0497/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força do disposto nos arts. 36.º, n.º 5, e 56.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, são nulos os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil que violem parâmetros urbanísticos fixados nos planos municipais de ordenamento do território.

II- Estabelecendo-se no art. 10.º do Plano Director Municipal de Matosinhos, que «nas áreas que não estejam sujeitas à prévia elaboração de planos e em que não existam detalhes de uso do solo, nem planos de pormenor ou alinhamentos e cérceas aprovados, os alinhamentos e cérceas das edificações a licenciar ficam definidos pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominantes do conjunto em que se inserem», é de considerar nula a deliberação camarária que aprova uma alteração de alvará de loteamento em que se permite a construção de um prédio, inserido num conjunto de prédios em banda, em desconformidade com o alinhamento de prédio preexistente inserido na mesma.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos de 11-6-97 que aprovou uma alteração ao loteamento a que respeita o alvará 360/85, alterado pelo alvará 621/96 daquela Câmara.

Por decisão de 31-12-98, aquele T.A.C. deu provimento ao recurso e declarou nula a deliberação recorrida.

Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-10-2000, foi anulada aquela decisão, nos termos do art. 712.º, n.º 4, do C.P.C., ordenando-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo do Círculo do Porto «a fim de serem submetidos a prova e correspondente decisão os elementos de facto controvertidos».

Baixando o processo ao Tribunal Administrativo do Círculo do Porto foi produzida prova e proferida sentença em 30-10-2002, sendo negado provimento ao recurso.

O Recorrente contencioso interpôs desta sentença o presente recurso jurisdicional, vindo a apresentar alegações com as seguintes conclusões:

1. Foi desrespeitado o alvará e

2. o Plano Director Municipal

3. Tendo sido violados os arts. 29.º, n.º 3, e 56.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11.

O Recorrente termina pedindo que seja revogada a decisão recorrida e declarada nula a deliberação impugnada.

A Autoridade Recorrida contra-alegou manifestando concordância com a decisão recorrida.

Os recorridos particulares não contra-alegaram.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Em meu entender, o recurso jurisdicional não merece provimento.

Com efeito, constando da informação técnica de fls. 27 que o corpo saliente da construção em causa (caixa de escadas) «...irá diluir-se no conjunto da rua tornando harmoniosa a imagem do arruamento...», não parece haver violação do PDM de Matosinhos, que, no seu art. 10.º, estatui que «os limites são definidos pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominante do conjunto em que se inserem». Por outro lado, não se mostra violado o Dec. Lei n.º 448/91, de 29/11, dado que a alteração efectuada pelo recorrido particular é classificada de pormenor, por se traduzir numa variação da área de implantação e de construção inferior a 3%, e não ocorre também a violação do Regulamento de Ocupação dos Solos, uma vez que o prédio em causa, com o corpo saliente, não ultrapassa, em profundidade, o limite de 17,60 metros.

As partes foram notificadas deste douto parecer, nada tendo vindo dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. O recorrente A... é proprietário do lote 3 do loteamento urbano licenciado pelo alvará n.º 360/85, alterado pelo alvará n.º 621/96;

2. Em, 09.04.85, os recorridos particulares requereram ao Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos o licenciamento de uma construção de um único prédio nos lotes n.º 4 e 5 do referido loteamento;

3. Em 28.05.90 o recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos o requerimento de fls. 25, pelo qual solicitou a intervenção daquele em virtude de, alegadamente, o prédio edificado nos contíguos lotes 4 e 5 se encontrar desalinhado com o prédio do recorrente, assim lhe obstruindo a visibilidade no sentido Norte/Sul e vice versa;

4. Sobre tal requerimento incidiu a informação de fls. 27, segundo a qual “(...) o corpo saliente (caixa de escada), irá diluir-se no conjunto constituído pelos lotes 6, 7, 8, 9 e 10 tomando harmoniosa a imagem do arruamento (..) pelo que em nada prejudicar quer os termos da imagem quer as construções vizinhas nomeadamente a queixosa.” (cfr. teor do doc. de fls. 25 dos presentes autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);

5. Sobre tal informação foi lançado, a 02.07.90, o seguinte despacho: “notifique-se o requerente em conformidade com a informação.” (cfr. teor do doc. de fls. 27 dos presentes autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);

6. Em 21.05.97 o recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos o requerimento de fls. 31, pelo qual lhe solicitava a determinação da imediata demolição do complemento da construção edificada no lote n.º 4, por violação dos alvarás de loteamento n.º 360/85 e 621/96, designadamente o alegado prolongamento da construção edificada em cerca de 3,2 m, assim ficando com a profundidade de 17,2 m, e por alegadamente prejudicar a iluminação natural do prédio do recorrente e a obstrução total da visibilidade para Norte (cfr. teor do doc. de fls. 31 dos presentes autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);

