Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos:
- a)Em 14.DEZ.98, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes o pedido de aprovação de projecto de arquitectura relativo à construção de um edifício multifamiliar e comercial, em ..., Vilela, Paredes, que passou a constituir o Processo de Obra particular n° 1041/98- cfr. doc. de fls. 470 e segs.;
- b)Por oficio da Câmara Municipal de Paredes, datado de 12.FEV.99, é comunicada ao Recorrente a intenção de indeferimento daquele pedido de aprovação de projecto de arquitectura - cfr. doc. de fls. 59 e segs. do Processo instrutor;
- c)Em 03.MAR.99, o Recorrente pronuncia-se sobre tal proposta de indeferimento, em sede de audiência prévia, e simultaneamente apresenta um aditamento do projecto de arquitectura, previamente apresentado - cfr. docs. de fls. 61 e segs. do Processo administrativo apenso;
- d)Por ofícios da Câmara Municipal de Paredes, datados de 29.ABR.99 e 30.ABR.99, é comunicada ao Recorrente a intenção de indeferimento do pedido de aprovação de projecto de arquitectura alterado - cfr. docs. de fls. 502 e 513;
- e)Em 18.MAI.99, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes um novo aditamento àquele projecto de arquitectura- cfr. doc. de fls. 219 e segs. do Processo instrutor;
- f)Por oficio da Câmara Municipal de Paredes, datado de 19.JUL.99, foi comunicada ao Recorrente a intenção de indeferimento do pedido de aprovação de projecto de arquitectura alterado - cfr. doc. de fls. 485 e segs. e 500 e segs.;
- g)Em 09.AGO.99, o Recorrente pronuncia-se sobre tal proposta de indeferimento, em sede de audiência prévia - cfr. docs. de fls. 267 do Processo instrutor;
- h)Por despacho do Vereador do Pelouro de Obras Particulares da Câmara Municipal de Paredes, datado de 23.DEZ.99, foi indeferido o pedido de aprovação de projecto de arquitectura referente à construção de um edifício multifamiliar e comercial, atrás referenciada- cfr. doc. de fls. 58 e segs., 69 e segs., 123 e segs., 462 e segs.;
- i)Em 14.JAN.00, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes o pedido de revisão do procedimento administrativo relativo ao Processo de Obra Particular n° 1041/98- cfr. docs. de fls. 488 e segs.;
- j)Em 02.AGO.00 e em 10.AGO.00, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes o pedido de aprovação dos projectos de especialidade, com referência ao projecto de arquitectura relativo ao Processo de Obra Particular n° 1041/98- cfr. docs. de fls. 63 e segs. e 518 e segs.;
- k)Por ofícios da Câmara Municipal de Paredes, datados de 17.AGO.00 e de 24.AGO.00, foi comunicada ao Recorrente o sentido provável da decisão a tomar sobre o pedido de aprovação dos projectos de especialidade - cfr. docs. de fls. 523 a 525;
1) Em 29.AGO.00, o Recorrente pronuncia-se, em sede de audiência prévia, sobre o sentido da decisão que lhe fora comunicada - cfr. docs. de fls. 526 e segs; e
m) Por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Paredes, datado de 26.SET.00, foi indeferido o pedido de aprovação dos projectos de especialidade, com referência ao projecto de arquitectura relativo ao Processo de Obra Particular n° 1041/98- cfr. doc. de fls. 51 e segs., 455 e segs. aqui dado por integralmente reproduzido (acto recorrido).
2.2. Matéria de direito
A sentença recorrida rejeitou o recurso, por entender que o acto de indeferimento dos projectos das especialidades, apresentados depois de um acto de indeferimento do projecto de arquitectura, não era impugnável.
No seu ataque à decisão recorrida o recorrente dedica grande parte da sua argumentação à tentativa de demonstrar a ilegalidade do acto recorrido. Como é bom de ver tal ataque é deslocado e fora do objecto do recurso. Tendo a sentença concluído que o acto não era recorrível, o objecto do recurso jurisdicional é o acerto (ou não) deste juízo. Assim, julgamos manifestamente improcedentes as alegações do recorrente onde este invoca os vícios do acto recorrido.
