0208/25.6T9ESP.SA1 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos tribunais judiciais conhecer da impugnação de decisão administrativa que aplicou uma coima para punir um concurso de infracções relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico.

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS

1. A..., SA, deduziu recurso de impugnação judicial da decisão da Vereadora da Câmara Municipal de Espinho que lhe aplicou, em cúmulo jurídico, uma coima única no valor de 17.000,00 €, acrescida das custas processuais no valor de 153,00€, pela prática de três contra-ordenações, no âmbito dos processos:

Processo de contra-ordenação n.º ...4/../...20, contra-ordenação prevista na alínea b) do n.º l do artigo 98.º e punida pelo n.º 3 do mesmo artigo do RJUE, por violação do prescrito na alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE;

Processo de contra-ordenação n.º 40/CO/2021, contra-ordenação prevista no n.º 1 do artigo 14.º da “Postura sobre Afixação, Distribuição e Divulgação de Publicidade do Município de Espinho (aprovada na 1.ª reunião da 5.ª sessão da AM de 18/12/1993)”, por violação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º da referida Postura Municipal, punível nos termos das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 14.º da referida Postura e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 17.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO);

Processo de contra-ordenação n.º ...9/.../..23, contra-ordenação prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 98.º e punida pelo n.º 4 do mesmo artigo do RJUE.

Remetidos os autos ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro, este fez os autos presentes ao Tribunal, nos termos do artigo 62.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (RGCO).

No Juízo de Competência Genérica de Espinho - Juiz 2, após várias vicissitudes e audição do arguido e MP sobre competência material do Tribunal, foi proferida sentença em 21/10/2025 a declarar a incompetência material do Tribunal por se entender que “(…) o recorrente pretende, com a impugnação judicial deduzida, a revogação da decisão administrativa e a consequente anulação da coima aplicada em cúmulo à arguida, substituindo-se aquela pela sanção de admoestação; subsidiariamente, a redução do montante da coima, em conformidade com os princípios da proporcionalidade e adequação, para o mínimo legal. Para tanto afetando, concretamente, os factos que lhe são imputados no âmbito dos processos de contraordenação ...4/../...20 e ...9/.../..23, não sendo objeto de impugnação os factos imputados no processo 40/CO/2022, não cabendo no âmbito do recurso interposto o conhecimento sobre os mesmos. Por tal, a aferição da competência dos tribunais judiciais para conhecer do presente recurso contraordenacional limita-se a este concreto pedido e aos factos imputados naqueles dois primeiros processos de contraordenação identificados. (…) É, pois, inelutável concluir que estas contraordenações em causa nos presentes autos se circunscrevem a infrações decorrentes de operações urbanísticas (…) E, assim sendo, o conhecimento da impugnação da decisão proferida nos presentes autos pela autoridade administrativa está legalmente reservado à jurisdição administrativa, carecendo, consequentemente, os Tribunais comuns de competência material para o efeito”.

No Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro foi proferida sentença em 12/12/2025 a julgar aquele Tribunal incompetente, em razão da matéria, para decidir o recurso de contra-ordenação. Para tanto, considerou-se que “No caso concreto, de acordo com os termos da decisão administrativa impugnada pela Arguida e da proposta de 17-12-2024, a qual é expressamente dada por reproduzida na decisão final [com declaração de concordância], aquela foi [também] punida pela prática de contra-ordenação p. e p. nos termos do n.º 1 do art. 14.º da Postura sobre Afixação, Distribuição e Divulgação de Publicidade do Município de Espinho e dos n.ºs 1 e 2 do art. 17.º do RGCO, por colocação de um painel publicitário, na Avenida ... (terreno a norte do n.º 512), da freguesia ... e concelho de Espinho, visível da via pública, com os dizeres “...”, “..., T3, ...” e “Venha viver em ...”, sem que para o efeito possuísse o respectivo licenciamento municipal, em violação, segundo a Autoridade Administrativa, dos n.ºs 1 e 2 do art. 3.º da referida Postura.

Ora, é incontornável que a situação em apreço, a que se refere o processo n.º 40/CO/2021, não cabe no conceito de violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, pelo que está fora da previsão da al. l) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, sendo forçoso concluir que é aos tribunais judiciais que cabe apreciar a impugnação judicial da contra-ordenação em presença.

No entanto, como decorre da proposta e da decisão acima referenciadas, a Arguida foi também punida por duas contra-ordenações que assentam na violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

(…) a não impugnação dos factos imputados no processo n.º 40/CO/2021, que respeitam à prática da contra-ordenação p. e p. nos termos do n.º 1 do art. 14.º da postura acima referenciada e dos n.ºs 1 e 2 do art. 17.º do RGCO, não tem qualquer relevo, já que, como afirma o Tribunal dos Conflitos, o acto sancionatório envolve um juízo global e unitário aferidor da responsabilidade da Arguida relativo a todos os ilícitos contra-ordenacionais pela mesma cometidos, que não é cindível, e, por esse motivo, a sua impugnabilidade contenciosa, o controlo da sua legalidade é, também ele, unitário e será, necessariamente, acometido e efectuado, igualmente, por um único tribunal, não havendo, nem sendo viável, uma divisão parcelar do recurso judicial e da responsabilidade da Arguida de modo atomístico, infracção a infracção, partindo a competência por vários tribunais quanto a cada segmento do acto administrativo sancionador.”

Transitadas ambas as decisões, foi suscitada oficiosamente a resolução do conflito negativo de jurisdição e os autos remetidos ao Tribunal dos Conflitos.

Já neste Tribunal dos Conflitos, as partes foram notificadas para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 91/2019.

A Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, onde concluiu que a competência para conhecer do presente recurso de impugnação deverá ser atribuída ao Juízo de Competência Genérica de Espinho.

2. Conforme resulta do que ficou exposto, a questão que está em causa nos autos é a de saber qual a jurisdição competente para apreciar a impugnação judicial da decisão de aplicação de uma coima única, em cúmulo jurídico, pela prática de três infrações, sendo que duas delas dizem respeito a matéria de urbanismo (artigo 98.º, n.º 1, alínea b): “A realização de quaisquer operações urbanísticas em desconformidade com o respetivo projeto ou com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia” e alínea d) do mesmo preceito: “A ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respetivo alvará ou comunicação prévia”, mas a outra contra-ordenação por violação do disposto no artigo 3.º n.ºs 1 e 2 da Postura sobre Afixação, Distribuição e Divulgação de Publicidade do Município de Espinho : “1- A afixação, distribuição ou inserção de mensagens publicitárias de natureza comercial, qualquer que seja o meio utilizado, obedece às regras gerais de publicidade e depende de licenciamento prévio pela Câmara Municipal. 2- Pela publicidade comercial são devidas taxas sempre que os anúncios se divisem da via pública, entendendo-se para esse efeito como via pública, as ruas, estradas, caminhos, praças, avenidas e todos os demais lugares por onde transitem livremente peões ou veículos” não respeita a violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

De facto, este Tribunal já por diversas vezes afirmou, em situações idênticas onde estavam em questão infracções à ocupação de espaço público com suportes de publicidade sem o respectivo licenciamento, que a contra-ordenação em causa não respeita a violação de normas em matéria de urbanismo (cfr. Ac. deste Tribunal de 10/07/2025, Proc. n.º 0495/25.0BEPRT e jurisprudência aí citada).

A questão da competência material em caso de concurso de infracções por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo com a violação de normas de direito administrativo em outros domínios também já foi apreciada por este Tribunal dos Conflitos, tendo sido decidida no sentido de atribuir competência aos tribunais da jurisdição comum.

Nesse sentido pronunciaram-se os Acs. deste Tribunal de 27/09/2018, Proc. n.º 023/18, de 03/11/2020, Proc. n.º 047/19 e de 08/11/2022. Proc. n.º 021/22 (disponíveis em www.dgsi.pt).

Como se expendeu no Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 27/09/2018, Proc. n.º 023/18, no qual estava em causa um concurso de infracções relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas em outros domínios que não o urbanístico, quanto à opção legislativa relativa àquela alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF:

«Daí que a opção tenha passado, nos termos da alínea l) do n.º 1 do art. 04º do ETAF, pela atribuição da competência aos tribunais administrativos apenas das impugnações contenciosas de decisões que hajam aplicado coimas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo [aqui entendido num âmbito que não abarca as regras relativas à ocupação, uso e transformação do solo (planos/instrumentos de gestão territorial), nem as regras relativas ao direito e política de solos, mas que inclui, mormente, as regras respeitantes à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos (v.g., reparcelamento, licenciamento e autorização de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização e edificação)], ficando excluídas, salvo expressa disposição em contrário, todas as impugnações contenciosas relativas aos demais domínios/matérias tipificados em sede de ilícito de mera ordenação social e, assim, por este abrangidos.

(…) Ora se, à luz da conjugação do art. 04.º, n.º 1, al. l), do ETAF com os arts. 40.º, n.º 1, 130.º, n.º 2, al. d), da LOSJ, 64.º do CPC/2013, ressalta que os tribunais administrativos gozam de competência para os litígios impugnatórios de decisões que hajam aplicado coimas apenas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo com o alcance referido, e que da sua competência estão excluídas todas as impugnações contenciosas relativas a atos sancionadores nos demais domínios/matérias tipificados como constituindo ilícitos de mera ordenação social, então, sempre que ocorra impugnação de decisão administrativa sancionadora com aplicação de uma coima que puna um concurso de infrações relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico a competência material para conhecimento dessa impugnação caberá aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.»

E, mesmo aceitando que no processo de contra-ordenação n.º 40/CO/2021 não houve impugnação dos factos imputados, tal não releva para aferição da competência do tribunal para conhecer da sanção concretamente aplicada, que é uma única coima.

Como se disse naquele Ac. de 27/08/2018:

“Tal ato sancionatório envolve um juízo global e unitário aferidor da responsabilidade da arguida relativo a todos os ilícitos contraordenacionais pela mesma cometidos, que não é cindível, e, como tal, a sua impugnabilidade contenciosa, o controlo da sua legalidade é, também, ele unitário e será, necessariamente, acometido e efetuado, igualmente, por um único tribunal, não havendo, nem sendo possível, uma divisão parcelar da impugnação e da responsabilidade da arguida de modo atomístico, infração a infração, partindo a competência por vários tribunais quanto a cada segmentos do ato administrativo sancionador.

Assim, estando em causa nos autos a aplicação de uma coima única pela prática de uma contra-ordenação por violação das regras de afixação, distribuição e divulgação de publicidade previstas na referida Postura, que não respeita a violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, e pela prática de duas contra-ordenações por violação das normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, terá de se concluir que a respectiva impugnação judicial está excluída da previsão do artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF e da competência dos tribunais administrativos, cabendo a sua apreciação à jurisdição comum.

3. Pelo exposto, acordam em resolver o conflito negativo de jurisdição atribuindo a competência aos tribunais da jurisdição comum, concretamente ao Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro, Juízo de Competência Genérica de Espinho, Juiz 2.

Sem custas.

Lisboa, 27 de maio de 2026. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Nuno António Gonçalves.