7. Sobre tal requerimento, os serviços da DGU da Câmara Municipal de Matosinhos prestaram, a 05.06.97, a informação de fls. 6, segundo a qual preconizaram a aprovação da profundidade de 12 m para 14 m dos lotes 1 a 5 (incluídos todos numa banda contínua), resultante da aprovação dos projectos de construção e posterior licenciamento dos prédios que vieram ali a ser edificados (...) proc. 200/87 em nome de ... e outros correspondentes aos lotes n.º 4 e 5 para além da construção de 12 m para 14 m se prevê um avanço sem significado na fachada principal correspondente à escada de aceso, interior às habitações.” (cfr. teor do doc. de fls. 6 dos presentes autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);

8. Em 11.06.97 a Câmara Municipal de Matosinhos deliberou aprovar (ACTO RECORRIDO) “(...) por unanimidade, a alteração ao loteamento apresentado nas condições das informações dos serviços técnicos que apropria, não podendo em qualquer caso no aproveitamento do rés-do-chão ser autorizada a instalação de indústria hoteleira ou similar.” (cfr. teor do doc. de fls. 6 verso dos presentes autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);

9. O prolongamento referido em 3. foi feito em direcção à rua;

10. Num total de 3 metros;

11. Ficando o edifício nessa parte com 17 m. de profundidade

12. Em vez dos 14 m. previstos;

13. Assim criando uma descontinuidade ou saliência na fachada;

14. Tendo ficado ligeiramente reduzida a sua visibilidade de e para Norte;

15. Dão-se aqui como reproduzidas as plantas incorporadas no processo administrativo respeitantes ao lote n.º 4 e 5 dos recorridos particulares.

3- O Recorrente é proprietário do lote 3 do loteamento urbano licenciado pelo alvará n.º 360/85, alterado pelo alvará 621/96, e os recorridos particulares construíram, nos lotes 4 e 5, um único prédio, parcialmente desalinhado em relação ao do Recorrente, por ter um corpo saliente prolongando a sua profundidade 3 metros em direcção à rua e em relação à fachada do prédio do Recorrente.

A tese do Recorrente é a de que «uma das condições do loteamento foi violada – a de que as edificações deverão, por cada lado, alinhar as fachadas, cornijas ou cumieiras», pelo que foi desrespeitado o alvará e o Plano Director Municipal, tendo sido violados os arts. 29.º, n.º 3, e 56.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro.

O n.º 3 do art. 29.º do Decreto-Lei n.º 448/91 estabelece que «as condições estabelecidas no alvará vinculam a câmara municipal e o proprietário do prédio e ainda, desde que constantes do registo predial, os adquirentes dos lotes».

O art. 56.º do mesmo diploma, também invocado pelo Recorrente, estabelece o seguinte:

Artigo 56.º

Nulidades

1- São nulos os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil:

a) Que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou não estejam em conformidade com os mesmos quando de natureza vinculativa;

b) Que violem o disposto em instrumento de planeamento territorial, normas provisórias, áreas de desenvolvimento urbano prioritário ou áreas de construção prioritária.

2- As situações previstas na alínea b) do número anterior constituem ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 9.º e na alínea g) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 87/89, de 9 de Setembro.

3- São nulos os actos jurídicos praticados em violação ao disposto no artigo 53.º

No caso em apreço, em relação à fachada do prédio do Recorrente e ao teor do alvará do loteamento, o edifício dos recorridos particulares foi prolongado 3 metros em direcção à rua, ficando com 17 metros de profundidade, em vez dos 14 previstos, assim criando uma descontinuidade ou saliência na fachada (pontos 9 a 13 da matéria de facto fixada).

No alvará do loteamento estabelecia-se, além do mais, que «as edificações deverão, por cada banda, alinhar as fachadas, cornijas e cumieiras que serão de nível e contínuas» (fls. 38).

É, assim, de concluir que não foi cumprida uma das condições do alvará de loteamento, tal como foi emitido inicialmente.

Porém, como se refere na sentença recorrida, são legalmente permitidas algumas alterações aos alvarás de loteamento (art. 36.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 448/91), designadamente alterações de pormenor, «por simples deliberação fundamentada da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras formalidades» (n.º 4 do mesmo artigo).

Nos termos do n.º 5 do mesmo art. 36.º consideram-se como «alterações de pormenor apenas as que se traduzem na variação das áreas de implantação e de construção até 3%, desde que não implique aumento do número de fogos e alteração dos parâmetros urbanísticos fixados nos planos municipais de ordenamento do território».

No caso dos autos, foi aprovada uma alteração ao alvará de loteamento por simples deliberação fundamentada da câmara municipal, que dá cobertura ao referido prolongamento do prédio construído nos lotes 4 e 5,

Por isso, a questão a apreciar para apurar da legalidade ou não desse prolongamento consiste em saber se foi válida a alteração que é objecto da deliberação impugnada.

