0614/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , melhor identificada nos autos, recorre para este Tribunal Pleno do acórdão da 1ª Secção, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho, de 12.12.01, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), exarado na Informação nº 242/NAJ/2001, de 23 de Novembro, que indeferiu o pedido de reversão dos prédios rústicos denominados ... e ... , sitos na freguesia de Benfica do Ribatejo, concelho de Almeirim. Apresentou alegação, com as seguintes conclusões : Para aquilo que releva, o douto acórdão recorrido negou provimento ao recurso interposto do acto de indeferimento do pedido de reversão do prédio denominado ...; Nessa parte, incorreu, salvo o devido respeito, em erro de julgamento; Com efeito, considerou-se no julgado que, à data em que foi formulado o pedido de reversão dos referidos prédio, ainda não tinha decorrido o prazo de dois anos previsto no artigo 5º, nº 1, do Código das Expropriações de 1991 para que a interessada pudesse exercer o seu direito; Todavia, o certo é que, à data em que foi proferido o despacho recorrido – 12 de Dezembro de 2001 – esse prazo encontrava-se já, há muito, completado; O princípio tempus regit actum postula que, em regra, a legalidade do acto administrativo se afira pela situação de facto e de direito existente à data da respectiva prolação; Por seu turno, o exercício prematuro de direitos só é, também em regra, inaceitável quando afecte a tramitação procedimental, a racionalidade da decisão administrativa ou o respeito do princípio do contraditório; Nada disso ocorrendo no caso dos autos, não existe razão para aplicar plenamente o referido princípio; Ao decidir de modo diferente, considerando ter existido exercício prematuro do direito de reversão, o douto Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento por violação, concomitantemente, do assinalado princípio e do nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações de 1991. Nestes termos, e nos demais de direito, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, revogando-se o douto Acórdão recorrido na parte em eu negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho que indeferiu o pedido de reversão do prédio denominado ..., dessa forma se fazendo costumada Justiça. A entidade recorrida (MADRP) contra-alegou, pugnando pela manutenção do acórdão recorrido. Refere que o prazo de dois anos, referido no art. 5 do C91, se conta a partir da data (7.2.92) de entrada em vigor desse CE. Pelo que tendo a recorrente formulado, em 31.7.92, o pedido de reversão da parcela em causa, o correspondente direito não existia ainda na respectiva esfera jurídica, não podendo, por isso ser exercido. A Exma Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: Na linha do meu parecer de fls. 162 a 165 afigura-se-me que o acórdão recorrido apreciou correctamente a matéria de facto e aplicou a Lei aos factos provados segundo a melhor interpretação. Aliás, a decisão impugnada está em consonância com a orientação deste Supremo tribunal sobre a matéria. Os acórdãos a que a recorrente faz apelo não têm aplicação no caso; com efeito, o improvimento do recurso contencioso no tocante à parcela desanexada do prédio denominado ... não se deveu à formulação prematura do pedido de reversão e sim ao facto de o período de inércia apontado – período de mais de oito anos sobre a transmissão operada pela Portaria nº 4/MAFA/84, publicada no DR II série de 30.05.84, decorrido até 31.07.92 (data do pedido de reversão) – não ter relevância para efeitos do disposto no art.º 5, nº 1, do CE de 1991. O prazo de dois anos de inércia a que alude este normativo conta-se a partir da data de entrada em vigor do diploma (07.02.92). Ora em 31.07.92 ainda não havia decorrido esse prazo, razão por que não foi demonstrado o pressuposto do direito de reversão que foi invocado, tal como entendeu o acórdão recorrido. Nestes termos, emito parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional. Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir. 2. O acórdão recorrido baseou-se a seguinte matéria de facto : Pela Portaria n° 631/76 , de 22/10, do Ministério da Agricultura, publicada no DR II série, n° 248, daquela data, foram expropriados os prédios rústicos denominados ... e ..., sitos na freguesia de Benfica do Ribatejo, Concelho de Almeirim, com as áreas, respectivamente, de 27,9080 ha e 5,4160 ha, que à data eram propriedade de Maria Virgínia Gonçalves Cantante Mota e marido; A expropriação foi realizada ao abrigo do DL n° 406-Al75, de 29/7, no âmbito da designada Reforma Agrária; Pela Portaria 707/81 , dos Ministros das Finanças e do Plano e da Agricultura e Pescas, publicada no DR, I Série, de 18/8/81, foi desanexada e transmitida a favor da Câmara Municipal de Almeirim para fins de utilidade pública, com destino à urbanização e ampliação de Benfica do Ribatejo, uma parcela com a área de 13,1400 ha do prédio denominado ..., ao abrigo do disposto no art.º 40º da Lei n° 77/77 , de 29/10; Pela Portaria n° 4/MAFAl84, dos Ministros das Finanças e do Plano e da Agricultura, Florestas e Alimentação, publicada no DR, II série, de 30/5/84, foi desanexado e transmitido a favor da mesma Câmara, nos mesmo termos e para os mesmos fins, o prédio denominado ... que está englobado no plano de urbanização da vila de Almeirim, com previsão de construção de equipamento colectivo; A parcela do referido prédio denominado "....", foi inserida no Plano de Urbanização de Benfica e Cortiçóis (PUBRC, DR II - n° 64 - 18/3/91), tendo a CMA levado a efeito um loteamento municipal, onde a área destinada à habitação é inferior às demais áreas de afectação social, estando aí presentes zonas de equipamento público, espaços verdes, estruturas viárias e de aparcamento, (constantes do PDM, art.º 3°/3.2.2 al. c) - DR 127- I B de 1/6/93); O prédio denominado "..." ficou integrado na parcela B do Plano de Pormenor da Zona HRD, Zona D de expansão do PGU de Almeirim, integrando aquela parcela, segundo a previsão ali contida, a) área de equipamento escolar e de saúde; b) área de instalação de estruturas viárias de acesso e distribuição e aparcamentos; c) áreas verdes complementares de integração; d) área de habitação; As áreas mencionadas em a), b) e c) da alínea anterior comprometem 80% do total do prédio, sendo a restante área reservada a habitação a custos controlados (PDM de Almeirim - DR I B - de 1/6/93- art.º 3°); Em 31/7/92, A... dirigiu ao Sr. Ministro da Agricultura requerimentos em que pediu a reversão dos referenciados prédios, com fundamento na cessação do fim de utilidade pública que determinara a expropriação em causa; Sobre esses pedidos incidiu informação em que se conclui que não é da competência do Ministério da Agricultura analisar o pedido de reversão pelo facto de os prédios terem sido expropriados no âmbito da reforma agrária, mas posteriormente terem sido desanexados e transferidos para a Câmara Municipal de Almeirim. Sobre essas informações incidiram os despachos do Ministro da Agricultura, de 28/10/92: "Concordo. Dê-se conhecimento à requerente." Destes despachos, foram interpostos recursos contenciosos. Por Acórdão da Secção do Contencioso do STA, de 6 de Outubro de 1999 foi concedido provimento aos recursos e anulados os despachos recorridos. Este acórdão foi confirmado pelo Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, datado de 17 de Maio de 2001. Em 23/11/2001 foi prestada a Informação n° 242/NAJ/2001, pelos Serviços da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, constante de fls. 19 a 22, aqui dada por reproduzida, e de que se destaca: "...7...«1. As áreas expropriadas e nacionalizadas ao abrigo das leis que regularam o redimensionamento das unidades de exploração, efectuadas na zona de intervenção da reforma agrária, poderão ser revertidas, através de portaria conjunta do Primeiro Ministro e do Ministro da Agricultura, desde que se comprove que regressaram à posse dos anteriores titulares ou à dos respectivos herdeiros. 