Subsistem assim, para apreciar apenas, duas questões:
- i)saber se ocorreu omissão de pronúncia, por a sentença não ter conhecido da questão por si levantada do deferimento tácito do projecto de arquitectura;
- ii)caso não se verifique omissão de pronúncia, saber se está certo o juízo sobre a qualificação do despacho impugnado como acto irrecorrível por falta de definitividade (acto posterior ao acto definitivo).
- i)omissão de pronúncia
Sobre a alegada omissão de pronúncia o M. Juiz "a quo" tomou a seguinte posição:
"Ressalvando o devido respeito por opinião contrária, entendemos não assistir razão ao recorrente. É que tendo sido proferido acto de indeferimento expresso do projecto de arquitectura, em causa, ainda que se tivesse produzido acto de deferimento tácito do mesmo projecto de arquitectura, este considerar-se-ia objecto de revogação por parte daquele. Em função disso, para a apreciação do acto impugnado, entendeu-se por desnecessária a apreciação da eventual produção de acto indeferimento tácito, porquanto foi prolatado acto expresso de indeferimento. Termos em que se indefere a requerida arguição de nulidades" - fls. 746.
O recorrente no recurso contencioso - cfr. artigos 160° a 163°- enquadrou o acto recorrido, no pressuposto de ter havido um deferimento tácito do projecto de arquitectura: "na óptica do recorrente - diz no artigo 161° da petição do recurso - ocorreu um deferimento tácito do projecto de arquitectura no processo de obras particular n.º 1041/98, por força do disposto nas normas injuntivas dos art.ºs 165° do CPA e 61°, n.º 2 do Dec. Lei 445/91 de 20/11, por falta de pronunciamento no prazo legal por parte da Administração licenciadora sobre a reclamação do recorrente apresentada na Câmara Municipal de Paredes, em 14 de Janeiro de 2000- Doc. 11, ora junto:"
A decisão recorrida para concluir que o acto impugnado não era recorrível tomou, efectivamente, como seu pressuposto a existência do indeferimento do projecto de arquitectura, nos seguintes termos:
"(...) No caso dos autos o recurso contencioso é interposto de despacho de indeferimento de projecto de especialidade em procedimento administrativo em que foi prolatado, anteriormente, acto expresso de indeferimento do projecto de arquitectura.
Ora, o procedimento administrativo relativo ao licenciamento de uma obra de construção civil ultima-se quer com o licenciamento quer com o indeferimento do licenciamento da construção quer, ainda, com o indeferimento do projecto de arquitectura.
Efectivamente, quer o indeferimento do projecto de arquitectura quer o licenciamento da obra de construção civil quer o indeferimento do licenciamento da construção, constituem o terminus do procedimento de licenciamento de uma obra de construção, na justa medida em que atinge directamente a esfera jurídica dos seus destinatários, definindo uma concreta situação jurídica - Cfr. Neste sentido o Ac. do STA de 27.MAR.01, in Rec. n° 47 007.
Assim, o acto de indeferimento do projecto de arquitectura, ao pôr termo ao procedimento administrativo, repercutindo-se directamente a esfera jurídica dos seus destinatários, definindo uma concreta situação jurídica, configura-se como sendo um acto administrativo horizontalmente definitivo.
E tendo sido indeferido o projecto de arquitectura não faz sentido a apresentação dos projectos de especialidade, porquanto o procedimento administrativo de licenciamento de obra particular, em caso de indeferimento do projecto de arquitectura, terminou com a prolação deste acto - Cfr. neste sentido os artºs 15°-4 e 17°-A, e 40° do DL 445/91, de 20.NOV.
Assim sendo, configurando-se o acto impugnado como horizontalmente subsequente à prolação do acto horizontalmente e materialmente definitivo, e desse modo não lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, porquanto não definidor duma situação jurídica num caso concreto, procede excepção da irrecorribilidade do acto impugnado, invocada pelo Recorrido público (...)".