No caso dos autos, não se está perante uma situação de variação das áreas de implantação e de construção superior a 3% ou de alteração do número de fogos (o que não é sequer aventado pelo Recorrente), pelo que a deliberação impugnada apenas poderá encontrar obstáculo na parte final deste n.º 4 se envolver «alteração dos parâmetros urbanísticos fixados nos planos municipais de ordenamento do território».

Por outro lado, a ocorrer uma alteração deste tipo, estar-se-á perante numa situação de violação do disposto em instrumento de planeamento territorial enquadrável na alínea b) do n.º 1 do transcrito art. 56.º do Decreto-Lei n.º 448/91.

Por isso, a questão a apreciar reconduz-se à de saber se ocorreu a invocada violação do Plano Director Municipal de Matosinhos.

4- O Plano Director Municipal de Matosinhos foi ratificado pelo despacho n.º 92/92, de 14-8-92, do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 203, de 3-9-92, página 8188, e o seu texto foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 266 (suplemento), de 17-11-92, páginas 10856 (5) e seguintes. ( ( ) Este despacho foi proferido ao abrigo da redacção inicial do n.º 3 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março.

Apenas com o Decreto-Lei n.º 211/92, de 8 de Outubro, da atribuída competência ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, para ratificar os planos directores municipais. )

No art. 10.º desse Plano Director Municipal, que tem a epígrafe «alinhamento e cérceas», estabelece-se que «nas áreas que não estejam sujeitas à prévia elaboração de planos e em que não existam detalhes de uso do solo, nem planos de pormenor ou alinhamentos e cérceas aprovados, os alinhamentos e cérceas das edificações a licenciar ficam definidos pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominantes do conjunto em que se inserem, não sendo invocável a eventual existência de edifícios vizinhos ou envolventes que excedam o alinhamento ou a altura dominante do conjunto».

No caso dos autos, como se vê pelas plantas cujas cópias constam de fls. 7 e 28, constata-se que o loteamento tinha inicialmente 26 lotes (tendo sido unificados os lotes 4 e 5 e os lotes 14 e 15).

O arruamento com que confinam os lotes tem uma curva, o que levou a que as bandas das edificações tivessem dois alinhamentos de fachadas: um alinhamento para os lotes 1 a 5, para os quais estava prevista a construção de prédios numa única banda, e outro para os lotes 6 a 26, repartidos por quatro bandas, sendo o alinhamento destas mais próximo da rua do que o da banda a construir nos lotes 1 a 5, em que se insere o prédio do Recorrente.

Como se vê pela planta que consta de fls. 7, junta pelo Recorrente, com o prolongamento do prédio construído nos lotes 4 e 5 este prédio ficará, na parte saliente, quase alinhado em relação aos prédios dos lotes 6 a 26, ficando a sua fachada, nessa parte, ligeiramente mais afastada da rua do que a desses prédios.

É neste contexto que se podem entender as afirmações contidas na informação que consta de fls. 27 de que «o corpo saliente (caixa de escadas) irá diluir-se no conjunto da rua aquando da edificação do conjunto constituído pelos lotes 6, 7, 8, 9 e 10 tornando harmoniosa a imagem do arruamento» e de que «o referido corpo saliente é (foi) considerado como um elemento de transição entre os dois conjuntos, pelo que se pensa que em nada prejudicará quer em termos de imagem quer as construções vizinhas nomeadamente a queixosa».

No entanto, à face daquele art. 10.º do Plano Director Municipal, para determinação do alinhamento das fachadas vinculativo, o que é relevante é o alinhamento dominante do conjunto em que se insere o prédio, e não o alinhamento dominante do loteamento, globalmente considerado.

Por isso, tem de concluir-se que o alinhamento que deveria ser observado no prédio construído nos lotes 4 e 5 era o previsto para o conjunto de prédios em que ele se insere, que é o da banda construída nos lotes 1 a 5, em que já estava construído, previamente, o prédio do Recorrente.

Sendo assim, tem de concluir-se que a alteração do alvará de loteamento consubstanciada no acto recorrido, envolve «alteração dos parâmetros urbanísticos fixados» naquele art. 10.º do Plano Director Municipal de Matosinhos.

Por isso, à face do citado n.º 5 do art. 36.º do Decreto-Lei n.º 448/91, a alteração aprovada no acto recorrido não pode ser considerada como uma mera «alteração de pormenor».

Por outro lado, o acto recorrido contraria o estabelecido naquele art. 10.º do Plano Director Municipal de Matosinhos e, por isso, é nulo, por força do disposto na alínea b) do n.º 1 do art. 56.º daquele Decreto-Lei.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- declarar nulo o acto recorrido.

Custas pelos recorridos particulares ..., ... e ..., apenas na 1.ª instância, com taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%, cada um.

Lisboa, 24 de Setembro de 2003.

Jorge de Sousa – relator – Costa Reis – Isabel Jovita