2. A reversão poderá ainda ter lugar nos casos em que as áreas referidas no número anterior se encontrem a ser exploradas por rendeiros e estes declarem não querer exercer o direito que lhes é conferido pelo DL. nº 341/91, de 19 de Setembro, devendo contudo os seus direitos como arrendatários ficar expressamente salvaguardados». Ora, face à condição estatuída no nº 1 para a reversão parece-nos claro e inequívoco que, na sequência da Portaria nº 631/76 , de 22/10, o domínio dos prédios em causa foi transferido para a Câmara Municipal de Almeirim, que os tem mantido na sua posse e, consequentemente resulta 'a contrario sensu ' a constatação que os mesmos não 'regressaram à posse dos anteriores titulares ou à dos respectivos herdeiros '. É igualmente pacífico o reconhecimento que os prédios não foram entregues para expropriação a arrendatários ao abrigo do DL. nº 341/91, de 19/9, ou a qualquer outro título, inexistindo, assim, a possibilidade de ser concedida a reversão, por desenquadrada na previsão do transcrito nº 2. Pelo que, em conclusão, somos de parecer que: Deve ser indeferida a reversão por não se encontrarem preenchidos os requisitos de facto previstos no art.º 44° da Lei nº 86/95 , de 1/9". Em 12 de Dezembro de 2001, o Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, proferiu, sobre aquela informação, o seguinte despacho: "Concordo. Indefiro o pedido ". Este despacho foi notificado, por via postal simples, em data não determinada do mês de Fevereiro de 2002, ao mandatário da ora recorrente, entretanto habilitada como herdeira de A...; Em 9 de Abril de 2002, A..., interpôs o presente recurso contencioso do referido despacho. 3. Alega a recorrente que o acórdão recorrido julgou erradamente, ao decidir que o acto contenciosamente impugnado, na parte em que indeferiu o pedido de reversão relativo à parcela de terreno desanexada do prédio denominado ..., não violou o art. 5, do Código das Expropriações (CE91), aprovado pelo DL 438/91 , de 9 de Novembro. Vejamos. Para assim decidir, o acórdão baseou-se no seguinte discurso argumentativo: … De acordo com o nº 1 deste artigo (5) "há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no nº 4". O pedido de reversão formulado pela recorrente é relativa a duas parcelas de prédios rústicos distintos que foram desanexadas e transmitidas à CMA, para fins diversos: uma, para urbanização e ampliação de Benfica do Ribatejo e Cortiçóis e, a outra, para construção de equipamento colectivo, enquanto englobada no Plano de Urbanização da vila de Almeirim. Relativamente, à parcela desanexada do prédio denominado ..., alega a recorrente, que, até 31/7/92 (data em que for formulado o pedido de reversão), passados oito anos sobre a transmissão ­efectuada através da Portaria nº 4/MAFAl84, publicada no DR, II Série, de 30/5/84 – a CMA nada iniciara e muito menos fizera. Sucede porém, que tendo o CE91 sido publicado em 9/11/91 e de acordo com o art.º 2° do diploma legal que o aprovou, o mesmo entrou em vigor 90 dias após a sua publicação, ou seja, em 7/2/992. Ora, era a partir desta data que se contava o prazo de dois anos de inércia a que alude o art.º 5° nº 1 de tal CE. Tendo a recorrente formulado o pedido de reversão em 31/7/92, ainda não tinham decorrido o prazo de dois anos para a recorrente poder exercer tal seu direito (Ac. do TP de 20/5/93-rec. nº 45388 e do STA de 10/12/2003-rec. nº 44300). Assim, relativamente, ao pedido de reversão feito pela recorrente e relativamente à parcela desanexada do prédio denominado ..., o acto contenciosamente impugnado não viola aquele art.