O M. Juiz à quo, veio depois (ao abrigo do disposto no art. 668°, 4 e 744° do C. Proc. civil) explicitar que considerou desnecessário saber se havia ou não deferimento tácito do projecto de arquitectura, uma vez que tinha havido um indeferimento expresso.
Porém esta explicação não retira a menor utilidade ao conhecimento da questão de saber se houve ou não deferimento tácito do projecto de arquitectura. Na verdade, esta circunstância - indeferimento do projecto de arquitectura- é um pressuposto necessário da decisão recorrida. Ora, este pressuposto - indeferimento do projecto de arquitectura - tendo em conta os termos em que o recorrente colocou a questão na petição inicial pressupõe a apreciação da existência do alegado deferimento tácito. Sem uma prévia decisão sobre esta questão, não é possível afirmar que existe o indeferimento tácito do projecto de arquitectura. Está, assim, demonstrado que o julgamento da questão do deferimento tácito é indispensável para o julgamento da recorribilidade do acto, e portanto deveria ter sido conhecida (art. 660°, 2 do Cód. Proc. Civil).
Mas, diz o M. Juiz "a quo", no aludido despacho sustentando a inexistência de nulidade, que perante o indeferimento expresso, torna-se evidente que não havia um indeferimento tácito. Este entendimento sustentado no despacho destinado a suprir as nulidades da sentença arguidas em recurso, equivale a um julgamento da questão? E, portanto, passa a constituir a pronúncia que, antes não existia (independentemente de estar certa ou errada)?
Vejamos a questão.
O M. Juiz, confrontado com a arguição da omissão de pronúncia, vem dizer que perante a existência de um indeferimento expresso do projecto de arquitectura, tal acto seria revogatório de um eventual acto tácito de deferimento, e, portanto, subsiste o pressuposto essencial do seu julgamento, isto é, verifica-se um indeferimento expresso do projecto de arquitectura.
O julgamento do M. Juiz quanto a este aspecto está obviamente errado. O indeferimento expresso só é revogatório de deferimento tácito, se for posterior. E no presente caso não é - o acto expressamente indeferido foi proferido em 22-12-99 e o requerimento cujo deferimento tácito o recorrente invoca foi apresentado em 14-1-2000 - cfr. alíneas e) a h) da matéria de facto). O invocado deferimento tácito é posterior ao indeferimento expresso, e, portanto, não é verdade que se possa aqui falar em revogação (um acto anterior não pode revogar um acto posterior).
Mas este erro é já um erro de julgamento, e não uma falta de julgamento sobre a questão. Daí que, em nosso entender, não exista a apontada omissão de pronúncia.
A questão de saber se ocorreu ou não deferimento tácito - encarada como erro de julgamento - vai projectar-se na análise da questão seguinte (recorribilidade do acto, cuja irrecorribilidade pressupõe o indeferimento do projecto de arquitectura, ou visto de outra perspectiva, a inexistência de um deferimento tácito).
ii) recorribilidade do acto
Neste ponto apenas interessa saber se houve ou não deferimento tácito do projecto de arquitectura, uma vez que a decisão recorrida assentou a irrecorribilidade do indeferimento dos projectos das especialidades, na pré-existência de um indeferimento do projecto de arquitectura. Já não está em causa a indagação da legalidade desse acto tácito, caso o mesmo se tenha formado. Saber se o deferimento tácito do projecto de arquitectura (caso se tenha formado) é legal, ou ilegal não é questão da qual dependa a recorribilidade dos actos posteriores.
Do mesmo modo, não faz parte do objecto deste recurso a questão de saber se o acto recorrido pode ser ele mesmo visto como um indeferimento expresso do projecto de arquitectura. A resolução desta questão também não se projecta sobre o fundamento da irrecorribilidade acolhido na sentença.
