Quem foi o relator do acórdão 02771/13.5BEPRT?

O relator foi Frederico de Frias Macedo Branco, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 02771/13.5BEPRT?

O acórdão foi proferido em 18 de março de 2016.

02771/13.5BEPRT

Sumário

1 – A jurisdição administrativa será competente, designadamente, para apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr. alínea f) do n° 1 do artigo 4° ETAF). 2 - Nos termos dos Artºs 211° n° 1 da CRP, 40° n° 1 da Lei n° 62/2013 de 26 de Agosto (LOSJ) e 64° do CPC são da competência dos Tribunais Judiciais todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. 3 - A competência de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos. 4 - Desde que esteja em causa a apreciação da potencial responsabilidade de uma pessoa coletiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de ato de gestão pública ou ato de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório O Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, devidamente identificado nos autos, no âmbito da ação ordinária, que intentou contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, tendente, em síntese e designadamente a não lhe ser (JF) reconhecida a posse/titularidade do terreno onde está instalado o Parque de Campismo de Cortegaça, inconformado com a decisão proferida em 24 de Abril de 2015, no TAF de Aveiro, que declarou o “tribunal administrativo e fiscal de Aveiro materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Autora”, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença em 28 de Maio de 2015 (Cfr. fls. 826 a 843 Procº físico). Formulou o aqui Recorrente nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 840 a 843 Procº físico): “I – É notória a falta de consistência e segurança do Tribunal “a quo” ao decidir como decidiu e para tal basta verificar a incongruência da sua argumentação nomeadamente começando pelo fundamento de que o pedido é sobre matéria cível e mais adiante referir que afinal a imaterialidade afinal resulta do contrato e do seu teor que não versam questões de direito público, ou seja, o Tribunal “a quo” não sabe muito bem como fundamentar a sua tomada de posição de julgar procedente a exceção da competência material do Tribunal Administrativo. II – Incorre, desde logo o Tribunal “a quo” num erro primário, ao limitar o pedido ao contrato seja para a interpretação contratual quer pré-contratual, quando o Recorrente nem sequer formula qualquer pedido sobre o contrato, sendo por isso surrealista a decisão fundar-se num pedido que nem sequer foi efetuado, como o julgador acaba por reconhecer ao longo da sua estranha decisão, referindo que afinal a questão é a propriedade do local onde está implantado o Parque de Campismo, esse sim objeto do contrato que não é sequer interpretado. Ou seja, as alíneas e) e f) nunca poderiam servir de fundamento para a decisão proferida. III – Quanto à alínea a) do artigo 4.º do ETAF, também nos parece que nada tem a ver com a questão de fundo dos autos, sendo igualmente inconsistente e completamente distante da decisão proferida, não lhe podendo ser dada qualquer relevância como eventual fundamento a procedência da exceção dilatória da incompetência material do Tribunal Administrativo. O Tribunal “a quo” nem sabe muito bem o que se discute nos autos, se o contrato se a propriedade e por isso fundamentou como pode, sem qualquer razão, de forma contraditória e demasiado infundada. IV - No litígio dos contratos, importa avançar com redobrada cautela, isto porque continua a ser aposta do sistema jurisdicional a bipartição de competências entre a jurisdição administrativa e a jurisdição comum. A técnica do ETAF, para a delimitação de competências dos tribunais administrativos e fiscais, consistiu em formular critérios de qualificação dos contratos. V - No critério do procedimento pré-contratual: a jurisdição administrativa é competente para apreciar todas as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais exista lei que os submeta a um procedimento pré-contratual de direito administrativo (alínea e) do nº 1 do artigo 4º). Por obrigação da (já abundante) legislação comunitária, o ordenamento jurídico submete vários contratos a procedimentos pré-contratuais específicos. Quando assim seja, e independentemente de se tratar de contratos tradicionalmente de direito privado ou público, é a jurisdição administrativa a materialmente competente. VI – No critério substantivo: a jurisdição administrativa é competente para apreciar todas as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (alínea f) do nº 1 do artigo 4º). Ou seja, foi intenção do novo ETAF, em nossa opinião, abandonar o critério da entidade contratante, e definir as competências dos tribunais administrativos apenas em função da natureza e do regime legal específico de cada contrato. Isto porque é perfeitamente possível perceber que um litígio sobre um determinado contrato seja da competência material da jurisdição administrativa, e que o mesmo contrato tenha sido celebrado por pessoas coletivas de direito público, por entidades públicas sob a forma privada ou por entidades privadas de mão pública. O que mais releva é a sujeição do contrato a normas de direito público, o que sempre acarreta um esforço do intérprete ou do aplicador do Direito na procura desse regime, na certeza, porém, de que estão hoje bem melhor definidas as competências, em matéria contratual, entre a jurisdição