à medida da necessidade do requerente consoante as fases do curso de doutoramento em que se encontrasse).

Por conseguinte, o despacho nº 56/2001 (fls. 46) apenas se debruçou sobre os pedidos formulados pelo interessado no seu requerimento de 18/05/2001 (fls. 52/59). E neste requerimento não pediu o aqui recorrido a relevação de quaisquer faltas, nem o despacho decidiu o assunto.

E se é assim, não aceitamos que se possa falar aqui em actos de execução irrecorríveis, por duas razões:

- Em primeiro lugar, pode dizer-se que a injustificação das faltas decidida pelo Subdirector Geral em 18/02/2002 e o seu desconto no período de férias de 2002 surge pela primeira vez como uma nova fonte de lesão que não fazia parte do conteúdo literal e expresso do despacho nº 56/2001. É nesse aspecto um acto inovador nos seus efeitos em relação aos anteriores. De modo que não se pode afirmar que daquele despacho nº 56/2001 decorra já uma inevitável consequência que os dois despachos hierarquicamente impugnados tivessem necessariamente que acatar e fazer cumprir.

- Em segundo lugar, não é descabido que se defenda – note-se que não o estamos a defender aqui, mas ao menos admitimos que possa vir a ser matéria de ponderação – que o referido despacho nº 56/2001, ao deferir o pedido de licença sem vencimento por um ano, sem estabelecer o “dies a quo”, isto é, sem definir o momento a partir do qual esse prazo se deveria começar a contar, poderia estar a permitir que ele se contasse da data em que havia cessado o prazo anterior de três anos para a licença de equiparação a bolseiro, logo, desde 9/09/2000 a 9/09/2001. O que, se assim for de considerar, já cobriria os períodos que os despachos do Subdirector refere terem sido aqueles em que o interessado cometeu faltas injustificadas, ou seja, de 2 a 13 de Outubro de 2000 e de 3/01/2001 a 23/03/2001.

Serve isto para dizer que desse despacho não resulta, ao menos de modo claro, que a situação de serviço do ora recorrido estivesse já fora do respeito pelo quadro do dever funcional de assiduidade, a ponto de consubstanciar uma ausência ilegítima ao trabalho. Ora, se um acto de execução representa a efectivação de um imperativo contido num acto anterior e, por isso, não passa de um simples acto que se limita a desenvolver e aplicar a anterior definição jurídica (v.g., M. Caetano, in Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed., pag. 446/447), então a situação dos autos não se enquadra nessa definição, uma vez que os actos sindicados hierarquicamente vão para além – são coisa diferente - do despacho nº 56/2001.

Por outro lado, se os actos de execução são irrecorríveis, tanto administrativa, como contenciosamente, a não ser nos casos em que exceda os limites do acto exequendo (artº 151º, nº3, do CPA; neste sentido v.g., Ac. do STA de 02/07/2002, Proc. nº 0626/02), ou quando a sua ilegalidade seja intrínseca e autónoma e não mera consequência da ilegalidade do acto que executa (artº 151º, nº4, do cit. dip.; neste sentido, genericamente, entre outros, os Acs. do STA de 1/02/2001, Rec. nº 46 854 e de 28/06/2001, Rec .nº47522), recorríveis eram neste caso aqueles que foram submetidos à apreciação do SEAF no referido recurso hierárquico, por se apresentarem autonomamente lesivos em relação ao dito despacho nº 56/2001.

Eis por que concluímos que o recurso hierárquico não podia ter sido rejeitado, nos termos do artº 173º, al. b), do CPA.

Andou bem, pois, o acórdão recorrido ao considerar recorríveis administrativamente aqueles despachos do Subdirector-Geral das Alfândegas, improcedendo, em consequência, as conclusões da alegação do recorrente.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa 17 de Janeiro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.