O recorrente de resto, quanto à recorribilidade do acto, apenas alega a formação do deferimento tácito do projecto de arquitectura. Como vimos grande parte da sua argumentação dirige-se contra aspectos que não faziam parte do objecto deste recurso (legalidade do acto recorrido). Portanto, a questão a apreciar é apenas a de saber, se formou, ou não, o alegado deferimento tácito. Caso tenha havido a formação do deferimento tácito, a irrecorribilidade do acto com fundamento na existência do indeferimento do projecto de arquitectura não poderá manter-se.
Vejamos a questão.
O recorrente interpôs recurso do despacho de indeferimento de 26 de Setembro de 2000 do Vice-presidente da C.M. Paredes pelo qual indefere os projectos das especialidades no processo camarário 1041/98. Na óptica do recorrente formou-se o deferimento tácito do projecto de arquitectura, por força do disposto no art. 165° do C.P.A. e 61°, n.º 2 do Dec.-Lei 445/91, de 20 de Novembro, uma vez que não houve pronúncia no prazo legal por parte da Administração licenciadora sobre a reclamação do recorrente apresentada na Câmara Municipal de Paredes em 14 de Janeiro de 2001. O deferimento tácito resulta, em seu entender, de não ter sido emitida pronúncia no prazo legal sobre o requerimento apresentado na Câmara Municipal de Paredes pedindo a revisão do procedimento administrativo relativo ao Processo de Obra Particular n° 1041/98, apresentado na Câmara Municipal de Paredes em 14.JAN.00.
A entidade recorrida entende que não se formou qualquer deferimento tácito, argumentando que não já recaía sobre a reclamação datada de 14 de Janeiro de 2002 qualquer dever legal de decisão; na verdade, essa reclamação tinha por objecto um acto tirado já na sequência de uma anterior reclamação (era, portanto, uma reclamação em segundo grau), e, nos termos do art. 161°/2 do CPA, só existe dever legal de decidir as reclamações em primeiro grau; sendo assim, não é invocável, para aqui, o disposto no art. 61°/2 do Decreto-Lei n° 445/91, que pressupõe expressamente a existência de um dever legal de decidir as reclamações apresentadas.
O art. 61° do Dec.Lei 445/91 tem a seguinte redacção:
"Artigo 61º
Actos tácitos
- 1.A falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma corresponde ao deferimento tácito da respectiva pretensão.
- 2.A falta de decisão sobre quaisquer reclamações ou recursos graciosos que tenham por objecto actos praticados nos procedimentos previstos no presente diploma corresponde ao seu deferimento tácito".
O recorrente em 14 de Janeiro de 2000 apresentou uma reclamação na qual pedia que "todo o processo administrativo aberto nessa Câmara Municipal para esta obra particular seja revisto e devidamente avaliado dentro do ordenamento legal em vigor, revogando-se e substituindo-se o acto administrativo antes prolatado de indeferimento deste pedido de licenciamento de obra particular por outro que dê pleno acordo a todos os normativos aplicáveis".
Sobre este requerimento não recaiu qualquer despacho de indeferimento, ou de deferimento.
É indiscutível que este requerimento configura uma reclamação, onde o requerente procura que a entidade que proferiu um acto administrativo o revogue, por entender que o mesmo é ilegal.
Haveria assim o dever de decidir tal reclamação dentro do prazo de 30 dias.
Não tendo havido qualquer decisão, o referido art. 61°, n.º 2 do Dec. Lei 445/91, ter-se-á formado deferimento tácito da pretensão, objecto da reclamação, isto é, do mencionado projecto de arquitectura, que tinha sido expressamente indeferido.