administrativa e jurisdição comum. VII - É da competência dos tribunais administrativos e fiscais a apreciação da invalidade de quaisquer contratos (independentemente de serem administrativos ou de direito privado) que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração (alínea b) do nº 1 do artigo 4º). Tal solução é apenas o corolário, a nosso ver, de uma cláusula geral de suficiência e plenitude da jurisdição administrativa: a submissão de eventuais contratos de direito privado aos tribunais administrativos, em virtude da origem do contrato - um ato administrativo - só pode compreender-se no âmbito da completa remissão para esta ordem de tribunais de toda e qualquer relação contratual que tenha na sua origem uma relação jurídica administrativa. NORMAS VIOLADAS: Artigo 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. SENDO DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E DECIDINDO-SE EM CONFORMIDADE, FÁR-SE-Á A HABITUAL JUSTIÇA” O Recurso veio a ser admitido por despacho de 26 de Junho de 2015 (Cfr. Fls. 864 Procº físico). A Recorrida Junta de Freguesia veio a apresentar as suas Contra-alegações em 29 de Junho de 2015, não tendo apresentado conclusões, tendo, em qualquer caso, pugnado no sentido do recurso dever ser julgado improcedente (Cfr. Fls. 866 a 873 Procº físico). O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 18 de Novembro de 2015, veio a emitir Parecer em 27 de Novembro de 2015, no qual, a final, conclui no sentido de dever ser concedido provimento ao Recurso (Cfr. Fls. 913 a 916 Procº físico). Foi o processo aos vistos, acompanhado do projeto de Acórdão, aos juízes Desembargadores Adjuntos, em face do que foi submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Vem suscitada relativamente à decisão recorrida a necessidade de verificar se ficou devidamente decidida a questão da competência material dos tribunais Administrativos para julgar a presente questão, à luz do Artº 4º do ETAF, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA. III – Fundamentação de Facto Tendo sido declarada pelo tribunal a quo a sua incompetência em razão da matéria para conhecimento dos presentes autos, não foi, no entanto, fixada matéria de facto. Efetivamente, e em qualquer caso, sempre teria de ter sido fixada a factualidade que serviu de suporte e ponto de partida à declarada incompetência material, pelo que a sua ausência constitui, só por si, uma nulidade, nos termos do Artº 607º nº 4 e 615º nº 1 alínea b) CPC. IV – Do Direito O Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, veio interpor recurso da decisão que julgou o Tribunal Administrativo materialmente incompetente para conhecer dos pedidos por si formulados. Em síntese, invoca-se que a jurisdição administrativa será competente para apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr. alínea f) do n° 1 do artigo 4° ETAF). Refere-se ainda e por outro lado, que será igualmente da competência dos tribunais administrativos a apreciação da invalidade de quaisquer contratos (independentemente de serem administrativos ou de direito privado) resultantes de invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração (Cfr. alínea b) do n° 1 do artigo 4° ETAF). A competência de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir. Nos termos dos Artºs 211° n° 1 da CRP, 40° n° 1 da Lei n° 62/2013 de 26 de Agosto (LOSJ) e 64° do CPC são da competência dos Tribunais Judiciais todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. Consequentemente, o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pela Lei 13/2002, de 19.02, na redação que lhe foi dada pela Lei n° 107-D/2003, de 31.12, definiu genericamente a competência dos tribunais administrativos. Assim, o seu art°. 4° n° 1 elenca, exemplificativamente tipos de litígios cujo objeto os insere na esfera de competência da justiça administrativa, excluindo nos seus nºs 2 e 3 a sua legitimidade quanto a outros. Como sublinhado no Parecer do Ministério Público, o ETAF consagrou um critério de definição de competência que deixou de assentar nos atos de gestão pública ou de gestão privada, entroncando, agora, em conceitos como a relação jurídica administrativa e a função administrativa. A atribuição de competência à jurisdição administrativa depende da existência de uma relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja ente público (administração intervindo com poderes de autoridade, com vista à realização do interesse público), regulada por normas de direito administrativo. Por sua vez o artº 4°, n° 1, al. g), dispõe que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa. Aqui em concreto, verifica-se que o Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, apresentaram a presente ação administrativa comum, contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, peticionando; a) Que não seja reconhecida à Junta de Freguesia a posse/titularidade do terreno onde está instalado o Parque de Campismo de Cortegaça; b) Que seja tida por nula e de nenhum efeito a escritura pública do contrato de cessão de exploração que outorgou, por não dispor de legitimidade para tal; e c) Que seja condenada no pagamento à A. do montante de €592.600,77, a título dos créditos alegados ao longo do petitório. A Junta de Freguesia é uma pessoa coletiva de direito público cujas atribuições e competências dos seus órgãos se encontram definidas por lei. Foi nessa qualidade de pessoa coletiva de