º 5° nº 1 do CE/91. … A recorrente aceita que, como considerou o acórdão recorrido, o prazo de dois anos de inércia a que referido no nº 1 do citado art. 5 se conta a partir do início de vigência do CE91 (7.2.92), pelo que o mesmo só se teria completado em 7 de Fevereiro de 1994. Porém, a recorrente impugna esse mesmo acórdão, por nele se ter considerado como momento relevante para a apreciação da legalidade do acto impugnado o da apresentação do indeferido pedido de reversão. Sustenta a recorrente que, para esse efeito, o momento relevante é o da prolação do despacho contenciosamente impugnado, de acordo com o princípio tempus regit actum , que postula que, em regra, a legalidade do acto administrativo se afere pela situação de facto e de direito existente à data da respectiva prolação. E, com efeito, assim é. Como reiteradamente tem afirmado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo a indicada regra do tempus regit actum . Neste sentido, e entre outros, vejam-se os acórdãos da 1ª Secção, de 24.2.99-Rº 43459, de 14.3.02-Rº 47804, de 7.10.03-Rº 790/03, de 5.2.04-Rº 1918/02, de 22.6.04-Rº 1577/04, e deste Pleno, de 24.10.00-Rº 37621 e de 6.2.02-Rº 35272. E, na doutrina, veja-se M. E. de Oliveira, in Direito Administrativo , I vol., 169. É certo que aquela regra contém excepções, mas nenhuma dessas excepções opera no presente caso. Como bem pondera o acórdão deste Pleno, de 19.1.00-Rº 37652, em termos que aqui têm inteiro cabimento e que, por isso, se transcrevem: … há situações e que a lei expressamente determina que a decisão de facto a ter em conta na decisão administrativa não é a que se verifica na data desta decisão, mas sim em momento anterior. É o acontece, por exemplo, no procedimento de concurso da função pública, relativamente ao qual a regra é a de que os requisitos de admissão ao concurso devem estar reunidos até ao termo do prazo fixado para a apresentação das candidaturas (nº 2 do artigo 21º do Decreto-Lei nº 498/88 , de 30 de Dezembro). Em casos destes, é óbvia a irrelevância do superveniente preenchimento desses requisitos (idade, habilitações, tempo de serviço, classificação, etc.), e, assim, não padecerá de ilegalidade o acto que exclua um candidato por não reunir tais requisitos no termo do prazo para a apresentação das candidaturas, mesmo que já os possua no momento em que o acto de exclusão é praticado. Mas a regulamentação legal do exercício de direito de reversão não insere qualquer disposição com esse alcance. Por outro lado, também não é possível atribuir à apresentação do requerimento de autorização do exercício do direito de reversão a natureza de elemento constitutivo do correspondente direito. O direito à reversão forma-se com o decurso do prazo concedido à entidade expropriante para afectar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação sem que essa afectação tenha lugar. Tanto assim que é a partir desse momento que se inicia a contagem do prazo de caducidade do exercício do direito de reversão. Nesta perspectiva, o momento de manifestação da pretensão de reversão não é elemento constitutivo do correspondente direito, pois, como se sublinhou no citado acórdão de 22 de Outubro de 1998, « o pressuposto do direito de reversão é a não aplicação do bem expropriado ao concreto fim de utilidade pública que determinou a expropriação no período de dois anos, não o facto da apresentação do requerimento em si mesmo. Este é, substantivamente, a declaração de vontade de exercer o direito e procedimentalmente o acto de iniciativa, mas não interfere com a consumação da inércia do expropriante, que este sim é o facto jurídico a que a lei atribui o significado de constituir o direito de reversão». Importa não esquecer que a Lei não protege a conservação do bem no património do expropriante (ou dos seus sucessores), contra a vontade do expropriado, fora da aplicação ao fim concreto da declaração de utilidade pública que motivou a expropriação. Pelo contrário, como se disse no acórdão nº 827/96, do Tribunal Constitucional (Diário da República, II Série, nº 53, de 4 de Março de 1998, pág. 2776), «para além do fundamento que se adopte [sobre a natureza do direito de reversão], o direito de reversão é uma exigência constitucional derivada do artigo 62º [da Constituição da República Portuguesa], na medida em eu exprime uma harmonização valorativa entre o direito subjectivo e a responsabilidade do Estado na protecção e ordenação da propriedade privada de acordo dom os interesses envolvidos». Ora, a intempestividade do requerimento