Argumenta, todavia, a entidade recorrida contra ao que parece evidente, dizendo que no presente caso não havia dever de decidir, e, portanto, não se poderia ter formado o deferimento tácito. Para tanto, diz, "basta chamar à colação, para o efeito, o art. 161°, 2 do C.P.A, nos termos do qual "não é possível reclamar de acto que decida anterior reclamação...". Significa isto que "não se pode reclamar procedimentalmente (em termos de constituir a Administração no dever de decidir) do acto que tenha sido objecto de decisão proferida já em procedimento de reclamação - Mário Esteves de Oliveira e outros, C.P.Adm. anotado pág. 759. Ou dito de outro modo o interessado tem apenas direito a "uma só reanálise (por parte do autor do acto) da questão objecto de acto administrativo já produzido - Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, C.P.Adm. anotado pág. 728, nota 6. Assim, se o interessado notificado da decisão que decide uma reclamação, resolve reclamar novamente, a Administração “já não se encontra constituída no dever de decidir, mas, no máximo, no dever de se pronunciar sobre esse requerimento". São dois deveres distintos, sendo que a mera violação do dever de pronúncia (quando não coexista o dever de decidir) não implica a formação do acto tácito, quer de deferimento, quer de indeferimento.
Que dizer desta argumentação ?
O art. 161°, 2 do C.P.Administrativo diz-nos que "não é possível reclamar de acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, salvo com fundamento em omissão de pronúncia". Se não é possível a reclamação, nestas circunstâncias, então, a entidade a quem é dirigida a reclamação não tem obrigação de a apreciar. Se não tem a obrigação de a apreciar, não se constitui o dever de decidir. Como a formação do "acto tácito" pressupõe necessariamente a violação do dever de decidir, então, consideramos que a recorrida tem razão quando diz que a reclamação do despacho que decide uma reclamação não tem a virtualidade de desencadear a formação de um silêncio concludente (positivo ou negativo ).
Resta saber, todavia, se no caso dos autos o requerimento (reclamação) a que se pretende atribuir o efeito de desencadear um deferimento tácito se enquadra no âmbito do art. 161°, 2 do C.P.Adm. Para tanto é necessário ter em atenção os seguintes factos dados como provados:
"(...)
- d)Por ofícios da Câmara Municipal de Paredes, datados de 29.ABR.99 e 30.ABR.99, é comunicada ao Recorrente a intenção de indeferimento do pedido de aprovação de projecto de arquitectura alterado - cfr. docs. de fls. 502 e 513;
- e)Em 18.MAI.99, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes um novo aditamento àquele projecto de arquitectura- cfr. doc. de fls. 219 e segs. do Processo instrutor;
- f)Por oficio da Câmara Municipal de Paredes, datado de 19.JUL.99, foi comunicada ao Recorrente a intenção de indeferimento do pedido de aprovação de projecto de arquitectura alterado - cfr. doc. de fls. 485 e segs. e 500 e segs.
- g)Em 09.AGO.99, o Recorrente pronuncia-se sobre tal proposta de indeferimento, em sede de audiência prévia - cfr. docs. de fls. 267 do Processo instrutor;
- h)Por despacho do Vereador do Pelouro de Obras Particulares da Câmara Municipal de Paredes, datado de 23.DEZ.99, foi indeferido o pedido de aprovação de projecto de arquitectura referente à construção de um edifício multifamiliar e comercial, atrás referenciada - Cfr. doc. de fls. 58 e segs., 69 e segs., 123 e segs., 462 e segs.;
- i)Em 14.JAN.00, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes o pedido de revisão do procedimento administrativo relativo ao Processo de Obra particular n° 1041/98- Cfr. docs. de fls. 488 e segs.;
- j)Em 02.AGO.00 e em 10.AGO.00, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes o pedido de aprovação dos projectos de especialidade, com referência ao projecto de arquitectura relativo ao Processo de Obra particular n° 1041/98- Cfr. docs. de fls. 63 e segs. e 518 e segs.;
- k)Por ofícios da Câmara Municipal de Paredes, datados de 17.AGO.00 e de 24.AGO.00, foi comunicada ao Recorrente o sentido provável da decisão a tomar sobre o pedido de aprovação dos projectos de especialidade - Cfr. docs. de fls. 523 a 525;
- l)Em 29.AGO.00, o Recorrente pronuncia-se, em sede de audiência prévia, sobre o sentido da decisão que lhe fora comunicada - Cfr. docs. de fls. 526 e segs.;
- m)Por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Paredes, datado de 26.SET.00, foi indeferido o pedido de aprovação dos projectos de especialidade, com referência ao projecto de arquitectura relativo ao Processo de Obra Particular n° 1041/98- Cfr. doc. de fls. 51 e segs., 455 e segs. aqui dado por integralmente reproduzido (...)"