direito público, que a Junta de Freguesia celebrou o contrato que aqui está em causa, em face do que desde logo mal se compreende que não sejam os Tribunais Administrativo competentes para dirimir a controvertida questão. Desde logo, nos termos da al. f) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, na redação dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31.12, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; O peticionado na ação aqui em apreciação assenta, designadamente, num contrato de cessão e exploração que a Junta de Freguesia terá outorgado sem que para tal tivesse legitimidade, mais sendo peticionada a atribuição de um total de 592.600,77€, correspondentes a despesas que a Autora terá indevidamente tido e que seriam da responsabilidade da Junta. Como se disse já, importa atender aqui predominantemente à forma como a Ação foi configurada pelo Autor, sendo que é em função desse facto que deverá ser definida a competência do tribunal, ao que acresce o facto do Réu/Junta de Freguesia, ser uma entidade pública por natureza. Tendo o Autor configurado a presente Ação contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, enquanto pessoa coletiva de direito público, não se mostra adequado decidir liminarmente pela incompetência material do TAF para julgar a mesma, tanto mais que o ETAF deixou de excluir da competência dos TAF, o conhecimento de questões de direito privado. Como ficou dito no Acórdão do Tribunal de Conflitos nº 012/09 de 08-10-2009 “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos.” Em função de tudo quanto supra ficou expendido, a questão está pois em saber se cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento da presente ação contra a Junta de Freguesia de Cortegaça. Estando-se perante um processo instaurado em 2013, é aqui aplicável, naturalmente o ETAF de 2002, por força do disposto nos arts. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, e 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro. Com efeito, desde que esteja em causa a apreciação da potencial responsabilidade de uma pessoa coletiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de ato de gestão pública ou ato de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984. Com efeito, prescreve o art. 212º nº 3 da CRP que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Deste modo, o artigo consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, impondo-se concluir que, sendo a reserva absoluta, só os tribunais administrativos poderão julgar as mesmas. É pacífica a interpretação segundo a qual o referido consagra uma reserva relativa, deixando à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que preservado o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material. Neste sentido, por exemplo: VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.; SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, p. 254; RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36; JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, p. 3 e segs. Este entendimento é aquele que resulta, designadamente, da jurisprudência maioritária do Colendo STA (Cfr, acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº n.º 40247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n.º 45633, de 2001.01.24 – rec. n.º 45636, de 2001.02.20 – rec. n.º 45431 e de 2002.10.31 – rec. n.º 1329/02), não se vislumbrando razões para divergir desta interpretação. Assim, se é certo que a regra é que a jurisdição administrativa abrange a justiça administrativa em sentido material, pode, no entanto, sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas. Essa foi, aliás, a leitura resultante do ETAF aplicável que, na exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem (publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, p. 14) refere expressa e explicitamente que: “(…) Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado. (…) Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da função jurisdicional. Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns. A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)”. É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se o 4º do ETAF. Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714, o ETAF “privilegiou um fator de incidência subjetiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos. De relevante para a apreciação da questão aqui controvertida é exatamente o facto de se entender que o determinante para a inclusão, ou não, de um litígio na jurisdição administrativa é pois o momento da propositura da ação. O juiz administrativo não está dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – ato de gestão pública ou ato de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável. Assim, dada a natureza de pessoa coletiva de direito público da Ré Freguesia e atentas as questões em discussão, dúvidas não restam sobre a competência dos tribunais administrativos para dirimir o presente conflito. * * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar procedente o Recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se declarando a competência dos Tribunais Administrativos para julgar a Junta de Freguesia como demandada na presente Ação, em face do que se determina a sua baixa à 1ª instância. Custas pelos Recorridos. Porto, 18 de Março de 2016 Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco Ass.: Joaquim Cruzeiro Ass.: Luís Migueis Garcia