do requerimento (por antecipação) é um facto neutro relativamente aos interesses juridicamente relevantes para reversão ou nela conflituantes. Com efeito, a apresentação do requerimento antes de se ter consumado o prazo a que se refere o artigo 5º, nº 1, do Código das Expropriações de 1991 não interfere com a possibilidade de, no espaço de tempo sobrante, a entidade expropriante aplicar o bem expropriado ao fim que determinou a expropriação, ou de lhe ser dado outro destino mediante nova declaração de utilidade pública (antigo 5, nº 4). Nem a tutela da situação do beneficiário da expropriação, nem a preservação dos poderes expropriativos da Administração, nem a regularidade da tramitação do processo de reversão impõem que se atribua natureza constitutiva doo direito de reversão à apresentação do correspondente requerimento. No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos do Pleno, de 24.11.00, proferidos nos processos nº 37657 e nº 37649, e de 5.7.01, proferido no processo nº 37651. Assim sendo, e diversamente do que entendeu o acórdão recorrido, o indeferimento do pedido de reversão não pode encontrar apoio no facto de, à data do requerimento da recorrente, não se ter completado ainda o período de inércia na aplicação da coisa expropriada em conformidade com o fim previsto na declaração de utilidade pública, que é pressuposto da sua pretensão. A entidade competente para a decidir a reversão permaneceu instada e a vontade de a interessada recuperar o bem manteve-se viva. Na data em que foi proferido o despacho já, alegadamente, se verificava aquele pressuposto e é, como se viu, esse o momento relativamente ao qual deve ser aferida a legalidade desse indeferimento. « Aliás – como bem pondera, ainda, o acórdão transcrito –, o exercício prematuro de direitos só é, em regra, inaceitável quando determine perturbação da tramitação procedimental ou processual ou quando afecte a racionalidade da decisão administrativa ou judicial ou o respeito pelo princípio do contraditório, impondo o princípio pro actione que não se anteponham obstáculos formais injustificados a obtenção de decisões de mérito e ao seu efectivo controlo pelos tribunais ». Conclui-se, pois, que, de acordo com o princípio tempus regit actum , que manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, deve considerar-se relevante, para o efeito, o momento em que foi proferido o despacho de indeferimento contenciosamente impugnado. Assim sendo, para afirmar a legalidade do indeferimento do pedido de reversão não basta – contrariamente ao que se decidiu no acórdão recorrido – a constatação da prematuridade da apresentação desse pedido, pois que tal pedido foi mantido actuante perante a Administração até ao momento em que foi indeferido. Nesse momento, em 12.12.01, já haviam decorrido dois anos sobre a data da entrada em vigor do CE91, pelo que o pedido não podia ser indeferido com o fundamento de ainda não se haver esgotado esse período de tempo de dois anos de que o expropriante (ou seu sucessor) dispunha para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação. A legalidade ou ilegalidade do indeferimento do pedido de reversão dependerá somente de se julgar provado que a entidade beneficiária da expropriação (ou seu sucessor) começou a aplicar, até 7 de Fevereiro de 1994, o prédio expropriado ao fim determinante da expropriação ou, ao invés, de se julgar como provado que tal não sucedeu. Trata-se de questão para a solução da qual o acórdão recorrido não carreou matéria de facto suficiente, impondo-se assim a sua revogação, para ampliação desta matéria, em ordem a constituir base adequada para a subsequente decisão da questão de direito. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido e determinando a remessa dos autos à Subsecção, para os efeitos indicados. Sem custas. Lisboa, 5 de Maio de 2005. – Adérito Santos (relator) – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Angelina Domingues – António Samagaio – Pais Borges – Simões de Oliveira – Costa Reis – Rui Botelho.