A entidade recorrida para defender a tese de que estamos perante a reclamação da decisão de uma reclamação, salienta os seguintes factos:
- -em 6 de Agosto de 1999 (doc. 36 junto com a petição) o recorrente dirigiu à C.M.P. um requerimento pedindo ao Presidente da Câmara que o despacho de 19 de Julho de 1999, que indeferiu o pedido de licenciamento seja revogado e praticado outro de acordo com a lei e depois de cumpridas todas as formalidades;
- -por oficio de 31-12-1999 é o recorrente notificado do despacho municipal de indeferimento, desse requerimento;
- -em 14 de Janeiro de 2000 volta a requerer a revisão de todo o processo e pedir a revogação do acto de indeferimento.
- -sobre este requerimento não é proferido qualquer despacho.
No entanto, esta sequência omite um dado muito relevante. É que, como foi dado como provado na alínea e) "Em 18.MAI.99, o Recorrente apresentou na Câmara Municipal de Paredes um novo aditamento àquele projecto de arquitectura - cfr. doc. de fls. 219 e segs. do Processo instrutor". Ora este aditamento ao projecto de arquitectura só veio ser indeferido, segundo a matéria de facto da decisão recorrida, em 23-12-1999 (alínea h) da matéria de facto). Aquilo a que a ora recorrida chama de despacho de indeferimento do projecto de arquitectura comunicado pelo oficio n.º 13796 (de 19-7-99), trata-se da notificação do interessado da intenção de indeferimento - cfr . doc. de fls. 485 e segs. e 500 e segs e fls. 129 dos autos. De facto, o oficio em causa terminava nos seguintes termos: " Dispõe o requerente de 10 dias para se pronunciar por escrito, querendo, sobre o indeferimento proposto, nos termos do art. 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, podendo consultar o processo na Secção .... " - cfr. fls. 130 dos autos.
Assim, o requerimento junto a fls. 139 dos autos (documento 36 junto com a petição inicial, formulado "em sequência do oficio 13796 de 19-8-99" - como se diz logo no intróito) não é nenhuma reclamação contra um acto administrativo, mas sim a posição do recorrente ao abrigo do direito de audiência. O despacho que não acolheu a posição do interessado e definiu a sua situação, veio a ser proferido apenas em 31-12-99 e, portanto a reclamação que apresenta desse despacho em 14-1-2000 é a primeira reclamação e não uma reclamação de um despacho que indeferiu uma reclamação.
Assim a tese da entidade recorrida (embora correcta na sua formulação jurídica) não é aplicável ao caso. Neste processo não estamos perante uma reclamação de um despacho que decidiu uma reclamação, mas sim de uma reclamação de um acto administrativo. É, pois, aplicável o regime do art. 161°, n.º 1 do C.P.Adm., ou seja, a reclamação era admissível.
Sendo admissível tal reclamação, e não tendo sido decidida no prazo legal, então, por força do disposto no citado art. 61°, 2 do Dec. Lei 445/91, verifica-se o seu deferimento tácito, o que equivale a considerar deferido o projecto de arquitectura.
Do exposto resulta que o despacho recorrido não pode manter-se. A existência de um acto de deferimento tácito do projecto de arquitectura inviabiliza completamente a decisão recorrida. Na verdade, só o indeferimento do projecto de arquitectura sustentava a tese da irrecorribilidade (por se tratar de acto posterior a acto definitivo) do acto de indeferimento dos projectos das especialidades.
Impõe-se, assim, revogar a decisão recorrida para que prossiga o conhecimento das demais questões levantadas nos autos.