Sumário

1- A jurisdição administrativa será competente, designadamente, para apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr. alínea f) do n° 1 do artigo 4° ETAF).

2- Nos termos dos Artºs 211° n° 1 da CRP, 40° n° 1 da Lei n° 62/2013 de 26 de Agosto (LOSJ) e 64° do CPC são da competência dos Tribunais Judiciais todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

3- A competência de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos.

4- Desde que esteja em causa a apreciação da potencial responsabilidade de uma pessoa coletiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de ato de gestão pública ou ato de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984.*

* Sumário elaborado pelo Relator.

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório

O Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, devidamente identificado nos autos, no âmbito da ação ordinária, que intentou contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, tendente, em síntese e designadamente a não lhe ser (JF) reconhecida a posse/titularidade do terreno onde está instalado o Parque de Campismo de Cortegaça, inconformado com a decisão proferida em 24 de Abril de 2015, no TAF de Aveiro, que declarou o “tribunal administrativo e fiscal de Aveiro materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Autora”, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença em 28 de Maio de 2015 (Cfr. fls. 826 a 843 Procº físico).

Formulou o aqui Recorrente nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 840 a 843 Procº físico):

“I- É notória a falta de consistência e segurança do Tribunal “a quo” ao decidir como decidiu e para tal basta verificar a incongruência da sua argumentação nomeadamente começando pelo fundamento de que o pedido é sobre matéria cível e mais adiante referir que afinal a imaterialidade afinal resulta do contrato e do seu teor que não versam questões de direito público, ou seja, o Tribunal “a quo” não sabe muito bem como fundamentar a sua tomada de posição de julgar procedente a exceção da competência material do Tribunal Administrativo.

II- Incorre, desde logo o Tribunal “a quo” num erro primário, ao limitar o pedido ao contrato seja para a interpretação contratual quer pré-contratual, quando o Recorrente nem sequer formula qualquer pedido sobre o contrato, sendo por isso surrealista a decisão fundar-se num pedido que nem sequer foi efetuado, como o julgador acaba por reconhecer ao longo da sua estranha decisão, referindo que afinal a questão é a propriedade do local onde está implantado o Parque de Campismo, esse sim objeto do contrato que não é sequer interpretado. Ou seja, as alíneas e) e f) nunca poderiam servir de fundamento para a decisão proferida.

III- Quanto à alínea a) do artigo 4.º do ETAF, também nos parece que nada tem a ver com a questão de fundo dos autos, sendo igualmente inconsistente e completamente distante da decisão proferida, não lhe podendo ser dada qualquer relevância como eventual fundamento a procedência da exceção dilatória da incompetência material do Tribunal Administrativo. O Tribunal “a quo” nem sabe muito bem o que se discute nos autos, se o contrato se a propriedade e por isso fundamentou como pode, sem qualquer razão, de forma contraditória e demasiado infundada.

IV- No litígio dos contratos, importa avançar com redobrada cautela, isto porque continua a ser aposta do sistema jurisdicional a bipartição de competências entre a jurisdição administrativa e a jurisdição comum. A técnica do ETAF, para a delimitação de competências dos tribunais administrativos e fiscais, consistiu em formular critérios de qualificação dos contratos.

V- No critério do procedimento pré-contratual: a jurisdição administrativa é competente para apreciar todas as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais exista lei que os submeta a um procedimento pré-contratual de direito administrativo (alínea e) do nº 1 do artigo 4º). Por obrigação da (já abundante) legislação comunitária, o ordenamento jurídico submete vários contratos a procedimentos pré-contratuais específicos. Quando assim seja, e independentemente de se tratar de contratos tradicionalmente de direito privado ou público, é a jurisdição administrativa a materialmente competente.

VI- No critério substantivo: a jurisdição administrativa é competente para apreciar todas as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (alínea f) do nº 1 do artigo 4º). Ou seja, foi intenção do novo ETAF, em nossa opinião, abandonar o critério da entidade contratante, e definir as competências dos tribunais administrativos apenas em função da natureza e do regime legal específico de cada contrato. Isto porque é perfeitamente possível perceber que um litígio sobre um determinado contrato seja da competência material da jurisdição administrativa, e que o mesmo contrato tenha sido celebrado por pessoas coletivas de direito público, por entidades públicas sob a forma privada ou por entidades privadas de mão pública. O que mais releva é a sujeição do contrato a normas de direito público, o que sempre acarreta um esforço do intérprete ou do aplicador do Direito na procura desse regime, na certeza, porém, de que estão hoje bem melhor definidas as competências, em matéria contratual, entre a jurisdição administrativa e jurisdição comum.

VII- É da competência dos tribunais administrativos e fiscais a apreciação da invalidade de quaisquer contratos (independentemente de serem administrativos ou de direito privado) que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração (alínea b) do nº 1 do artigo 4º). Tal solução é apenas o corolário, a nosso ver, de uma cláusula geral de suficiência e plenitude da jurisdição administrativa: a submissão de eventuais contratos de direito privado aos tribunais administrativos, em virtude da origem do contrato - um ato administrativo - só pode compreender-se no âmbito da completa remissão para esta ordem de tribunais de toda e qualquer relação contratual que tenha na sua origem uma relação jurídica administrativa.

NORMAS VIOLADAS:

Artigo 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

SENDO DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E DECIDINDO-SE EM CONFORMIDADE, FÁR-SE-Á A HABITUAL JUSTIÇA”

O Recurso veio a ser admitido por despacho de 26 de Junho de 2015 (Cfr. Fls. 864 Procº físico).

A Recorrida Junta de Freguesia veio a apresentar as suas Contra-alegações em 29 de Junho de 2015, não tendo apresentado conclusões, tendo, em qualquer caso, pugnado no sentido do recurso dever ser julgado improcedente (Cfr. Fls. 866 a 873 Procº físico).

O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 18 de Novembro de 2015, veio a emitir Parecer em 27 de Novembro de 2015, no qual, a final, conclui no sentido de dever ser concedido provimento ao Recurso (Cfr. Fls. 913 a 916 Procº físico).

Foi o processo aos vistos, acompanhado do projeto de Acórdão, aos juízes Desembargadores Adjuntos, em face do que foi submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Vem suscitada relativamente à decisão recorrida a necessidade de verificar se ficou devidamente decidida a questão da competência material dos tribunais Administrativos para julgar a presente questão, à luz do Artº 4º do ETAF, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III- Fundamentação de Facto

Tendo sido declarada pelo tribunal a quo a sua incompetência em razão da matéria para conhecimento dos presentes autos, não foi, no entanto, fixada matéria de facto.

Efetivamente, e em qualquer caso, sempre teria de ter sido fixada a factualidade que serviu de suporte e ponto de partida à declarada incompetência material, pelo que a sua ausência constitui, só por si, uma nulidade, nos termos do Artº 607º nº 4 e 615º nº 1 alínea b) CPC.

IV- Do Direito

O Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, veio interpor recurso da decisão que julgou o Tribunal Administrativo materialmente incompetente para conhecer dos pedidos por si formulados.

Em síntese, invoca-se que a jurisdição administrativa será competente para apreciar as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente acerca dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr. alínea f) do n° 1 do artigo 4° ETAF).

Refere-se ainda e por outro lado, que será igualmente da competência dos tribunais administrativos a apreciação da invalidade de quaisquer contratos (independentemente de serem administrativos ou de direito privado) resultantes de invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração (Cfr. alínea b) do n° 1 do artigo 4° ETAF).

A competência de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir.

Nos termos dos Artºs 211° n° 1 da CRP, 40° n° 1 da Lei n° 62/2013 de 26 de Agosto (LOSJ) e 64° do CPC são da competência dos Tribunais Judiciais todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Consequentemente, o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pela Lei 13/2002, de 19.02, na redação que lhe foi dada pela Lei n° 107-D/2003, de 31.12, definiu genericamente a competência dos tribunais administrativos.

Assim, o seu art°. 4° n° 1 elenca, exemplificativamente tipos de litígios cujo objeto os insere na esfera de competência da justiça administrativa, excluindo nos seus nºs 2 e 3 a sua legitimidade quanto a outros.

Como sublinhado no Parecer do Ministério Público, o ETAF consagrou um critério de definição de competência que deixou de assentar nos atos de gestão pública ou de gestão privada, entroncando, agora, em conceitos como a relação jurídica administrativa e a função administrativa.

A atribuição de competência à jurisdição administrativa depende da existência de uma relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja ente público (administração intervindo com poderes de autoridade, com vista à realização do interesse público), regulada por normas de direito administrativo.

Por sua vez o artº 4°, n° 1, al. g), dispõe que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.

Aqui em concreto, verifica-se que o Clube de Campismo e Caravanismo “Os N...”, apresentaram a presente ação administrativa comum, contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, peticionando;

a) Que não seja reconhecida à Junta de Freguesia a posse/titularidade do terreno onde está instalado o Parque de Campismo de Cortegaça;

b) Que seja tida por nula e de nenhum efeito a escritura pública do contrato de cessão de exploração que outorgou, por não dispor de legitimidade para tal; e

c) Que seja condenada no pagamento à A. do montante de €592.600,77, a título dos créditos alegados ao longo do petitório.

A Junta de Freguesia é uma pessoa coletiva de direito público cujas atribuições e competências dos seus órgãos se encontram definidas por lei.

Foi nessa qualidade de pessoa coletiva de direito público, que a Junta de Freguesia celebrou o contrato que aqui está em causa, em face do que desde logo mal se compreende que não sejam os Tribunais Administrativo competentes para dirimir a controvertida questão.

Desde logo, nos termos da al. f) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, na redação dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31.12, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

O peticionado na ação aqui em apreciação assenta, designadamente, num contrato de cessão e exploração que a Junta de Freguesia terá outorgado sem que para tal tivesse legitimidade, mais sendo peticionada a atribuição de um total de 592.600,77€, correspondentes a despesas que a Autora terá indevidamente tido e que seriam da responsabilidade da Junta.

Como se disse já, importa atender aqui predominantemente à forma como a Ação foi configurada pelo Autor, sendo que é em função desse facto que deverá ser definida a competência do tribunal, ao que acresce o facto do Réu/Junta de Freguesia, ser uma entidade pública por natureza.

Tendo o Autor configurado a presente Ação contra a Junta de Freguesia de Cortegaça, enquanto pessoa coletiva de direito público, não se mostra adequado decidir liminarmente pela incompetência material do TAF para julgar a mesma, tanto mais que o ETAF deixou de excluir da competência dos TAF, o conhecimento de questões de direito privado.

Como ficou dito no Acórdão do Tribunal de Conflitos nº 012/09 de 08-10-2009 “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos.”

Em função de tudo quanto supra ficou expendido, a questão está pois em saber se cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento da presente ação contra a Junta de Freguesia de Cortegaça.

Estando-se perante um processo instaurado em 2013, é aqui aplicável, naturalmente o ETAF de 2002, por força do disposto nos arts. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, e 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.

Com efeito, desde que esteja em causa a apreciação da potencial responsabilidade de uma pessoa coletiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de ato de gestão pública ou ato de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984.

Com efeito, prescreve o art. 212º nº 3 da CRP que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Deste modo, o artigo consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, impondo-se concluir que, sendo a reserva absoluta, só os tribunais administrativos poderão julgar as mesmas.

É pacífica a interpretação segundo a qual o referido consagra uma reserva relativa, deixando à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que preservado o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material.

Neste sentido, por exemplo: VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.; SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, p. 254; RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36; JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, p. 3 e segs.

Este entendimento é aquele que resulta, designadamente, da jurisprudência maioritária do Colendo STA (Cfr, acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº n.º 40247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n.º 45633, de 2001.01.24 – rec. n.º 45636, de 2001.02.20 – rec. n.º 45431 e de 2002.10.31 – rec. n.º 1329/02), não se vislumbrando razões para divergir desta interpretação.

Assim, se é certo que a regra é que a jurisdição administrativa abrange a justiça administrativa em sentido material, pode, no entanto, sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas.

Essa foi, aliás, a leitura resultante do ETAF aplicável que, na exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem (publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, p. 14) refere expressa e explicitamente que:

“(…) Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.

(…)

Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da função jurisdicional.

Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.

A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)”.

É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se o 4º do ETAF.

Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714, o ETAF “privilegiou um fator de incidência subjetiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos.

De relevante para a apreciação da questão aqui controvertida é exatamente o facto de se entender que o determinante para a inclusão, ou não, de um litígio na jurisdição administrativa é pois o momento da propositura da ação.

O juiz administrativo não está dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – ato de gestão pública ou ato de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.

Assim, dada a natureza de pessoa coletiva de direito público da Ré Freguesia e atentas as questões em discussão, dúvidas não restam sobre a competência dos tribunais administrativos para dirimir o presente conflito.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar procedente o Recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se declarando a competência dos Tribunais Administrativos para julgar a Junta de Freguesia como demandada na presente Ação, em face do que se determina a sua baixa à 1ª instância.

Custas pelos Recorridos.

Porto, 18 de Março de 2016

Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco

Ass.: Joaquim Cruzeiro

Ass.: Luís Migueis Garcia

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